余曉蘭

摘 ?要：伴隨著云南省加快建設(shè)面向西南開(kāi)放重要橋頭堡的不斷深入，為云南省旅游業(yè)帶來(lái)了發(fā)展的活力和動(dòng)力，更重要的是給云南省旅游管理體制改革帶來(lái)了新挑戰(zhàn)與機(jī)遇。旅游管理體制如何適應(yīng)和促進(jìn)云南省旅游業(yè)的發(fā)展，是當(dāng)前云南省旅游業(yè)極其關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。本文首先分析了我國(guó)現(xiàn)行旅游管理體制現(xiàn)狀和云南省現(xiàn)行旅游管理體制現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出了云南省旅游管理體制的改革與創(chuàng)新的思路。

關(guān)鍵詞：旅游業(yè);旅游管理體制;改革與創(chuàng)新

在世界旅游業(yè)興旺發(fā)達(dá)的今天，每個(gè)國(guó)家都有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的旅游管理體制，負(fù)責(zé)執(zhí)行政府在本國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的職能?？v觀世界各國(guó)旅游管理體制的發(fā)展歷程和我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展歷程表明，旅游管理體制改革是旅游的制度動(dòng)力，旅游業(yè)的每一次巨大進(jìn)步都與旅游管理體制改革密切相關(guān)。伴隨著云南省加快建設(shè)面向西南開(kāi)放重要橋頭堡的不斷深入，以及云南省與東南亞國(guó)際旅游帶的合作發(fā)展，作為云南省新興支柱產(chǎn)業(yè)的旅游業(yè)，需要一套與之相符的旅游管理體制，以適應(yīng)當(dāng)前新時(shí)期、新機(jī)遇的旅游發(fā)展要求?？墒牵壳?，云南省旅游業(yè)快速發(fā)展與旅游管理體制改革嚴(yán)重滯后的矛盾依然存在，迫切需要改革與創(chuàng)新旅游管理體制，以適應(yīng)以促進(jìn)云南省旅游產(chǎn)業(yè)水平和素質(zhì)的提升。

一、我國(guó)旅游管理體制的現(xiàn)狀

旅游管理體制，是指國(guó)家對(duì)整個(gè)旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和運(yùn)行進(jìn)行協(xié)調(diào)與管理的組織形式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度的總和。我國(guó)旅游管理體制是隨著我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)和發(fā)展而逐步形成的，并在不斷的改革和發(fā)展過(guò)程中，逐步探索完善具有中國(guó)特色社會(huì)主義的旅游管理體制。

我國(guó)現(xiàn)行旅游管理體制是按照“政企分開(kāi)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分散經(jīng)營(yíng)”的原則建立的。政企分開(kāi)，是為了充分發(fā)揮旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是要堅(jiān)持國(guó)家對(duì)旅游業(yè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就是統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一紀(jì)律、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。分散經(jīng)營(yíng)就是在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下分工負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，充分發(fā)揮各有關(guān)地方、部門、單位的積極作用，共同把旅游事業(yè)辦好。我國(guó)現(xiàn)行的政府主導(dǎo)型管理體制脫胎于日本和東亞“四小龍”所創(chuàng)造的“東亞奇跡——政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制或模式”，從西班牙、墨西哥、新加坡、以色列等國(guó)家的共同經(jīng)驗(yàn)中提煉出來(lái)。其實(shí)施的核心在于正確發(fā)揮政府對(duì)旅游市場(chǎng)的干預(yù)作用。此體制從旅游業(yè)的綜合性考慮，適應(yīng)旅游發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，符合我國(guó)國(guó)情和我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)際。

目前我國(guó)采用國(guó)家、省、市、縣四級(jí)旅游局為旅游業(yè)主管部門的行政管理模式。國(guó)家旅游局作為全國(guó)旅游事業(yè)最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，屬于國(guó)務(wù)院直屬部門，其職能是：擬定發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的方針、政策和主要規(guī)章制度;根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃制定發(fā)展旅游業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)和年度規(guī)劃;協(xié)調(diào)各有關(guān)部門、地區(qū)、企業(yè)間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系;組織對(duì)外宣傳和旅游信息的傳播;處理對(duì)外旅游事務(wù);監(jiān)督檢查政策、計(jì)劃和法令的執(zhí)行情況，及時(shí)處理旅游工作中的問(wèn)題等。省旅游局作為省下屬的行業(yè)主管部門對(duì)全省旅游業(yè)進(jìn)行綜合管理，其主要職責(zé)有負(fù)責(zé)涉外飯店開(kāi)業(yè)許可證的審批和星級(jí)評(píng)定;負(fù)責(zé)國(guó)際旅行社的審核和國(guó)內(nèi)旅行社的審批，收繳保證金;負(fù)責(zé)旅行社管理人員和導(dǎo)游人員的資格考試;負(fù)責(zé)各類旅游企業(yè)員工的崗位培訓(xùn);負(fù)責(zé)涉外商店、涉外餐廳和旅游汽車公司的資格審驗(yàn)和定點(diǎn)管理;負(fù)責(zé)全省的旅游宣傳促銷工作。各市、縣旅游局作為當(dāng)?shù)卣聦俚男袠I(yè)主管部門負(fù)責(zé)本地區(qū)旅游業(yè)的管理工作。

二、云南省旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

云南省地處我國(guó)西南邊陲，特殊的地理位置造就了云南省旅游業(yè)發(fā)展具有獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)，例如：神奇的自然、生態(tài)資源，豐富的文化資源，以及絢爛多姿的民族文化和民族特色風(fēng)情等。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，云南旅游業(yè)快速發(fā)展，旅游業(yè)已經(jīng)成為云南重要的新興支柱產(chǎn)業(yè)之一。特別是近幾年來(lái)，在東盟合作和區(qū)域合作的背景下，云南省旅游業(yè)在產(chǎn)業(yè)規(guī)模，基礎(chǔ)設(shè)施等方面都有了很大的發(fā)展，通過(guò)建設(shè)國(guó)際大通道，加以建設(shè)云南交通設(shè)施，加快了云南省與東南亞國(guó)際旅游帶的建設(shè)步伐，為云南省旅游業(yè)融入東南亞、南亞旅游圈提供了條件。云南獨(dú)特的氣候類型、綺麗的自然風(fēng)觀、風(fēng)格各異的民族風(fēng)情、引人入勝的名勝古跡，為云南旅游業(yè)的發(fā)展提供了十分有利的條件。目前，云南省的主要國(guó)際客源來(lái)自東南亞、東北亞、大洋洲和南亞等區(qū)域海外市場(chǎng)（ 主要是日本、香港、臺(tái)灣和東南亞國(guó)家）;國(guó)內(nèi)客源主要來(lái)自省內(nèi)市場(chǎng)、周邊省份（四川、重慶、廣西、貴州）市場(chǎng)和東部沿海省份市場(chǎng)。2011年全省接待海外游客395.3837萬(wàn)人次，接待國(guó)內(nèi)游客16331.78萬(wàn)人次，全省實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)總收入1300.29億元。

雖然，從以上論述可以看出，云南省旅游業(yè)發(fā)展非常迅猛，且取得了引人注目的成績(jī)。但是云南省旅游業(yè)的發(fā)展仍存在一些制約因素，目前面臨的主要問(wèn)題是：旅游業(yè)發(fā)展對(duì)環(huán)境保護(hù)的力度不夠，給生態(tài)環(huán)境造成了較大壓力;旅游經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)地方傳統(tǒng)文化造成了不良的影響;景區(qū)景點(diǎn)管理混亂，部分景區(qū)景點(diǎn)的行政管理、經(jīng)濟(jì)和服務(wù)功能存在相互矛盾的問(wèn)題。以及其他問(wèn)題，如：旅游資源開(kāi)發(fā)力度不足，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不完整，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理，入境旅游少，人均消費(fèi)低，停留時(shí)間短等。

三、云南省旅游管理體制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）云南省旅游管理體制的現(xiàn)狀

云南省旅游管理體制和我國(guó)旅游管理體制是相符的，遵循“政企分開(kāi)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分散經(jīng)營(yíng)”的原則設(shè)置了一套比較系統(tǒng)的體制體系。即：設(shè)置了省旅游局、各個(gè)自治區(qū)旅游局、縣旅游局，以及各級(jí)旅游主管行政部門。他們一般接受雙重領(lǐng)導(dǎo)：一是在業(yè)務(wù)管理中接受國(guó)家旅游局或上級(jí)旅游主管部門的領(lǐng)導(dǎo);二是接受當(dāng)?shù)卣闹苯宇I(lǐng)導(dǎo)。云南省委、省政府把旅游業(yè)納入全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略進(jìn)行布置，成立了省旅游業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組;制定并實(shí)施了《云南省旅行社門市部管理暫行辦法》等多個(gè)行業(yè)規(guī)范性文件;進(jìn)一步推進(jìn)旅游行會(huì)、協(xié)會(huì)等社會(huì)監(jiān)督體系的建立，不斷加大旅游行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管的力度，通過(guò)采取一系列措施，整治和規(guī)范全省旅游市場(chǎng)。

（二）云南省旅游管理體制存在的問(wèn)題

雖然云南省旅游管理正在健全，但是，就旅游管理體制而言，仍然存在一些問(wèn)題。具體表現(xiàn)在一下方面：第一，旅游管理體制不順，旅游業(yè)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。表現(xiàn)在旅游商品業(yè)開(kāi)發(fā)滯后，旅游商品是旅游創(chuàng)匯的主要部分，但是由于云南省旅游商品業(yè)在生產(chǎn)、銷售的體制上，旅游、工業(yè)、貿(mào)易不協(xié)調(diào)，使旅游商品長(zhǎng)處于自發(fā)狀態(tài)（以民族旅游產(chǎn)品為代表），產(chǎn)品式樣、種類老化、單一，運(yùn)輸、包裝等各個(gè)環(huán)節(jié)都存在問(wèn)題，是優(yōu)勢(shì)不能發(fā)揮;此外還有，旅游娛樂(lè)設(shè)施的建設(shè)跟不上。第二，旅游管理的法律不健全，存在缺陷。從云南省旅游業(yè)的發(fā)展情況來(lái)看，目前還沒(méi)有一部明確的云南旅游基本法，各項(xiàng)旅游專業(yè)的法律法規(guī)也不健全。表現(xiàn)在，旅游法律法規(guī)具有暫時(shí)性，缺乏后續(xù)法規(guī)。例如：《云南省旅行社門市部管理暫行辦法》等這些條例都具有暫時(shí)性特征，后續(xù)法律沒(méi)有及時(shí)跟上，則造成了旅游行業(yè)法律規(guī)范約束力的減小。第三，政府對(duì)旅游市場(chǎng)的宏觀調(diào)控體系尚未確立，使得旅游宏觀管理失控。我國(guó)現(xiàn)行的旅游管理體制是部門管理，即同樣是從事旅游業(yè)的企業(yè)分別歸屬不同的主管部門管理，企業(yè)產(chǎn)權(quán)和人事權(quán)分別歸屬不同的投資部門。導(dǎo)致旅游業(yè)系統(tǒng)林立，多頭建設(shè)，各自為政。在客源不足、市場(chǎng)疲軟的情況下，彼此之間跌價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，以致造成行業(yè)內(nèi)部矛盾，導(dǎo)致旅游市場(chǎng)混亂。比如：云南省旅游業(yè)中常見(jiàn)的“零團(tuán)費(fèi)”和“負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象。對(duì)于此類嚴(yán)重影響旅游市場(chǎng)正常秩序的現(xiàn)象，云南省旅游管理部門很難從宏觀上加以管理與控制。從而在云南省旅游管理體制方面出現(xiàn)旅游行政部門缺乏宏觀調(diào)控的權(quán)力和手段，難以從宏觀上協(xié)調(diào)、平衡和控制。此外還存在管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)重合，經(jīng)營(yíng)體制不靈活等問(wèn)題。

四、云南省旅游管理體制的改革和創(chuàng)新思路

加入世界貿(mào)易組織，給云南省旅游業(yè)的持續(xù)、健康、快速發(fā)展提供很多機(jī)遇，伴隨著西部大開(kāi)發(fā)、建設(shè)面向西南開(kāi)放重要橋頭堡、以及云南省旅游“二次創(chuàng)業(yè)”戰(zhàn)略目標(biāo)的不斷深入，云南省現(xiàn)行的旅游管理體制面臨著一個(gè)挑戰(zhàn)。云南省地處邊疆，改革步伐相對(duì)緩慢，在旅游業(yè)中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的舊體制仍在一定程度上繼續(xù)發(fā)揮作用，為了改善云南省旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中存在的一些旅游管理體制方面的制約因素。所以，云南省旅游管理體制改革與創(chuàng)新是及其必要的，云南省旅游管理體制的改革和創(chuàng)新思路具體有以下方面：

1、轉(zhuǎn)變政府職能：旅游資源所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，加入WTO以及西部大開(kāi)發(fā)、把云南建設(shè)成面向西南橋頭堡戰(zhàn)略的不斷深入、與東盟合作的不斷深入等這些大背景，必將導(dǎo)致我國(guó)的產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生改變，特別是加入WTO。轉(zhuǎn)變政府職能，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，責(zé)、權(quán)、利公平合理，是旅游管理體制變更的重要內(nèi)容。云南省旅游管理體制的改革與創(chuàng)新必須在制度上有所創(chuàng)新：第一，在目前作為旅游資源所有權(quán)代表的政府管理機(jī)構(gòu)和企業(yè)層面上，準(zhǔn)確界定雙方的責(zé)、權(quán)、利，做到有據(jù)可依，有量可度。第二，政府層面上，旅游資源的所有權(quán)和行政管理權(quán)應(yīng)該分離，云南省政府各職能部門只行使對(duì)旅游資源開(kāi)發(fā)旅游的總規(guī)劃的宏觀調(diào)控，旅游資源的所有權(quán)應(yīng)該歸國(guó)有資產(chǎn)管理部門代表國(guó)家行使。

2、加強(qiáng)旅游行業(yè)管理體制

行業(yè)管理是云南省旅游管理體制改革的必然趨勢(shì)。旅游業(yè)的部門管理要求政府主管部門直接管理所屬企業(yè)的微觀活動(dòng)，顯然已不適應(yīng)西部大開(kāi)發(fā)的深化和云南經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只有將部門管理體制改變?yōu)樾袠I(yè)管理體制，才能適應(yīng)旅游業(yè)迅速發(fā)展的需要。行業(yè)管理是根據(jù)產(chǎn)品或勞務(wù)的不同特點(diǎn)對(duì)企業(yè)進(jìn)行分類，然后由政府相應(yīng)的部門進(jìn)行歸口管理。也就是說(shuō)，無(wú)論是歸屬于哪個(gè)部門的旅游企業(yè)，從行業(yè)角度來(lái)說(shuō)，均應(yīng)統(tǒng)歸旅游局管理。這種行業(yè)管理需要改革主管部門的職能，實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理;由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理;由部門管理轉(zhuǎn)向行業(yè)管理。

3、加快完善旅游企業(yè)管理體制

云南省旅游企業(yè)繁多，規(guī)模大小各不一樣，形成了云南旅游企業(yè)凌亂繁雜的競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，且有很多旅游企業(yè)的開(kāi)辦根本不符合規(guī)定開(kāi)辦條件。所以，就要求云南省旅游部門協(xié)同各有關(guān)部門，先清理一批不符合開(kāi)辦條件的旅游企業(yè)，進(jìn)而全面推行政企分開(kāi)，使企業(yè)成為自負(fù)盈虧的主體。積極推進(jìn)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成國(guó)營(yíng)大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)主導(dǎo)市場(chǎng)，中小企業(yè)納入序列的格局。落實(shí)《全民大中型企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》，優(yōu)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)的外部環(huán)境，創(chuàng)造企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)的基本條件，統(tǒng)一稅賦，搞活用工條件。進(jìn)一步推行和完善旅游企業(yè)的經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制，進(jìn)行旅游企業(yè)股份制經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)。

4、加強(qiáng)云南旅游與國(guó)際（東南亞、南亞）合作管理機(jī)制

云南省地處我國(guó)西南邊疆，與多國(guó)領(lǐng)土相接壤，是建立我國(guó)通向東南亞、南亞國(guó)際大通道的一個(gè)重要省份。云南省旅游業(yè)要想在邊境旅游上取得突出成就，很有必要建立互相補(bǔ)充、共同發(fā)展的國(guó)際合作體制，這也是是云南省旅游經(jīng)濟(jì)體制改革和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要。要著力于合作渠道的疏通，合作網(wǎng)絡(luò)的建立，形成雙向交流的，適合于國(guó)際旅游發(fā)展需要的合作體制。首先，按照政治上互不干涉、經(jīng)濟(jì)上互相得利、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則，靈活機(jī)動(dòng)地處理云南與一國(guó)或多國(guó)旅游合作關(guān)系，并通過(guò)具體項(xiàng)目的合作，例如：云南與東南亞國(guó)際旅游帶的合作項(xiàng)目，逐步建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作體制。其次，從區(qū)域性合作起步，處理好云南省同周邊國(guó)家和地區(qū)的客源市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和合作伙伴的三重關(guān)系，逐步擴(kuò)大地域范圍，再進(jìn)一步深化合作對(duì)象的，向政府、行業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和各類企業(yè)延伸。再次，要形成多層次有分工的格局。包括國(guó)際性和區(qū)域性的旅游組織、政府、城市、企業(yè)和行業(yè)組織、各類社會(huì)團(tuán)體、民間組織之間的合作和交流，充分調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性，充分挖掘現(xiàn)有的資源和力量，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各個(gè)方面共同促進(jìn)，使云南旅游業(yè)立足于國(guó)內(nèi)旅游業(yè)的基礎(chǔ)，依托于區(qū)域旅游合作，借助于國(guó)際的力量，與國(guó)際旅游市場(chǎng)接軌，得以加快發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)加人世界貿(mào)易組織，云南省旅游業(yè)也將順應(yīng)國(guó)家旅游業(yè)大趨勢(shì)將逐步對(duì)外資開(kāi)放，旅游管理體制的變革和創(chuàng)新成了必然趨勢(shì)。云南省旅游業(yè)應(yīng)順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下旅游產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)趨勢(shì)，深化旅游管理體制改革，與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)拓創(chuàng)新，積極探索適合本省旅游業(yè)發(fā)展的管理模式。只有改革和創(chuàng)新，云南省旅游管理體制才能適應(yīng)我國(guó)“大旅游、大發(fā)展、大產(chǎn)業(yè)、大管理”的新型發(fā)展需求。

隨著，云南省加快建設(shè)面向西南開(kāi)放重要橋頭堡的不斷深入，以及中國(guó)——東盟自由貿(mào)易區(qū)的建立、合作，云南旅游管理體制必須汲取世界和我國(guó)旅游管理體制轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和技術(shù)條件背景下，加快推進(jìn)云南旅游管理體制的改革與創(chuàng)新，早日建立起具有云南特色的旅游管理體制，開(kāi)創(chuàng)云南旅游發(fā)展新局面。

參考文獻(xiàn)：

[1] 錢益春.論我國(guó)旅游管理體制的改革與創(chuàng)新[J].廣東技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報(bào).2004（05）

[2] 聶蒲生.有中國(guó)特色的旅游管理體制的構(gòu)建[J].重慶商學(xué)院學(xué)報(bào).2000（02）?

[3] 張俐俐.我國(guó)旅游管理體制改革的歷程[J].社會(huì)科學(xué)家. 2003（02）?

[4] 張俐俐，袁國(guó)宏.論行業(yè)協(xié)會(huì)在我國(guó)旅游管理體制演進(jìn)中的作用[J].社會(huì)科學(xué)家.2002（06）?

[5] 孫艷紅，張斌.我國(guó)現(xiàn)行旅游管理體制改革的探討[J].洛陽(yáng)師專學(xué)報(bào).1999（05）?

[6] 溫泉.論我國(guó)旅游行業(yè)管理中的政府行為與旅游管理體制[J]. 黑龍江對(duì)外經(jīng)貿(mào).2008（05）?

[7] 李平.新中國(guó)旅游管理體制的演變與啟示[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究. 2003（03）

[8] 安慶市旅游管理體制創(chuàng)新建議[J].決策咨詢通訊.2006（05）?

[9] 魏小安著.旅游發(fā)展與管理[M].旅游教育出版社，1996

[10] 羅明義.旅游管理學(xué)[M].南開(kāi)大學(xué)出版社，2007

[11]胡冀珍.世界旅游管理體制研究綜述[J].旅游管理研究.2006