孫壯珍，宋 偉

（1.西南科技大學(xué) 政治學(xué)院，四川 綿陽 621010；2.中國科學(xué)技術(shù)大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，安徽 合肥 230022）

達(dá)仁道夫指出“現(xiàn)代社會(huì)沖突是一種應(yīng)得權(quán)利和供給、政治和經(jīng)濟(jì)、公民增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的對(duì)抗”，［1］（P3）他認(rèn)為一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)并不必然帶來公眾各項(xiàng)權(quán)利的提升。目前在我國隨著公眾環(huán)境意識(shí)的覺醒，同時(shí)伴隨著生態(tài)的貶值和剝奪，［2］（P38）公眾開始要求享有自己的環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是伴隨環(huán)境危機(jī)而產(chǎn)生的權(quán)利，是人類享有在健康、舒適的環(huán)境中生存的權(quán)利。它既是一項(xiàng)法律權(quán)利，同時(shí)也是一項(xiàng)自然權(quán)利，是不能剝奪的實(shí)在人權(quán)。［3］而要真正享有權(quán)利，公眾就必須參與到環(huán)境政策的制定過程。華爾采和米勒多強(qiáng)調(diào)指出，最基本的個(gè)人權(quán)利不是別的，而正是個(gè)人的成員資格和公民資格，沒有積極的政治參與，這種成員資格和公民資格就不能真正實(shí)現(xiàn)，從而個(gè)人權(quán)利也不能充分實(shí)現(xiàn)。［4］

一、環(huán)境決策中公眾的自主參與

美國社會(huì)學(xué)家，公民參與理論的先驅(qū)雪莉·安斯坦（Sherry R.Arnstein）指出：“公民參與是一種公民權(quán)利的運(yùn)用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中，無法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來能有計(jì)劃地被列入考慮”。［5］公眾自主參與強(qiáng)調(diào)的是公眾意見的傳達(dá)和反饋，是由公眾及其利益群體自己發(fā)起和推動(dòng)的參與，它有別于空洞的程序化的動(dòng)員參與，如Weiner 便認(rèn)為：強(qiáng)制性動(dòng)員由于無法顯現(xiàn)出公民在參與過程中的“有所選擇”的能力，因此無法與“自主參與”相提并論。［6］米克斯和米勒用自主參與來表達(dá)一種積極主動(dòng)、甚至熱情參與的精神狀態(tài)，它使人們自愿去爭(zhēng)論、去冒險(xiǎn)，甚至去犯錯(cuò)誤。缺少自主參與將無法把握政策討論的進(jìn)程，因而無法真正參與其中。［7］（P91）

隨著公民環(huán)境意識(shí)的興起，公民在環(huán)境決策中自主參與的概率與要求也對(duì)隨之增加，在這里我們借用安斯坦的“公民參與階梯”（A Ladder of Citizen Participation）概念，依據(jù)公眾參與環(huán)境決策中與政府合作的梯度不同，關(guān)注三種典型的公眾自主參與形式。

（一）對(duì)抗性參與

這種參與具有直接的利益訴求，更多表現(xiàn)為一種對(duì)某些急切環(huán)境問題的激進(jìn)回應(yīng)和對(duì)政府政策的“反叛”。它更多是一種制度外的公眾參與，是公眾在權(quán)益受損而正式規(guī)則下的制度性表達(dá)又無法進(jìn)行或無效果時(shí)，公眾為了傳遞信息、表達(dá)利益需求采取的一種替代策略。［8］（P7）

一些大型工程項(xiàng)目的環(huán)境污染而引發(fā)的“鄰避沖突”，鄰避譯自英文NIMBY，是“別建在我家后院（Not In My Back Yard）的英文簡(jiǎn)稱。指居民或所在地單位因擔(dān)心鄰避設(shè)施（如垃圾場(chǎng)、核電廠、殯儀館等）對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來諸多負(fù)面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結(jié)，滋生“不要建在我家后院”的心理，并采取強(qiáng)烈和堅(jiān)決的、有時(shí)高度情緒化的集體反對(duì)甚至抗?fàn)幮袨?。?］在我國僅在2012年一年，就發(fā)生了多起這樣的沖突：天津PC 項(xiàng)目污染引發(fā)群眾“集體散步”事件；四川什邡民眾因擔(dān)心鉬銅項(xiàng)目引發(fā)環(huán)境污染問題向什邡市政府聚集，并逐步演變?yōu)榭棺h行動(dòng)。同月，江蘇啟東民眾擔(dān)心日本王子紙業(yè)集團(tuán)制紙排海工程項(xiàng)目會(huì)影響生態(tài)和近海漁業(yè)養(yǎng)殖，數(shù)萬名市民集結(jié)示威。10月，浙江寧波鎮(zhèn)海再次發(fā)生大型示威抗議活動(dòng)，反對(duì)PX（二甲苯）化工廠的擴(kuò)建。①何艷玲.居民權(quán)利意識(shí)的興起，鄰避沖突發(fā)生的概率必然會(huì)繼續(xù)大增.南方日?qǐng)?bào).2012-08-31 http://politics.people.com.cn/n/2012/0831/c70731-18883700.html

（二）非對(duì)抗性參與

這種參與對(duì)政府的環(huán)境決策沒有提出具體的要求，并沒有直接的利益訴求，而是在一種“公民可以做，政府就應(yīng)該做得更好”的理念下對(duì)政府施加壓力，體現(xiàn)為制度外與制度內(nèi)表達(dá)的交叉。

如2011年民間掀起的公民環(huán)境數(shù)據(jù)自測(cè)運(yùn)動(dòng)，2011年11月，環(huán)保部公布了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（二次征求意見稿）。意見稿中加入了PM2.5 的監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，但卻顯示實(shí)施日期為2016年1月1日，這使得熱議PM2.5 的公眾質(zhì)疑聲一片。既然官方數(shù)據(jù)千呼萬喚不出來，那么民間自測(cè)PM2.5 總是可以的。達(dá)爾問自然求知社的員工和志愿者自發(fā)拿起空氣檢測(cè)儀，走上街頭，開始自測(cè)PM2.5，并通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布民間信息。到了年底，這場(chǎng)“我為祖國測(cè)空氣”的行動(dòng)已經(jīng)從北京擴(kuò)大到全國。

（三）合作參與

這種參與是綠色公民意識(shí)發(fā)展的標(biāo)志，是公眾一種自主管理精神的展現(xiàn)，體現(xiàn)了公眾期望決定自身生活質(zhì)量的意愿，并反映了公眾對(duì)政府的信任與合作的態(tài)度，可視為環(huán)境決策中公眾參與的最高級(jí)的形式。它一般表現(xiàn)為制度內(nèi)的參與。［10］（P6）

2014年4月24日，四易其稿的《環(huán)境保護(hù)法》修訂通過。這部法律的修正歷經(jīng)兩屆人大、四次審議、兩次公開征求意見，公民參與的積極性非常高，提出了許多切實(shí)可行的意見與建議，在2012年8月27日，十一屆全國人大常委會(huì)初次審議環(huán)保法修正案后，向社會(huì)公開征求意見和建議，一個(gè)月內(nèi)，共收到9572 位網(wǎng)民的11748 條意見；2013年7月19日到8月18日，全國人大常委會(huì)開門立法，草案二審稿再次向社會(huì)公開征集意見，共有822 人提出2434 條意見。最后使這部凝聚最大各界共識(shí)的法律修正稿得以高票通過。②王瑋.新環(huán)保法一路走來，回應(yīng)各方期盼時(shí)間.中國環(huán)境報(bào).2014-04-30

環(huán)境決策中公眾參與的分類

這三種參與作為環(huán)境政策中公眾自主參與的典型代表，由于參與與政府的合作程度、利益訴求、表達(dá)方式以及參與的動(dòng)力等方面的差異，其參與的程度與效果也不盡相同，對(duì)其進(jìn)行解析，有助于識(shí)別參與的公眾類型，從而做到分類引導(dǎo)與管理。

二、環(huán)境決策中公眾自主參與產(chǎn)生的內(nèi)在原因

據(jù)政治參與藍(lán)皮書（2012）調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國民眾的實(shí)際“政策參與”水平低，調(diào)查指出，如果按照總分為10分的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，全體被調(diào)查者的得分均值為4.21 分，總體處于中等偏下水平，這顯示出中國公民政策參與的基本模式僅是“接受型的政策參與模式”。［11］（P102）但處于低水平參與模式階段的公眾在環(huán)境決策領(lǐng)域?yàn)槭裁磪s表現(xiàn)得異?；钴S，并出現(xiàn)了較強(qiáng)的自主參與傾向？

（一）公眾偏好的轉(zhuǎn)變，使其自覺關(guān)注環(huán)境決策

在我國隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的工業(yè)化與城市化生產(chǎn)生活方式的反生態(tài)本質(zhì)或不可持續(xù)的特征暴露無遺，公眾意識(shí)到環(huán)境污染已經(jīng)越來越成為公眾健康的威脅時(shí)，保護(hù)環(huán)境首先就是保護(hù)自己的生存權(quán)，因而社會(huì)的性質(zhì)開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，“不平等”的社會(huì)價(jià)值體系被“不安全的”社會(huì)價(jià)值體系所取代，社會(huì)的驅(qū)動(dòng)力由“我餓”開始轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔液ε隆保?焦慮的共同性代替了需求的共同性。［12］（P56-57）因此，相比生態(tài)環(huán)境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶給人們的邊際效用開始逐步遞減，人們的偏好隨之發(fā)生了轉(zhuǎn)變，據(jù)2010 中國公眾環(huán)保指數(shù)顯示，73.2%的公眾在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)中會(huì)優(yōu)先選擇環(huán)境保護(hù)，環(huán)保選擇具有壓倒性優(yōu)勢(shì)，另外認(rèn)為我國環(huán)保已經(jīng)很緊迫的公眾比例將近九成（86.8%）。［13］偏好通過行為表現(xiàn)出來，［14］導(dǎo)致在環(huán)境決策中公眾的自主參與行為逐漸增強(qiáng)，公眾開始自覺尋求和挖掘其中的活動(dòng)空間。正如亨廷頓指出，現(xiàn)代化最驚人的現(xiàn)象就是他能夠在許多社會(huì)勢(shì)力中間引起日益增長(zhǎng)的意識(shí)、內(nèi)聚力、組織和行動(dòng)。［15］（P29）

（二）環(huán)境決策中“關(guān)切公眾”的產(chǎn)生，使利益表達(dá)組織化

環(huán)境決策中公眾偏好的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致關(guān)切公眾的產(chǎn)生，關(guān)切公眾（attentive public）和一般公眾（general public）有很大不同。前者在數(shù)量上永遠(yuǎn)是總?cè)丝诘囊恍〔糠?，但他們?duì)政府議題不僅十分關(guān)心，而且相當(dāng)了解。后者是大多數(shù)人，他們對(duì)多數(shù)公眾議題的注意力往往是短暫的，很少長(zhǎng)期、執(zhí)著地卷入某項(xiàng)爭(zhēng)議。［16］（P107-108）在公眾參與環(huán)保事件的過程中，無一例外會(huì)涉及利益受損群體、權(quán)利關(guān)注群體、知識(shí)精英群體，還有一些公益環(huán)保組織，這些群體與組織正是環(huán)境決策中的關(guān)切公眾。正因?yàn)樵诃h(huán)境決策中關(guān)切公眾的產(chǎn)生，使其擺脫了集體行動(dòng)邏輯的困境，關(guān)切公眾將單個(gè)人和來自社會(huì)分散的資源與能量匯聚起來，形成一種團(tuán)體的利益訴求，形成組織化的利益表達(dá)，形成話語權(quán)表達(dá)的整體效能，使得擁有不同知識(shí)、利益和經(jīng)歷的人利益和發(fā)言權(quán)的公共能量場(chǎng)把注意力集中在一個(gè)有限的政策可能中。這種可能性在權(quán)力、利益和發(fā)言權(quán)的公共能量場(chǎng)中都充滿了意向性。在聽、說和相互勸服的過程中有可能改變觀點(diǎn)、調(diào)整期望，或創(chuàng)造新的行為能力。［17］（P108）

（三）環(huán)境決策中參與效能的提升，使自主參與的熱情得到激發(fā)

目前政府對(duì)環(huán)境政策中公眾參與的敏感度提升，政府正以積極的姿態(tài)聽取公眾的訴求，甚至寬容公眾的某些不妥行為，大多數(shù)項(xiàng)目最終采納或部分采納了公眾的意見。加之媒體和公共輿論的放大效應(yīng)，使得公眾在環(huán)境決策中參與效能大為提高。一場(chǎng)公民自發(fā)掀起公民環(huán)境數(shù)據(jù)自測(cè)運(yùn)動(dòng)促使PM2.5 監(jiān)測(cè)方案的提前得以進(jìn)行；公眾的“鄰避效應(yīng)”心態(tài)迫使政府考慮問題時(shí)會(huì)慎之又慎，甚至促使付出真誠努力聽取公眾的需要并認(rèn)真對(duì)待關(guān)注；公眾關(guān)注的環(huán)境法律修訂稿，可以為了響應(yīng)公眾的意見與建議，四易其稿。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，公眾作為一個(gè)理性人，參與的積極性如何，很大程度上取決于其對(duì)參與成本和收益的預(yù)期，當(dāng)預(yù)期收益大于成本或并非純粹的負(fù)收益時(shí)，公眾參與的積極性和主動(dòng)性就會(huì)相對(duì)增加；反之，他們往往會(huì)以參與冷漠等消極形式進(jìn)行逃避。［18］（P233）公眾在環(huán)境決策中參與效能的提升，使得基于收益——成本理性考慮的公眾的參與積極性大為提升，開始直接參與環(huán)境決策進(jìn)行利益博弈。正如參與民主理論家所說的：“參與不僅僅是一套民主制度安排中的保護(hù)性附屬物，它也對(duì)參與者產(chǎn)生一種心理效應(yīng)，能夠確保政治制度運(yùn)行和在這種制度下互動(dòng)的個(gè)人的心理品質(zhì)和態(tài)度之間具有持續(xù)的關(guān)聯(lián)性?！保?9］（P22）

三、環(huán)境決策中自主參與帶來政策的反思與變遷

在環(huán)境決策中，公眾的自主參與某種程度上可以打破制度“鎖定”的狀態(tài)，帶來政策的良性變遷。諾斯認(rèn)為，一個(gè)國家的政策產(chǎn)生在一開始會(huì)因?yàn)樘囟ǖ沫h(huán)境和政治等因素進(jìn)入特定的路徑之中。而制度一旦形成，不管是否有效，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇，“一旦一個(gè)國家或地區(qū)沿一種軌跡開始發(fā)展，改變發(fā)展道路的成本非常高。盡管存在著其他道路選擇，但是已經(jīng)建立的制度會(huì)阻礙對(duì)初始選擇的改變?！保?0］（P149）即使初始制度的效率低下，但那些與這種制度共榮的組織為了自己的既得利益會(huì)盡力維護(hù)它，使整個(gè)社會(huì)陷入了無效制度，進(jìn)入了“鎖定”狀態(tài)，而公眾自主參與有助于打破這種“鎖定”狀態(tài)，公眾自主參與意識(shí)和環(huán)境危機(jī)的交互作用共同驅(qū)動(dòng)了環(huán)境政策的變遷。

在環(huán)境決策中面對(duì)來自公眾的質(zhì)疑與要求參與的直接壓力，政府開始尋求制度的轉(zhuǎn)變。面對(duì)信任危機(jī)與合法性的質(zhì)疑，推動(dòng)政府在環(huán)境決策的制定過程進(jìn)行不斷自我反思：決策者開始反思環(huán)境政策的透明度、合法性與接納度，開始追求建立更為有效的、代價(jià)更小、更能體現(xiàn)民意、更少浪費(fèi)時(shí)間的制度，開始建立一種容納認(rèn)知反思性、爭(zhēng)論和審議社會(huì)選擇不斷增長(zhǎng)的制度形式，創(chuàng)造一種開放的結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)政策的彈性與適應(yīng)性，舒緩公眾與社會(huì)的張力。亨廷頓認(rèn)為：“任何政體的穩(wěn)定都依賴于政治參與水平和政治制度化程度之間的關(guān)系。要保持政治安定，就必須在發(fā)展政治參與的同時(shí)，隨之提高一個(gè)社會(huì)政治制度的復(fù)雜性、自主性、適應(yīng)性和凝聚性。”［21］（P95）

（一）政策制定中反思環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

我國在改革開放初期，從實(shí)際出發(fā)提出了“社會(huì)主義初級(jí)階段論”，在此背景下，開始以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力，雖然這種唯GDP 的發(fā)展模式帶來經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)增長(zhǎng)，但亦不知不覺陷入頻發(fā)的生態(tài)危機(jī)之中，對(duì)環(huán)境價(jià)值關(guān)心的增長(zhǎng)意味著對(duì)政治模式的尋求，制度開始自我反省，正如克拉斯勒觀察到的“制度在經(jīng)歷了一段時(shí)間的穩(wěn)定后，會(huì)在某一時(shí)期被危機(jī)所打破，從而生出空發(fā)性的制度變遷。”［22］國家開始意識(shí)到以犧牲環(huán)境和生態(tài)為代價(jià)帶來GDP 快速增長(zhǎng)不再適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展，開始了對(duì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境之間“零和博弈”的模式進(jìn)行反思：2002年，黨的“十六大”提出了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，2007年，“十七大”提出了生態(tài)文明建設(shè)理念，十八大報(bào)告進(jìn)一步把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，并提出了建設(shè)美麗中國的概念。而到2013年黨的十八屆三中全會(huì)首次提出要“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。對(duì)環(huán)境的反思從理念逐步上升到制度的建設(shè)層面。對(duì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)“零和博弈”模式的反思性，使政府逐漸把環(huán)境議題納入重要議事日程并開始建立相應(yīng)的環(huán)境治理機(jī)構(gòu)，逐漸把環(huán)境問題當(dāng)做政府行政過程中的一個(gè)重要議題來對(duì)待，從而使環(huán)境議題擺脫了長(zhǎng)期以來作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)“附帶產(chǎn)品”的性質(zhì)。

（二）反思環(huán)境決策開放性與包容性，尋求其話語多元化

傳統(tǒng)“內(nèi)輸入型”的環(huán)境決策體制導(dǎo)致了政府忽視公眾環(huán)境需求，公眾的利益訴求無法表達(dá)，引發(fā)社會(huì)的強(qiáng)烈不滿，導(dǎo)致環(huán)境群體性事件頻發(fā)。制度開始自我反省，意識(shí)到在環(huán)境決策中借助權(quán)威力量來協(xié)調(diào)多元利益主體間的一致行動(dòng)，打造政府龐大的“利維坦”，已經(jīng)不太現(xiàn)實(shí)。［23］（P198）正如蒂伯爾和韋爾曼指出的那樣“那些以前被認(rèn)可的典范，即管理者應(yīng)將所有注意力放在部門內(nèi)部的操作上，這樣就可以更加經(jīng)濟(jì)和更高效的觀念，已經(jīng)變得不合時(shí)宜了?！保?4］（P51）封閉環(huán)境決策過程逐漸開放，更具開放性與包容性，政府開始在決策過程中廣泛吸納民意，進(jìn)行科學(xué)決策，開始積極響應(yīng)黨的十八屆三中全會(huì)提出的國家治理應(yīng)發(fā)揮社會(huì)治理作用的方針。

2014年4月24日，四易其稿的《環(huán)境保護(hù)法》修訂通過。這部新環(huán)保法的修訂稿從修改到修訂，一路走來，回應(yīng)社會(huì)各方的期盼。兩次向社會(huì)公開征求意見，經(jīng)過四次審議，從而最大限度地凝聚和吸納了各方面共識(shí)，這是中國環(huán)境立法從閉門造車走向公開博弈，鼓勵(lì)公眾參與的標(biāo)志性事件。在今年全國“兩會(huì)”期間，全國人大新聞發(fā)言人傅瑩就提到，通常一部法律三審?fù)ㄟ^了就可以付諸表決。但是環(huán)保法修訂又增加了審議，就是為了更好地吸納社會(huì)才智、吸納社會(huì)各方面意見，更好地反映社會(huì)關(guān)切。希望能夠切實(shí)制定出一部高質(zhì)量、管用的新環(huán)保法。

環(huán)境決策中公眾的自主參與可以為決策者提供有價(jià)值信息和反饋，把公眾的對(duì)環(huán)境的訴求傳遞給決策系統(tǒng)，減少?zèng)Q策過程的決策信息失真和扭曲。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展21 世紀(jì)議程明確提出：如果要使環(huán)境成為經(jīng)濟(jì)和政治決策的中心，就必須根據(jù)各國的具體條件來調(diào)整，改變決策方式，采納新的參與形式，包括個(gè)人、群體和組織需要參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序以及了解和參與決策，特別是那些可能影響到他們生活和工作的社區(qū)的決策。［25］

（三）反思環(huán)境決策的回應(yīng)性與糾錯(cuò)機(jī)制，尋求其合法性

政府回應(yīng)性通常被理解為政府在公共管理過程中，對(duì)公眾的需求和提出的問題做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過程。美國行政管理學(xué)者格羅弗·斯塔林把政府回應(yīng)界定為：“回應(yīng)意味著政府對(duì)民眾對(duì)于政策變革的接納和對(duì)民眾要求做出的反應(yīng)，并采取積極措施解決問題?！保?6］（P63）因而政府的回應(yīng)性必然同時(shí)伴隨著良性的政策糾錯(cuò)機(jī)制，伴隨著尋求解決政治和社會(huì)沖突的替代機(jī)制。

一場(chǎng)公民自發(fā)掀起公民環(huán)境數(shù)據(jù)自測(cè)運(yùn)動(dòng)促使環(huán)保部表態(tài)：2012年在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域以及直轄市和省會(huì)城市開展PM2.5 監(jiān)測(cè)，并且這個(gè)分期監(jiān)測(cè)的方案最終獲得了國務(wù)院的批準(zhǔn)通過；2012年大型工程項(xiàng)目的環(huán)境污染引發(fā)“鄰避效應(yīng)”，公眾對(duì)抗性參與均人數(shù)眾多，聲勢(shì)浩大，公眾的不認(rèn)同迫使當(dāng)?shù)卣匦滤伎继娲鷻C(jī)制，促進(jìn)了對(duì)政策的重新設(shè)計(jì)，這些事件最終的解決無一例外都是當(dāng)?shù)卣杆傩纪＝ɑ蚓徑ㄎ廴卷?xiàng)目；公眾關(guān)注的環(huán)境法律修訂稿，可以為了響應(yīng)公眾的意見與建議，四易其稿，以爭(zhēng)取獲得社會(huì)最大的共識(shí)。從中不難看出政府對(duì)公眾要求及時(shí)與負(fù)責(zé)任的回應(yīng)。

政府在環(huán)境政策中良好的回應(yīng)性與糾錯(cuò)機(jī)制，最大限度協(xié)調(diào)了公眾與政府之間的利益矛盾，增加公眾對(duì)環(huán)境政策的共識(shí)和認(rèn)同感，從而提升環(huán)境政策的合法性。合法性是一種被公眾自覺認(rèn)同與服從的性質(zhì)和狀態(tài)，它不等同于法律上的認(rèn)同，而是公眾內(nèi)心的所體認(rèn)的權(quán)威和秩序。［27］（P85-86）哈貝馬斯把合法性分為制度的合法性和政策的合法性，兩者對(duì)一個(gè)政權(quán)來說同樣重要，而且政策的合法性更加受到人們的關(guān)注。加布里埃爾·A.阿爾蒙德認(rèn)為：“如果合法性下降，即使可以通過強(qiáng)制手段迫使許多人服從，政府的行為也會(huì)受到障礙?！保?8］（P36）而在政策合法性來源中，代表有關(guān)群體的利益要求和愿望是政策合法性基礎(chǔ)的核心，根據(jù)程序概念，如果政府行為表達(dá)了有關(guān)各方進(jìn)行沖突和達(dá)成妥協(xié)的這一過程的結(jié)果，那它就是合法的。［29］（P21）

四、反思與建議

（一）推動(dòng)環(huán)境決策中公眾自主參與的制度化

亨廷頓有過一個(gè)著名的政治公式，社會(huì)參與的程度越高，參與的意愿越高，而參與的制度化程度越低，則政治越不穩(wěn)定?！澳切┳园l(fā)的、無意識(shí)的、不加限制的、沒有充分考慮相關(guān)規(guī)則的公眾參與運(yùn)動(dòng)，對(duì)于政治和行政體系可能帶來功能性失調(diào)的危險(xiǎn)”［30］從現(xiàn)狀來看，環(huán)境決策中公眾的參與意識(shí)及參與行動(dòng)已越來越強(qiáng)烈；相比之下，參與的制度化程度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于參與的制度化要求。中國的公眾參與不能總是以低制度化的方式進(jìn)行，必須提高制度化程度，盡快制定相關(guān)的法律和規(guī)定，將公眾參與有序組織起來，才可以使得參與規(guī)范化，［31］從而避免公眾訴諸制度外渠道進(jìn)行集體宣泄和分庭抗禮，有效應(yīng)對(duì)公眾自主參與環(huán)境政策的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，把公眾的參與沖動(dòng)納入到現(xiàn)行的體制框架內(nèi)有序釋放。

（二）推動(dòng)環(huán)境決策公眾自主參與的“前置化”

在我國民主集中制規(guī)則下，多數(shù)政策的決策規(guī)則實(shí)質(zhì)上是“議行合一”，通常政策決策層和地方政府以及基層官僚一起構(gòu)成了政策的執(zhí)行共同體。因此，在政策共同體內(nèi)，決策層完成政策決策和制定的同時(shí)可以非常迅速地將之付諸實(shí)施。不過，議行合一的政策共同體的快速（效率）相應(yīng)機(jī)制常常會(huì)將問題簡(jiǎn)單化，政治化。［32］（P52）使在決策議程設(shè)置階段已經(jīng)有意無意地將公眾聲音屏蔽在外，從而產(chǎn)生決策后期執(zhí)行的內(nèi)耗，增加決策的政治成本。將公眾自主參與“前置化”，使公眾在環(huán)境決策議程設(shè)置階段就參與進(jìn)來，使政府的環(huán)境決策與管理更加符合民意和客觀規(guī)律，增強(qiáng)公眾對(duì)其認(rèn)同感，減少公眾與政府之間的沖突，并有利于科學(xué)民主的環(huán)境決策的有效執(zhí)行。

（三）推動(dòng)環(huán)境決策中強(qiáng)勢(shì)民主的發(fā)展

在不具政治敏感性的環(huán)境決策中，可以嘗試建構(gòu)一種建立在全新理念上的“強(qiáng)勢(shì)民主模型”，一種強(qiáng)制民主模式可以促進(jìn)和造就強(qiáng)勁的公民資格和強(qiáng)有力的公民社會(huì)，賦予公眾更多、更好的參與自主管理的機(jī)會(huì)。可以促使政府組織從以自身為中心的決策項(xiàng)目安排轉(zhuǎn)向?qū)で蠊裰С趾褪跈?quán)公民管理的決策安排，并不斷拓展的公民參與機(jī)會(huì)，從而能夠保證政府的行動(dòng)鑲嵌與社會(huì)之中，而不是強(qiáng)加給社會(huì)和公眾。［33］（P7）考慮新制度、共識(shí)性論壇、公民評(píng)判組以及其他一些可以使更多社會(huì)力量加入的制度，選擇與公眾進(jìn)行雙向的對(duì)話與溝通，而不是獨(dú)白式的話語霸權(quán)，對(duì)大眾需求的進(jìn)行政治回應(yīng)，使不同的知識(shí)體系和論述都能進(jìn)入和參與到?jīng)Q策的過程中并在這個(gè)過程中得以呈現(xiàn)，通過各自的反思與平等的協(xié)商、對(duì)話，體認(rèn)到不同知識(shí)體系的合法性，最終達(dá)成關(guān)于環(huán)境治理的共識(shí)。［34］（P275-297）

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