□黃順祥 梁云峰

重大事項(xiàng)決定權(quán)作為《憲法》和《地方組織法》賦予縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義民主政治，人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。十八屆三中全會(huì)提出：“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告?！必瀼攸h中央對(duì)完善人大討論、決定重大事項(xiàng)制度的精神，更好地服務(wù)保障海南國(guó)際旅游島建設(shè)，是我們當(dāng)前亟需深入研究的課題。

海南省地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐和探索

海南省人民代表大會(huì)成立以來(lái)，全省各級(jí)人大及其常委會(huì)圍繞中心、服務(wù)大局，抓住本行政區(qū)域內(nèi)具有根本性、長(zhǎng)期性、普遍性的重大事項(xiàng)，認(rèn)真行使憲法、法律賦予的討論、決定重大事項(xiàng)的職權(quán)，把黨的主張、人民的意愿通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，有力促進(jìn)和保障了我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和民主法治建設(shè)。在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐中，我省地方各級(jí)人大較好地回答何以為“重”、何以為“大”的問(wèn)題。通過(guò)討論、決定重大事項(xiàng)，有力推動(dòng)了工作，有效解決了問(wèn)題。

一是以發(fā)展為重，行使好事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題的決定權(quán)。堅(jiān)持把服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為行使決定權(quán)的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，就關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題認(rèn)真研究論證，適時(shí)作出決議、決定。除了按程序?qū)徸h批準(zhǔn)“一府兩院”工作報(bào)告、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)決算的報(bào)告以外，我省各級(jí)人大及其常委會(huì)先后就信用建設(shè)、生態(tài)省建設(shè)、農(nóng)墾管理體制改革、國(guó)際旅游島建設(shè)等方面的重大問(wèn)題作出了一系列決定。

二是以民生為大，行使好人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的決定權(quán)。堅(jiān)持以人為本，針對(duì)人民群眾普遍關(guān)注的涉及全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查研究，并作出決定決議。1988年以來(lái)，海南省人大（人代）及其常委會(huì)先后就加快民族地區(qū)建設(shè)、老區(qū)建設(shè)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、預(yù)防和控制傳染性非典型肺炎傳播等人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題作出決定決議。各級(jí)人大關(guān)于民生問(wèn)題的一系列決定決議，凝聚了民心，解決了問(wèn)題，取得了成效。

三是以法治為根，行使好依法治省有關(guān)重大問(wèn)題的決定權(quán)。海南省人大及其常委會(huì)始終堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)，大力推進(jìn)依法治省進(jìn)程。早在1997年就作出關(guān)于推進(jìn)海南省審判方式改革的決議，積極推進(jìn)和深化審判方式改革。2000年根據(jù)黨的十五大提出的依法治國(guó)基本方略和中共海南省委關(guān)于全面推進(jìn)依法治省的決定，省人大審議通過(guò)了關(guān)于全面推進(jìn)依法治省的決議，有力推動(dòng)依法治國(guó)方略和海南省委依法治省決定在我省的貫徹實(shí)施。多年來(lái)，結(jié)合普法工作，作出了關(guān)于加強(qiáng)法制宣傳教育的決議，促進(jìn)全省公民進(jìn)一步提高法治觀念和法律素質(zhì)，提高全社會(huì)法治化管理水平。

海南省地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)中存在的問(wèn)題及其原因分析

多年來(lái)，我省地方各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)做了一些有益的探索，但從總體上看，相對(duì)于人大其他職權(quán)，與民主法治建設(shè)的要求，與廣大人民群眾的愿望相比，行使決定權(quán)仍是一個(gè)較為薄弱的環(huán)節(jié)。

一是重大事項(xiàng)決定權(quán)行使不夠充分。其一，對(duì)法律原則規(guī)定或未明確規(guī)定的職權(quán)行使得相對(duì)較少，特別是對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及調(diào)整、重大項(xiàng)目建設(shè)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、群眾迫切要求解決的問(wèn)題等具體重大事項(xiàng)的決定仍然偏少。其二，作出的程序性、批準(zhǔn)性決定決議多，而實(shí)體性的決定決議偏少。其三，決定決議的議題來(lái)源常規(guī)性多，自主性少。屬于黨委決策（建議）、人大職權(quán)部門(mén)提出、政府提請(qǐng)批準(zhǔn)的占絕大多數(shù)，常委會(huì)根據(jù)代表議案或人民群眾的意愿、要求和社會(huì)需要，主動(dòng)就一些社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題作出決定決議的仍然偏少。其四，決定決議作出之后，沒(méi)有抓好跟蹤落實(shí)，措施缺乏剛性手段，檢查督辦力度不大，在一定程度上失去其應(yīng)有的作用。

二是重大事項(xiàng)決定權(quán)行使不夠平衡。其一，職權(quán)性不平衡。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)不同程度上存在重立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)，輕決定權(quán)的狀況。在年度工作要點(diǎn)中，有立法和監(jiān)督工作的明確安排，卻沒(méi)有對(duì)行使決定權(quán)的專(zhuān)項(xiàng)安排；全國(guó)各區(qū)市人大常委會(huì)網(wǎng)站中設(shè)立重大事項(xiàng)決定權(quán)行使情況專(zhuān)欄的僅有11個(gè)省市區(qū)，而我省只有?？?、瓊海兩市人大網(wǎng)站開(kāi)辟。其二，階段性不平衡。所作的實(shí)體性決定決議有時(shí)多，有時(shí)少，不是根據(jù)實(shí)際需要及時(shí)討論、決定重大事項(xiàng)，不是按計(jì)劃中的工作安排而是臨時(shí)性的動(dòng)議。其三，地域性不平衡。有的地方討論決定重大事項(xiàng)較多，有的地方較少，有的地方基本沒(méi)有，不能有效推動(dòng)當(dāng)?shù)刂卮髥?wèn)題的解決。其四，實(shí)質(zhì)性不平衡。有的把大事當(dāng)小事，有的把小事當(dāng)大事，所作的決定缺乏應(yīng)有的針對(duì)性和地方特色，沒(méi)能抓住經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要問(wèn)題和關(guān)鍵所在。

三是重大事項(xiàng)決定權(quán)行使涉及面不夠?qū)?。?jù)統(tǒng)計(jì)，我省二屆人大以來(lái)，作出了包括建設(shè)生態(tài)省、全面推進(jìn)依法治省、加快處置海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)停緩工程、加強(qiáng)信用建設(shè)、全面加快海南國(guó)際旅游島建設(shè)等五十幾項(xiàng)決議、決定，這些決議、決定對(duì)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響。但涉及面較之于法律規(guī)定的范圍還相對(duì)較窄，在推動(dòng)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展中人大重大事項(xiàng)決定權(quán)還有許多方面可以補(bǔ)位。而就作出的決定、決議的內(nèi)容而言普遍存在程序性、號(hào)召性、原則性?xún)?nèi)容的多，具有實(shí)質(zhì)性、強(qiáng)制性?xún)?nèi)容的少。有些決定出臺(tái)后，基本只能起到宣傳倡導(dǎo)作用。由于實(shí)質(zhì)性、強(qiáng)制性的內(nèi)容少，執(zhí)行與否沒(méi)有具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，造成許多決定決而不行、行而無(wú)力、行而無(wú)果，沒(méi)有落到實(shí)處。還有部分決定，由于在出臺(tái)前缺乏深入的調(diào)查研究和可行性論證，決定內(nèi)容脫離實(shí)際，缺乏針對(duì)性和可操作性，難以實(shí)施。

分析出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因，有主觀上思想認(rèn)識(shí)不足的問(wèn)題，有客觀上行使職權(quán)條件不夠充分的原因，還有行使職權(quán)實(shí)際操作的困難。

一是思想認(rèn)識(shí)有差距。沒(méi)有把行使決定權(quán)擺上應(yīng)有的重要位置，不是真正從充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用這一政治高度來(lái)加以認(rèn)識(shí)。人大系統(tǒng)的一些同志不能積極主動(dòng)作為，思想上有所顧慮；有的認(rèn)為行使決定權(quán)是向黨委要權(quán)、與政府爭(zhēng)權(quán)，怕得不到黨委的支持和政府的配合，不敢大膽運(yùn)用這一職權(quán)；有的認(rèn)為人大是二線，存在無(wú)為的思想，認(rèn)為多一事不如少一事，寧可弱化行使手中的權(quán)力，甚至將決定權(quán)束之高閣，也不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，缺乏應(yīng)有的工作熱情；有的認(rèn)為人大所作的決定決議，既不是黨的文件，又不是行政命令，可執(zhí)行可不執(zhí)行，不必過(guò)于認(rèn)真，也沒(méi)什么實(shí)際效果；有的存在等待觀望的態(tài)度，等制度改革，等黨委指示，等政府提請(qǐng)，缺乏創(chuàng)新思路和舉措，較少主動(dòng)請(qǐng)示匯報(bào)，很少自選議題，對(duì)現(xiàn)實(shí)重大問(wèn)題視而不見(jiàn)，碰到問(wèn)題繞道走。

二是行權(quán)條件有欠缺。決定權(quán)行使存在范圍界定不清、程序不明確不周密等諸多難點(diǎn)，立法及相關(guān)工作制度有待完善。人大行使決定權(quán)的客體是重大事項(xiàng)，雖然憲法、地方組織法和有關(guān)法規(guī)對(duì)地方人大及其常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)有規(guī)定，但對(duì)其范圍沒(méi)有作出全面、具體的界定和說(shuō)明，列舉的重大事項(xiàng)也過(guò)于原則和籠統(tǒng)。我省一些地方人大雖然也制定了關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定，但多數(shù)也是比較原則且不夠規(guī)范，在實(shí)際運(yùn)用中對(duì)重大事項(xiàng)難以把握。在有關(guān)程序上，法律的規(guī)定更加欠缺，只是籠統(tǒng)地規(guī)定人大及其常委會(huì)可以討論、決定重大事項(xiàng)，對(duì)運(yùn)作程序沒(méi)有明確的可操作性規(guī)定，各級(jí)人大及其常委會(huì)行使這一職權(quán)常常感到處于無(wú)章可循的狀況。

三是關(guān)系協(xié)調(diào)有難處。當(dāng)前，黨委決策權(quán)、人大決定權(quán)與政府執(zhí)行權(quán)的關(guān)系還沒(méi)有理順，在許多地方，黨委決定、政府執(zhí)行或者黨委政府共同決定重大地方重大事項(xiàng)仍然是一種基本的權(quán)力運(yùn)行模式，一些本應(yīng)由人大決定的重大事項(xiàng)，在實(shí)際運(yùn)行中，常常被黨委或政府所替代，以黨委、政府聯(lián)合決策或黨委決定、政府執(zhí)行的方式替代了人大常委會(huì)的決定權(quán)，繞開(kāi)了人大常委會(huì)在決定重大事項(xiàng)中的作為，致使法律規(guī)定的決定權(quán)被擱置。

完善重大事項(xiàng)決定權(quán)行使機(jī)制的建議

1、建立健全協(xié)調(diào)通報(bào)機(jī)制。要構(gòu)建科學(xué)的“黨委決策——人大決定——政府執(zhí)行”的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行模式。人大行使決定權(quán)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨委要定期研究人大工作的制度，使人大真正成為黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”中的重要一方，為黨的主張上升為國(guó)家意志搭建一條暢通渠道。健全重大決策和重要工作部署的通報(bào)制度，即本區(qū)域重大事項(xiàng)決策時(shí)，在黨委決策、人大通過(guò)、政府實(shí)施之前都要征求人大意見(jiàn)；制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃要先協(xié)商后決策，對(duì)重要人事安排和關(guān)系人民群眾切身利益的重大問(wèn)題要先協(xié)商后決定，制定重要的地方規(guī)章要先協(xié)商后通過(guò)，確保決策的科學(xué)性和民主化。

2、建立健全監(jiān)督制約機(jī)制。要定期或不定期聽(tīng)取執(zhí)行單位的匯報(bào)，督促他們及時(shí)反饋情況。建立健全“一府兩院”執(zhí)行人大常委會(huì)決議決定工作的書(shū)面報(bào)告制度；有針對(duì)性地開(kāi)展對(duì)決議決定執(zhí)行情況的跟蹤審議。建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，對(duì)人大的決議、決定拖延不執(zhí)行或者執(zhí)行不力的，人大要運(yùn)用剛性的手段，維護(hù)決定的嚴(yán)肅性，確保決定權(quán)的落實(shí)。

3、建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制。地方各級(jí)人大特別是沒(méi)有立法權(quán)的地方人大要把決定權(quán)放在與其他職權(quán)同等重要位置上來(lái)行使，使之列入常委會(huì)工作報(bào)告、年度工作總結(jié)計(jì)劃、監(jiān)督檢查的同等重要內(nèi)容，要明確分管領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任部門(mén)，落實(shí)量化指標(biāo)和時(shí)限要求，并在各級(jí)人大網(wǎng)站中設(shè)立重大事項(xiàng)決定權(quán)行使情況專(zhuān)欄，加強(qiáng)宣傳，營(yíng)造氛圍。要不斷加強(qiáng)地方人大常委會(huì)自身的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)，著力提高常委會(huì)組成人員議事能力和決策水平。要把工作重心放在基層，加強(qiáng)對(duì)基層人大有關(guān)工作的指導(dǎo)、示范和監(jiān)督，充分發(fā)揮行使決定權(quán)的優(yōu)勢(shì)。

4、不斷完善相關(guān)法律法規(guī)。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建議完善重大事項(xiàng)決定權(quán)的立法，從根本上解決重大事項(xiàng)決定權(quán)行使中的難點(diǎn)問(wèn)題。同時(shí)，盡快對(duì)我省討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定進(jìn)行修訂，進(jìn)一步增強(qiáng)可操作性。