張文君 任榮明

在改革開放之前，中國除了對外援助以外基本上沒有對外直接投資。而自2000年以來，中國企業(yè)“走出去”的步伐明顯加快，根據商務部各年度發(fā)布的《中國對外直接投資統(tǒng)計公報》數據，我國對外直接投資流量從2000年的10億美元增長到2012年的878億美元；在2002年～2012年間，對外直接投資年平均增長速度為41.6%。聯合國貿發(fā)會議《2013年世界投資報告》顯示，2012年全球外國直接投資流出流量1.39萬億美元，年末存量23.59萬億美元。以此為基數計算，2012年中國對外直接投資分別占全球當年流量、存量的6.3%和2.3%，流量名列按全球國家（地區(qū)）排名的第3位，存量位居第13位。不過，與過去十年對外直接投資的高速增長相比，2011年起中國對外直接投資增速出現了明顯放緩，其中最主要的原因是當前中國企業(yè)海外投資面臨著較大的政治風險。

一、 海外投資的政治風險

學術界對于政治風險目前尚無明確的定義，通常來說，政治風險指的是各種政治行為或政治事件對企業(yè)國際化經營造成負面影響的可能性。對外直接投資的政治風險主要包括：國有化、征用、沒收、蠶食式征用；匯兌限制；政治暴力（戰(zhàn)爭、諸如革命、叛亂、政變、破壞活動、社會騷亂、宗教民族沖突等內亂、恐怖主義）；政府違約和腐敗；東道國政策的負面變化等。政治風險從不同的角度可以分為不同的種類。從地域角度來看，可以分為全球性政治風險、區(qū)域性政治風險、國別政治風險和地方性政治風險。從政治力量來看，可分為政府行為風險、非政府群體行為風險和跨國組織風險等。從影響范圍來看，可以分為宏觀政治風險和微觀政治風險，前者指影響東道國所有外國投資者的政治風險，后者指僅僅影響某個行業(yè)或個別外資企業(yè)的政治風險（羅振興，2011）。

對外直接投資面臨的主要政治風險自二戰(zhàn)以來發(fā)生了幾次重大變化。戰(zhàn)后初期，受美元稀缺和大部分國家國際收支失衡等因素影響，匯兌限制成為了主要政治風險；1960年～1970年，受民族獨立運動、收回經濟主權以及改變不合理的國際經濟舊秩序等浪潮影響，國有化成為了主要政治風險，例如在1970年代，發(fā)生了423次國有化；1980年代，受拉丁美洲債務危機及其蔓延的影響，匯兌限制再次上升為了主要政治風險，國有化則隨著可征收資產的減少和投資環(huán)境的改善，不再是主要政治風險。例如，在1980年～1987年國有化次數下降到17例，在1987年～1992年則沒有出現國有化。1990年代，隨著兩極格局崩潰，以貿易、投資和金融自由化為核心的全球化深入發(fā)展，在此過程中，由于各國政府紛紛改善投資環(huán)境、出臺吸引外資的政策、放松資本控制、增加開放程度、減少政府干預，對外直接投資迎來了有史以來的黃金時期，政治風險水平降到歷史最低。但到了21世紀初，跨國公司面臨的政治風險有所增加。

我國對外直接投資的發(fā)展在改革開放以后迎來了一個前所未有的好時機。首先，在1980年代，對外直接投資規(guī)模很小，涉足的資源性和戰(zhàn)略性行業(yè)也很少，基本上沒有遇到征收風險和匯兌限制的風險；其次，在1990年代，中國對外直接投資規(guī)模逐漸擴大的過程中，正好是全球政治風險非常低的年代，基本上也沒有遇到嚴重的政治風險，尤其是2000年～2007年。但隨著中國對外直接投資規(guī)模的迅速擴大，以及各方面因素的綜合影響，中國開始遭遇到海外政治風險。

具體來看，我國企業(yè)海外投資的主要政治風險有：蠶食性征用風險，主要集中在一些拉美國家；恐怖主義、政治性綁架和勒索；社會騷亂、動亂和內戰(zhàn)等；東道國政策的負面變化。此外，中國對外直接投資還遭遇到政府違約等風險；一些發(fā)達國家以國家安全為由，對外來投資設置了一些障礙；一些政治組織也對外來投資施加壓力。

部分國家社會和政治動蕩不斷，社會治安較差，恐怖事件時有發(fā)生，傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全問題凸顯，增加了中國企業(yè)海外投資的政治風險。舉例來說，2011年利比亞爆發(fā)內戰(zhàn)，中國政府被迫疏散了3萬多名在利比亞的公民，放棄了的建筑項目總額至少高達70億美元；委內瑞拉極具傳奇色彩的總統(tǒng)查韋斯去世，中國投資者和債權人也因此惴惴不安。在2005年～2012年期間，委內瑞拉接受的中方投資超過了130億美元，中國投資者無疑會密切關注該國存在變數的過渡進程。不可預測的監(jiān)管環(huán)境也會給一度向好的投資前景蒙上陰影。中國起初選擇了不足十個非洲國家建設中國支持的經濟特區(qū)，阿爾及利亞便是其中之一。2008年，雙方大張旗鼓地宣布成立這一特區(qū)，牽頭的是江鈴汽車這一中國汽車廠商，但次年該國的外資法規(guī)突然發(fā)生變化，導致特區(qū)項目在2010年被取消。

而軍事爭端（包括威脅使用武力）無疑會對海外投資構成巨大的負面影響。比如，自1949年以來，越南與中國之間產生軍事爭端的次數最多，推高了中國投資越南的政治風險。近期發(fā)生的爭端所定的的比重更高，這可殃及投資環(huán)境。2010年，越南國會投票否決了中國在該國建設一條高鐵的建議?！赌先A早報》報道說，部分原因在于越南擔心中國會利用這條高鐵向越南運入軍力。除越南以外，過去50年中曾與中國發(fā)生沖突的國家和地區(qū)還有俄羅斯、印度、菲律賓、臺灣地區(qū)和美國。最近釣魚島（日方稱尖閣列島）問題造成中日兩國矛盾升級，越南和菲律賓等國就南海爭端問題與中國紛爭不斷，歐美等西方國家提出所謂的“中國崛起論”、“中國威脅論”等，中外政治利益沖突日益明顯，這些國家作為中國投資目的地，對其對外直接投資的風險將會上升。

二、 海外政治風險現狀和發(fā)展趨勢

第一，全球政治風險水平顯著上升。這是2008年～2009年全球金融危機和經濟危機的連鎖反應。作為大蕭條以來全球最大的金融危機和經濟危機，其政治影響還遠未結束。這場危機不僅加重了社會動亂、暴力游行示威等政治暴力的蔓延，而且可能引發(fā)匯兌限制的風險。英國經濟學人信息部的研究表明，在危機之前的2008年6月和危機之后的2009年6月這兩個時點，比較126個新興市場的政治風險評級數據，可以發(fā)現，52個國家的政治風險指數明顯上升（占比41%），49個國家的政治風險指數保持不變（占比39%），政治風險下降的國家只有25個（占比20%），可見總體政治風險明顯上升。金融危機之后的全球經濟復蘇乏力，歐洲主權債務危機持續(xù)發(fā)酵，同時，在未來經濟增長面臨巨大不確定性因素的影響之下，2012年全球政治風險水平持續(xù)上升，例如，西亞北非動蕩的示范效應仍在繼續(xù)，起義、暴動和抗議在一些國家頻繁發(fā)生；104個國家的政策、法律和監(jiān)管存在負面變化的風險。怡安《2012年政治風險地圖》表明，2012年有21個國家的政治風險水平上升，只有3個國家的政治風險水平出現了下降。

第二，針對跨國公司的政治暴力明顯增多。自“9·11”以來，隨著恐怖主義成為21世紀初的頭號政治風險，各種恐怖組織針對跨國公司的綁架勒索等明顯增多。此外，傳統(tǒng)的工會組織、新興的非政府組織、各種地方政治派別和特殊利益群體等政治力量所組織的游行示威、武裝襲擊哄搶掠奪等反對跨國公司的政治暴力也明顯增多。尤其值得關注的是，各種超國家、跨地區(qū)、次區(qū)域、跨領域和專業(yè)性的非政府組織已經成為國際政治舞臺上極為重要的政治力量，它們正在成為跨國投資政治風險的重要來源。盡管目前全球對外直接投資的總體政策環(huán)境仍然比較樂觀，投資自由化、便利化仍然是當前的主流趨勢，但從中期來看，世界經濟、政治、社會格局進入大轉型時代，以恐怖主義為主的政治風險時代已經結束，全球政治風險可能正在進入一個以政治暴力、社會動亂和政體變更為主的時代。

第三，蠶食性征用風險明顯上升，資源富裕的國家可能正在進入國有化的新周期。由于東道國力圖實現平等與效率之間的平衡，隨著內外環(huán)境和條件的變化，東道國往往采取不同的方式解決平等與效率的兩難問題，從而產生了私有化——國有化周期性反復的現象。當商品或資源價格大幅下跌時，通常會強調效率問題，這時可能會出現私有化浪潮；當商品或資源價格高漲時，通常會強調平等問題，這時可能會出現國有化浪潮。私有化——國有化周期往往出現在自然資源和公用事業(yè)部門。2002年以來，隨著能源資源產品的價格高漲，以一些拉美國家和部分非洲國家為代表的國有化運動又有抬頭的趨勢，表明資源富裕的國家可能正在進入國有化的新周期。盡管一些國家采取較為激進的國有化形式，但更多的國家采取的是蠶食性征用方式，即采取間接的方式將外國投資者的所有權收歸國有，或對外國投資者的控制權和經營權不斷加大限制力度，間接達到征用的目的。根據聯合國貿發(fā)會議《2012年世界投資報告》顯示，從2000年以來，各國采取的投資監(jiān)管和限制政策所占比重持續(xù)上升，已從2000年的6%上漲到2012年的37%，而投資自由化或促進投資的政策所占比重則持續(xù)下降，從2006年的94%下降到2012年的63%。

三、 海外政治風險成因

中國企業(yè)海外政治風險的成因是多樣化的，主要與東道國有關，包括東道國政治不穩(wěn)定性、政府治理能力差和沖突等。東道國政治穩(wěn)定與否，通常取決于東道國自身的政治制度、意識形態(tài)、社會結構、宗教、文化以及經濟發(fā)展水平，同時，也受到其所處的地緣政治環(huán)境、與其他國家政治、軍事、外交關系及其變化的影響。政治穩(wěn)定與否的關鍵是東道國政治體系容納和化解不同政治見解的潛力以及應對政治挑戰(zhàn)的機制與制度的完善程度。政府治理能力，則是東道國中央和地方政府管理國家和社會，制定和執(zhí)行政策的能力。當東道國政府機構缺乏熟練的、專業(yè)的領導人隊伍和管理者，缺乏資源和相應的經驗知識，往往政府的治理能力就很差。沖突則是指不同的利益、意識形態(tài)和社會愿景之間的矛盾、摩擦、斗爭和戰(zhàn)爭，它既包括東道國內部不同民族、社會群體、地區(qū)之間的沖突，又包括東道國卷入的全球或區(qū)域層面上的以及國與國之間的多邊或雙邊沖突。

由于政治制度和意識形態(tài)的差異，國外政府和媒體往往認為參與海外投資的中國國有企業(yè)并不是真正市場經濟中的企業(yè)，而是認為中國政府在幕后操縱，出于擔心國家安全的考慮，部分國家將中國國有企業(yè)的對外直接投資上升到政治高度加以對待，并通過進行嚴格審查等方式對中國的海外投資行為進行阻擾。中國企業(yè)海外政治風險往往是由東道國的內部因素和一些西方國家對中國的偏見等因素綜合造成的。

從中國對外直接投資存量的地區(qū)分布來看，2012年末，中國對發(fā)展中國家（地區(qū)）的對外直接投資存量為4 588.1億美元，占86.3%，對發(fā)達國家（地區(qū)）731.3億美元，占13.7%，而全球這一相應比例分別為62.4%和37.6%，中國與全球對外直接投資存量的地區(qū)分布有著巨大差別，中國絕大部分投資在發(fā)展中國家，全球大部分投資在發(fā)達國家。發(fā)展中國家的政治風險通常要遠遠大于發(fā)達國家，這是中國對外直接投資面臨的政治風險水平較高的原因。而中國選擇發(fā)展中國家，除了中國經濟方面的比較優(yōu)勢外，一方面是因為中國向一些發(fā)達國家的投資受到以“國家安全”為由的限制，另一方面是因為中國與很多發(fā)展中國家有著傳統(tǒng)的友好關系。從中國對外直接投資存量的行業(yè)分布來看，剔除往避稅港的租賃和商務服務業(yè)的投資，2012年，存量最大的行業(yè)分別是金融業(yè)和采礦業(yè)，分別為964.5億美元和747.8億美元，這也與全球對外直接投資存量主要集中在制造業(yè)和服務業(yè)有著較大的差別。就其原因，主要是中國作為發(fā)展中大國，正處于資源類投資為主的階段有關。從中國在政治風險最大的前20位國家的投資來看，2012年中國在這些國家的對外直接投資存量為162.7億美元，占中國對外直接投資存量的比例為4.2%；當年這些國家流入外資的存量為6 842.3億美元，占世界的比例為3.9%。由此可見，中國在這些政治風險最大國家的直接投資比例偏高。此外，2012年中國流入這些國家的直接投資存量占這些國家吸引外資存量的比例為2.9%，也高于中國對外直接投資存量占世界的2.3%這一比例。

四、 海外政治風險應對策略

1. 政府層面。

第一，政府應當從戰(zhàn)略的高度認識到加強海外政治風險管理的重要性。中國已經全面融入全球化的過程之中，“走出去”是必由之路。由于海外政治風險管理能力是決定中國“走出去”能否成功的關鍵因素之一，而相比西方老牌的跨國公司，中國企業(yè)在這方面的能力依然還很薄弱，因此，政府必須引導企業(yè)從戰(zhàn)略上高度重視海外政治風險管理能力的培育和經驗的積累，采取主動的管理策略，加強海外政治風險管理。

第二，政府應當建立海外政治風險應對預案和預警機制。政治風險具有很難預測的特點，但這并不等于海外政治風險無法管理。經濟全球化幾十年的經驗表明，大多數海外政治風險是可以識別、預測、分析、評估、防范的，應當積極轉變觀念，借鑒和吸收先進跨國公司的科學方法管理海外政治風險，做好海外政治風險的識別、分析、評估、預測、預防、監(jiān)控。制定事前、事中和事后應對預案并建立預警機制，幫助企業(yè)將海外政治風險的可能損失降到最小。

第三，政府應當積極與東道國簽訂投資保護雙邊條約。海外政治風險從根本上來說，僅僅依靠投資國單方面的風險防范是不足以化解的，東道國的政策變化、政局更替、國內動亂等因素往往會嚴重損害投資國企業(yè)的利益。中國政府應當積極與各國進行經濟合作和交流，盡可能多的就投資項目與東道國簽訂雙邊保護協(xié)議，從而降低中國企業(yè)海外投資的政治風險。

2. 企業(yè)層面。

第一，企業(yè)戰(zhàn)略應當與海外政治風險管理有機結合。企業(yè)在海外布局時，必須綜合考慮擬進入地區(qū)對企業(yè)戰(zhàn)略的重要程度和其政治風險進行決策。對于戰(zhàn)略重要度高、政治風險水平低的地區(qū)，通常都是必進入的地區(qū)，但競爭往往也非常激烈，而在戰(zhàn)略重要度高但政治風險水平也高的地方，可能競爭就不那么激烈。這需要企業(yè)結合自身的戰(zhàn)略加以權衡考慮。

第二，企業(yè)風險管理應當與海外政治風險管理有機整合，企業(yè)應當從自身情況出發(fā)選擇合適的應對策略。不同的企業(yè)有不同的風險容忍程度，可接受的風險水平有高有低；不同的企業(yè)擁有的資源和能力不同，其可采取的風險管理措施也因此有所區(qū)別。例如，大型企業(yè)在海外擁有眾多業(yè)務，可以通過在不同風險水平的地區(qū)進行投資以對沖風險，而且完全可以建立自己的海外風險管理系統(tǒng)；中小企業(yè)不僅需要加強“自我管理”，同時也需要采購海外政治風險專業(yè)機構的服務，最好是購買政治風險保險等。當然，無論什么樣的企業(yè)，認真做好政治風險的識別、分析、評估、預測、監(jiān)控，制定事前、事中、事后的應對預案，建立有效的海外政治風險管理機制，積極與東道國政府和本國政府加強溝通、聯絡，注重與當地融合和本土化等措施都是很有必要的。

第三，企業(yè)在海外投資過程中應當積極履行社會責任。中國企業(yè)在“走出去”的過程中，不能一味追求自身利益的最大化，而忽視了對東道國的社會責任。由于制度的差異、意識形態(tài)的差異、宗教信仰的差異等，東道國當地員工往往缺乏忠誠度和歸屬感，容易與跨國企業(yè)發(fā)生沖突，進而升級為罷工等政治事件。投資企業(yè)應當加強與員工的交流和溝通，為當地的醫(yī)療、基礎設施、就業(yè)、社會福利等多做貢獻，樹立良好的中國企業(yè)形象，提高東道國對于我國企業(yè)海外投資的認可度，從而也能起到降低政治風險的作用。

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基金項目：國家社會科學基金項目“我國對外直接投資與對外貿易平衡互動機制及政策研究”（項目號：12BJL0053）。

作者簡介：任榮明，上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、博士生導師；張文君，上海交通大學安泰經濟與管理學院博士生。

收稿日期：2014-10-08。