陳斌韓會君

公共體育服務外包的政府責任及實現(xiàn)機制論析

陳斌1，2韓會君3

公共體育服務的特性決定為公眾提供高質(zhì)量、高效率、多層次的體育服務是政府應盡的責任。伴隨我國行政改革的不斷深化，外包已經(jīng)成為政府提供公共體育服務的有效工具，但外包只是政府將公共體育服務的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移給社會力量，不是政府責任的推卸或讓渡，而是政府責任的強化。采用文獻資料法對政府責任的內(nèi)涵、外包的政府責任、政府履責不力的現(xiàn)象及原因和政府責任的實現(xiàn)機制進行了研究。結果顯示，除了服務資金提供、服務生產(chǎn)協(xié)調(diào)、服務政策法規(guī)的制定等傳統(tǒng)責任外，公共體育服務外包的政府責任還包括外包的決策、優(yōu)秀接包方的遴選、完備合同的設計和外包的監(jiān)管等。當前，政府在公共體育服務外包過程中存在招標不規(guī)范或違規(guī)操作、外包服務的安排與公眾體育需求錯位、合同設計不完善、監(jiān)管不力的履責不力現(xiàn)象，其歸因在于“官本位”思想廣泛存在、法律法規(guī)體系不健全、監(jiān)督力量薄弱、外包關系復雜、行政改革的方式、既得利益、缺乏外包的技能和能力。最后，通過行政問責制、整合機制、信任機制和激勵機制提出促進公共體育服務外包的政府責任的實現(xiàn)。

公共體育服務；外包；政府責任；實現(xiàn)機制

公共體育服務外包是指政府以契約形式，通過市場競爭機制將某些具體的公共服務生產(chǎn)職能委托給具有資質(zhì)的私人企業(yè)、社會組織的一種新型服務供給形式，政府負責外包的戰(zhàn)略規(guī)劃、生產(chǎn)過程的監(jiān)管、實施績效的評估和生產(chǎn)費用的支付等。這種新型的供給模式具有生產(chǎn)間接性、主體多元性、契約合作性等特點。外包打破公共體育服務供給的政府壟斷，形成政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與社會組織、社會組織與社會組織之間的競爭格局，從而達到降低生產(chǎn)成本、提升供給效率、轉(zhuǎn)變政府職能的目的。公共體育服務外包是對我國行政改革中政府簡政放權、管辦分離、政事分開，加快形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公民參與、法制保障”的社會管理體制的積極回應。當前，服務外包模式已經(jīng)廣泛地運用于我國公共體育場館的建設、體育設備器材的購買、公共體育場館的經(jīng)營與管理、體育場館服務的購買、公共體育服務平臺的建設與維護等服務的生產(chǎn)。外包改變了中國政府壟斷提供公共體育服務時，政府→服務使用者的單維度、單向度的簡單關系，形成了政府、企業(yè)、社會組織和使用者之間多維度、多向度互動的復雜關系。這種復雜的關系需要作為公共體育服務外包的主導主體——政府，擔負起科學決策、嚴密監(jiān)管等責任，才能保證外包目標的實現(xiàn)。但由于政府履責不力，服務外包的實踐過程還是涌現(xiàn)出外包的項目與公眾的體育需求錯位、招標程序不規(guī)范、政府監(jiān)管不力、合同設計不完備等問題。外包不是政府將“洗澡水和孩子一起倒掉”，而是政府為公眾提供公共體育服務責任的內(nèi)化。因此，政府應當徹底弄清“包什么”“包給誰”“怎么包”“包后怎么辦”等一系列亟待解決問題過程中所應扮演的角色及其責任，并依法承擔起該負擔的責任，確保公民體育權益不受損害。因此，探討公共體育服務外包過程中政府責任及實現(xiàn)機制具有重要理論與實踐價值。

1 政府責任的涵義厘定

要全面深入的厘定“政府責任”的內(nèi)涵，最重要的是要厘清“責任”的內(nèi)涵?！柏熑巍笔钦握軐W的一個關鍵范疇，現(xiàn)代漢語中責任包括2層含義：（1）分內(nèi)應做之事，對應“職責”和“義務”；（2）因不履行所負義務而應承擔的不利后果[1]。在管理、政治活動界，責任也包括2層含義：（1）與某個特定的職位或機構相聯(lián)系的職責；（2）應做好卻沒有做好的事所承擔的后果[2]。依據(jù)責任的含義，學者們從義務、問責2個方面對政府責任進行界定。從政府的職責、義務視角，美國公共管理學專家格羅弗·斯塔林[3]認為，政府責任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應，并采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益。張國慶[4]把行政責任定義為，政府及其構成主體行政官員（公務員）因其公權地位和公職身份而對授權者和法律以及行政法規(guī)所承擔的責任。以上界定體現(xiàn)了政府的應為責任，即政府部門及公職人員必須履行法律、社會和國家所要求的義務，換言之，政府應當正確地做事（做法律所允許的事情）和做正確的事情（做有利于社會和國家的事情）。從問責的角度，政府責任是指政府機關及其工作人員因違反法律、政策和道義規(guī)定的義務而行使職權時，所承擔的否定性后果[5]。也就是說，行政部門及其工作人員不僅不能做法律禁止的事情，而且必須積極有為，否則會受到應有處罰，其目的是維護公共利益和社會秩序。與民事責任和刑事責任不同，政府責任具有義務性、任務性和控制性等特征。

依據(jù)上述對政府責任的內(nèi)涵闡釋，體育作為公眾一項基本需求，政府及其職員有義務對社會公眾的體育需求做出積極回應，為公眾提供低成本、高效高質(zhì)、方便快捷、公正公平的體育服務。如果政府及其職員不履行或履行不好其所承擔的體育服務職責，將接受法律的問責和處罰、行政的問責和道德的譴責，甚至會給執(zhí)政政府造成政治上的影響。

2 公共體育服務外包的政府責任

外包不是政府責任推卸或讓渡，而是實現(xiàn)政府責任方式的改變，是對社會資源的合理利用，是對市場、社會與政府多重優(yōu)勢的整合，是克服公共服務供給“政府失靈”和“市場失靈”的制度安排。公共體育服務外包過程中，政府不僅需要承擔傳統(tǒng)公共體育服務的責任（如提供資金、協(xié)調(diào)生產(chǎn)、制定政策法規(guī)等），更重要的責任是要解決“包什么”“包給誰”“怎么包”“包后怎么辦”這4個關鍵問題。

2.1 公共體育服務外包的決策

確定外包的內(nèi)容是公共體育服務外包的源頭，實則是解決“包什么”的問題。關于外包的范圍，歸納起來主要存在2種觀點：所有的公共服務都能外包；從政府職能范圍、公共服務特性與承包者動機來論證不是所有的公共服務都能外包。從全世界外包的實踐來看，外包的范圍越來越廣，甚至是以前被認為是不能外包的政府核心功能也被外包給私人企業(yè)、社會組織，如美國武裝部隊逐漸地依賴于一些相對較小的私人承包商，獲得后勤和情報的支持[6]。政府在外包內(nèi)容確定過程中應當承擔什么責任？（1）政府應該制定與外包相關的法律法規(guī)和政策，引導公共體育服務外包的規(guī)范化推進。（2）確定公共服務外包的目的。依據(jù)憲法、公共行政理論、公法理論、政府角色論，我國政府應當擔負起依“法”保障公民體育利益的責任，外包必須把不斷滿足公民體育需求作為最終目的。（3）要了解公眾的實際體育需求，確保生產(chǎn)的公共體育服務和產(chǎn)品與公民的體育需求相吻合，避免無效體育服務供給的出現(xiàn)。（4）評估外包與內(nèi)部生產(chǎn)公共體育服務的成本。如果外部生產(chǎn)成本低于內(nèi)部生產(chǎn)成本，該項目適合外包；如果外部生產(chǎn)成本高于內(nèi)部生產(chǎn)成本，該項目適合內(nèi)部生產(chǎn)。（5）做好接包方的市場調(diào)查。確定是否有足夠資質(zhì)的接包方參與項目承包的競爭，如果有則適合外包，如果沒有則不宜外包。（6）做好人力資源規(guī)劃。人總是第一要素，是組織活動中最積極、最活躍的要素，做好人力資源規(guī)劃、配備適當?shù)墓ぷ魅藛T是公共體育服務外包實施的關鍵。綜合考量上述因素來精選公共體育服務外包的項目，凡是公民需要的，政府做不了或做不好的，市場不愿意做或做不了的，而社會有能力生產(chǎn)的公共體育服務，都可以采用外包的形式來供給。

2.2 公共體育服務外包優(yōu)秀接包方的遴選

接包方是指具備資質(zhì)且能夠按照發(fā)包方的要求生產(chǎn)公共體育產(chǎn)品和服務的私人企業(yè)、社會組織等。選“性價比”最高的優(yōu)秀接包方是實現(xiàn)公共體育服務外包目的的基礎，無論對政府、接包方還是公眾都具有深遠意義。對于政府而言，優(yōu)秀的接包方可以生產(chǎn)出低成本、高質(zhì)量、高效率的公共體育產(chǎn)品和服務，減少外包過程的摩擦和交易成本，為政府贏得社會效益和經(jīng)濟效益的雙豐收，從而提升政府公信力。另外，不斷地經(jīng)歷選擇優(yōu)秀接包方的過程，政府可以學習和總結選擇的方法和技巧，并把這些方法和技巧運用到后續(xù)的外包過程。對于接包方而言，要想成為公共體育服務的生產(chǎn)者，接包方必須具備良好的管理能力和生產(chǎn)能力。外包的公平、競爭性遴選機制可以促進接包方不斷地提升自身的各種能力，為其贏得良好的社會聲譽、樹立企業(yè)形象和成為公共體育服務生產(chǎn)者奠定良好的基礎。對于公眾而言，優(yōu)秀的接包方可以為公眾生產(chǎn)方便、快捷、高質(zhì)的公共體育服務和產(chǎn)品，不斷滿足其體育需求。遴選接包方時，政府應當承擔的責任包括擬外包項目的信息發(fā)布、制定項目接包方資質(zhì)審查的標準體系、確定選擇接包方的方式、梳理遴選接包方的評價指標體系及權重、制定選擇接包方的程序、聘請外包專業(yè)人員指導外包、建立接包方評判專家組以及公開、公正、透明、合法的遴選接包方等。

2.3 公共體育服務外包完備合同的設計

公共體育服務外包過程中，政府與接包方必須簽訂具備法律效力的完備合同來約束雙方的行為，保障外包項目順利實施。完備的外包合同是政府與接包方合作的基礎，是維護雙方權利和履行義務的憑證，是公共體育服務外包參與主體維護其合法權益的一種基本手段，也是降低外包風險和公民獲得優(yōu)質(zhì)服務的必要條件。外包合同應當客觀準確呈現(xiàn)合同當事人的權利與義務，便于分清責任、解決糾紛。依據(jù)1999年頒布《中華人民共和國合同法》第12條對合同主要條款的規(guī)定和公共體育服務外包的特殊性，公共體育服務外包合同基本條款應該包括外包的服務或產(chǎn)品、外包的價格、雙方的職責范圍、合作的期限、工作的進度、各期所要達到的目標、評估指標、服務的級別與標準、費用的支付方式、違規(guī)違約的處罰條款、激勵機制以及出現(xiàn)糾紛的解決機制等。當然在履行合同的過程中會遇到一些難以預料的問題，擬定合同應遵循完備而有彈性原則，為難以意料的變化提供一個協(xié)調(diào)處理的空間。政府的責任就是，依據(jù)上述基本條款和外包項目的具體特征細化合同的內(nèi)容，設計出完備、有彈性和強激勵的外包合同。

2.4 公共體育服務外包的監(jiān)管

外包將公共體育服務的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)或社會組織，打破了計劃經(jīng)濟時期政府→服務使用者的單環(huán)節(jié)壟斷供給方式，形成了政府→私營企業(yè)或社會組織→服務接受者多環(huán)節(jié)、多向度競爭供給方式，增加了公共體育服務供給的復雜性和不確定性。與傳統(tǒng)公共體育服務供給方式相比，這些復雜性和不確定使外包更容易遭受道德風險、尋租風險、逆向選擇、責任風險和政治風險的侵蝕[7]。因此，需要政府加強公共體育服務外包的監(jiān)管來規(guī)避公共體育服務外包的易發(fā)風險。正如唐納德·凱特爾的觀點：“政府與私人部門的關系不能靠自我管理，而是要通過一個強大而有競爭能力的政府實施積極的管理?！盵8]國內(nèi)外的實踐表明，強有力的監(jiān)管是規(guī)避外包風險、發(fā)揮外包優(yōu)勢的重要治理手段，能促使政府和接包方依法、依合同履行自己的權利和義務，能有效地將政府、市場和社會組織整合起來，能促進外包競爭機制的激勵功能的充分發(fā)揮，為公民的體育權益實現(xiàn)提供有力的保障。公共體育服務的特性決定了為公民提供低成本、高效率、高質(zhì)量體育服務和產(chǎn)品是體育行政機構不可推卸的責任。公共體育服務外包過程中，政府的監(jiān)管責任包括成立監(jiān)管機構或聘請第三方監(jiān)管、培養(yǎng)監(jiān)管團隊、構架外包的可測量性服務標準、規(guī)范外包程序、多渠道公開外包信息以及構架多層次、多主體的監(jiān)管網(wǎng)絡等。

3 公共體育服務外包的政府履責不力

計劃經(jīng)濟時代，政府集公共體育服務的提供、生產(chǎn)于一身，壟斷了公共體育服務的全部供給。隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟制度的確立，政府壟斷公共體育服務供給的弊端逐漸涌現(xiàn)，外包逐漸成為政府治理公共體育服務的有效工具。通過外包，政府將做不了、做不好的那些公共體育服務的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)或社會組織。國內(nèi)外的公共服務外包實踐表明，外包優(yōu)勢的發(fā)揮依賴于政府扮演好既定的角色并擔負起相應的責任。然而，在當前公共體育服務外包實踐中政府履責不力的現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.1 公共體育服務外包政府履責不力的表現(xiàn)

（1）招標不規(guī)范或違規(guī)操作。2014年，一名網(wǎng)友舉報，江西省贛州市南康區(qū)體育公園體育館工程項目招標過程疑似暗箱操作，經(jīng)南康區(qū)委對該項目招標進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，招標存在2個問題：招標單位未嚴格按照相關法規(guī)設置招標人資質(zhì)等級，排擠潛在的投標人；相關職能部門審查不認真，把關不嚴[9]。（2）外包服務的安排與公眾體育需求錯位。2013年12月，成都市公布了27家體育場館為社會公眾免費服務的時間表。時間表顯示，除了田徑場、公園廣場等室外場館外，中心城區(qū)5座體育館和區(qū)縣5個場館免費的時間處于市民鍛煉的“冷門時段”[10]。開放時間的安排與公眾的作息時間不對應，與公眾的鍛煉習慣和時間相沖突，與公民的體育需求錯位，這樣的公共體育服務供給是無效的。（3）合同設計不完善。2009年，長沙市政府在與15家游泳場館簽訂政府購買服務合同時，沒有明確約定游泳場館向中小學生免費開放的時間，于是部分游泳場館在某些時間段拒絕接納中小學生免費游泳[11]。同樣，武漢市政府對受托免費為中小學生服務的體育場館進行評估和支付補貼時，僅對中小學生入場人數(shù)做記錄，然后依據(jù)記錄的人數(shù)向接包方支付補貼，而缺少中小學生和家長對游泳服務質(zhì)量反饋信息的搜集、整理和分析[12]。這種“一刀切”的合同設計缺少激勵機制，難以調(diào)動游泳場館的服務熱情，特別是補貼占經(jīng)營收入比例很小的規(guī)模大、服務質(zhì)量好、運營成本高的游泳場館。（4）監(jiān)管不力。2010年，長沙市政府購買某高校LG游泳館免費向中小學生開放，該館都按每天上午和晚上2 h/場的慣例開放，購買免費服務合同約定下午3：00-7：00向中小學生免費開放，但該館以市政府規(guī)定時間段與教學時間段沖突為由，仍舊以往常時間開放，拒絕執(zhí)行市里的規(guī)定，市里幾次督查，都沒有改正，最后不了了之[11]。這是典型的政府監(jiān)管不力導致的接包方違約。

3.2 公共體育服務外包中政府履責不力的歸因

3.2.1 “官本位”思想廣泛存在經(jīng)過幾十年的民主法治建設，我國民主法治取得了重大進步，民主、自由、平等、公正等現(xiàn)代核心政治價值日益深入人心[13]，但受我國封建傳統(tǒng)集權統(tǒng)治和政府占據(jù)大量社會資源的影響，“有權就有一切”的“官本位”思想廣泛存在。中國2 000年封建集權統(tǒng)治歷史中形成的“外般

皆下品，惟有讀書高”“十年寒窗無人問，一朝成名天下知”“為官者尊”的傳統(tǒng)“官本位”思想還廣泛作用于當前我國公共行政的管理者。公共選擇理論認為，政府也有為自身謀利益的“經(jīng)濟人”特征；社會資本理論認為，誰占有更多的社會資源就能為自身謀取更多的利益創(chuàng)造條件。新中國成立以來，政府官員一直控制著巨大的社會資源，而且權力越高，支配的社會資源就越多，為個人謀取的利益機會越多，“官本位”思想得到了更大的強化?！肮俦疚弧蔽幕咽欠駷楣俸凸匐A的高低作為核心的社會價值尺度去衡量個人的社會地位和價值，“官本位”強調(diào)特權優(yōu)先、以言代法、權大于責、權大于法。受“官本位”思想的影響，行政人員只對上級官員或機關負責，而缺乏服務意識和公共責任感，形成“官貴民賤”的思想意識。在這樣的環(huán)境中，政府及其行政職員對公眾的體育需求關注不足，往往忽視了公共體育服務供給中政府所擔負的責任。

3.2.2 法律、法規(guī)體系不健全我國現(xiàn)有的法律體系里，僅有《憲法》和《體育法》中涉及了公共體育服務的一些規(guī)定，但都沒有“公共體育服務”及其外包概念的具體條款，僅僅為政府提供公共體育服務及其外包提供了一些依據(jù)。如《憲法》第21條的規(guī)定：國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質(zhì)?，F(xiàn)行的《體育法》第2條規(guī)定：國家推進體育管理體制改革，國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體和公民興辦和支持體育事業(yè)。在國家正式的文件中，也只有國家體育總局頒布的《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》對公共體育服務進行了闡釋。因此，當前政府部門主要依據(jù)普適性法律《政府采購法》、《招投標法》和《合同法》來規(guī)范公共體育服務外包的實施，但這3部法律之間存在矛盾沖突，如《政府采購法》與《招投標法》在規(guī)范范圍、監(jiān)督管理等方面的矛盾[14]。這導致了不同主體在外包（政府采購）中選擇有利于自身的法律規(guī)則，導致法律的實施缺乏統(tǒng)一性和確定性，導致多頭監(jiān)管，大大降低了外包（政府采購制度）的權威性。不健全的法律、法規(guī)體系會形成“無法可依”的狀態(tài)，會導致公共體育服務外包主體的法律定位不準，導致體育行政部門、企業(yè)、社會組織和個人之間的關系不明、權責不清，導致對體育行政部門的問責、追責困境。因此，不健全的法律、法規(guī)體系給政府履責不力甚至是推責提供了可乘之機。

3.2.3 監(jiān)督力量薄弱我國對政府權力的行使和政府責任的履行的監(jiān)督力量薄弱。一方面，我國施行的是人民代表大會制度，憲法和地方組織法都規(guī)定人大監(jiān)督政府的權力，但在實際的政府權力運行中，由于缺乏明確的、可操作的制度化與程序化的規(guī)定，人大的監(jiān)督權力被政府權力所覆蓋，人大的監(jiān)督職能難以發(fā)揮，致使政府權力結構內(nèi)部缺乏約束機制。另一方面，我國憲法第41條規(guī)定：中華人民共和國公民對于任何國家機關和工作人員，有提出批評和建議的權力；對于任何國家機關工作人員的違法失職行為，有向國家機關提起申訴、控告或檢舉的權力。但受封建人治觀念的影響，我國公民的責任追究意識不強，甚至存在“事不關己，高高掛起”的心態(tài)和對公共權力的敬畏狀態(tài)。另外，我國民主制度不完善、“強政府弱社會”中公民處于弱勢地位、地方政府對監(jiān)督舉報的公民進行打擊報復等導致公民參與問責、追責的成本太高。因此，公民不愿意

或不敢對政府的履責進行監(jiān)督，時常出現(xiàn)公民“理性無知”和“搭便車”等冷漠現(xiàn)象[15]。政府權力結構內(nèi)部約束機制的缺乏和外部公民監(jiān)督力量的薄弱導致政府既是“運動員”又是“裁判員”的自己監(jiān)督自己的政府權力監(jiān)督機制。在政府權力的行使、履責情況得不到有效監(jiān)督的情況下，政府的自利動機會促使政府及其職員更多的從自身利益出發(fā)來行使權力和履行責任，甚至發(fā)生損害公眾利益、不認真履行公共職責等行為。

3.2.4 其他原因（1）關系復雜性。外包打破了政府、公眾的直接對應關系，構建了政府、企業(yè)、社會組織、公眾的復雜網(wǎng)絡關系，形成了官辦分離、權責易混，為政府推卸責任提供了便利和借口。（2）行政改革的方式。我國的改革長期以來都采用的是在沒有完成頂層設計的情況下“摸著石頭過河”的方式進行，等出現(xiàn)問題了再行修補，也容易導致政府履責不力。（3）既得利益。公共體育服務外包意味著政府部門原有的權利縮減和資源減少，這會影響本部門職工的收入和部門福利，也會影響尋租的空間，外包有可能會消減部門和個人的既得利益，這會導致政府部門和職工對外包工作的懈怠。（4）公務員缺乏外包的技能和能力。公共體育服務外包相對來說是一個比較新的治理工具，需要政府部門的領導及職工具備相應的技能和能力。但政府部門職員習慣和擅長政府壟斷公共體育服務供給背景下的工作方式，缺乏規(guī)避外包風險和管理外包的知識和能力。但學習與外包相關的知識、技能需要花費大量的時間、金錢和精力，這些成本無論對政府部門還是職工來說都是昂貴的，政府惰性也就自然而然的發(fā)生了。在上述歸因的影響下，政府部門及工作人員在外包實施上的“不作為”“虛假作為”和“作為不力”等履責不力的現(xiàn)象時有發(fā)生。

4 公共體育服務外包中政府責任的實現(xiàn)機制

公共體育服務外包中，政府履責不力會導致政府行政行為的輕率和不作為、行政道德水平降低、侵害公眾的體育權利、損害政府的形象、接包方違約等危害。因此，公共體育服務外包過程中，為了政府能確實履行好該履行的職責、擔負起該擔的責任、規(guī)避政府履責不力帶來的危害，除了要轉(zhuǎn)變政府及其職員觀念、完善法律法規(guī)體系、弄清政府的角色、做好外包的頂層設計、協(xié)調(diào)好相關利益者的利益、克服政府部門及其職員的惰性、加強對政府行為的監(jiān)管等制度性和體制性的因素外，還要強調(diào)優(yōu)化政府責任的實現(xiàn)機制。

4.1 行政問責制

行政問責制是指根據(jù)憲法和有關法律法規(guī)的規(guī)定，由公共權力的讓渡者和監(jiān)督者對行政主體（政府）因故意的或者過失的行為，不履行或者未正常履行法定責任而造成的不良影響和消極后果進行責任追究的制度[16]。實踐表明，行政問責機制是實現(xiàn)政府責任的重要路徑，是構建責任政府的強力手段，有利于強化政府及其公務員的責任意識、建立廉潔高效的責任政府[17]。行政問責具有對政府機構及其工作人員進行道德、法律、政治和行政上的全面追責，糾正或懲罰失范行為，監(jiān)督和追究不作為或作為不力行為，實現(xiàn)不同問責主體的互動，打破官僚體制的問責封閉性。換言之，如果政府部門及其職員有行政失范、濫用權力、侵害公民利益、妨害公共秩序的行為，將受到應有的行政、法律等處罰，同時要補償或賠償利益受損者的損失。這樣的處罰會起到警示作用，可以預防行政失范的發(fā)生，消除“不求有功，但求無過”等消極懈怠的思想，最終維護行政秩序，保證行政部門及其職員依“法”行政。同理，行政問責制要求體育行政部門及其職員的行為必須遵守相關法律法規(guī)，必須把公民的體育利益納入其行政行為，必須清楚解釋其行政決策的目的、依據(jù)、結果和運作程序，促使其更合法、更負責地使用手中的權力，規(guī)避行政過程中偏差、失誤和問題的出現(xiàn)。行政問責制通過這樣的制度約束和責任追究來促進體育行政部門及其職員更好地履行自己的職責和義務，規(guī)避公共體育服務外包中政府履責不力。

4.2 整合機制

為解決公共服務供給的“政府失靈”“市場失靈”和“志愿失靈”，更好地滿足公民的公共服務的需求，新公共管理運動以及后來的整體政府理念都提出引入私人企業(yè)和社會組織生產(chǎn)公共體育服務，實現(xiàn)公共服務供給主體多元化以及不同主體之間的互動合作。同時，行政的官僚制致使政府職能分工細化和專業(yè)化，“跨界”整合成為實現(xiàn)政府責任的重要手段。整合實現(xiàn)信息系統(tǒng)的資源共享和協(xié)同工作，充分發(fā)揮每種資源的優(yōu)勢，并形成一個有價值、有效率的整體。公共體育服務外包引入私人企業(yè)、社會組織來生產(chǎn)公共體育服務和產(chǎn)品，形成了生產(chǎn)主體的多元化、層次化。一方面，外包貫徹了我國行政改革的要求，促進公共體育服務的社會化和市場化，有利于政事分開、簡政放權、管辦分離，有利于增加資金的使用效率，有利于滿足公眾多元化、多層次、高要求的體育需求。另一方面，外包引發(fā)更多的利益紛爭，增加了公共體育服務管理碎片化、復雜化等。因此，構建公共體育服務外包的整合機制，發(fā)揮協(xié)同效應和整體優(yōu)勢具有重要意義。也就是說，要整合政府、私人企業(yè)、社會組織和公民等要素，克服每個要素的弊端，發(fā)揮每個要素的長處，形成整合力量生產(chǎn)高效、高質(zhì)量的公共體育服務和產(chǎn)品。整合意味著打破治理碎片化、利益部門化和“條塊”分割的阻礙，把一切能夠調(diào)動的“力量”調(diào)動起來，使所有的“力量”保持協(xié)調(diào)一致，作為一個整體運作，形成公共服務產(chǎn)品或服務生產(chǎn)的合力。公共體育服務外包的整合包括政府內(nèi)部部門之間的整合（寬）、縱向?qū)蛹墮C構之間的層級整合（高）以及政府與私人企業(yè)、社會組織和公民的公私整合（長）。寬、高、長的3種整合構成實現(xiàn)政府責任的長方體，從而對公民的體育需求做出積極回應，協(xié)調(diào)好利益相關者的利益關系，及時發(fā)現(xiàn)并解決外包中出現(xiàn)的問題，強化和達成共同目標——為公民提供滿足其需求的、無間隙的公共體育服務。

4.3 信任機制

信任釋義為相信而敢于托付。在社會學領域，信任被認為是一種依賴關系，是合作達成的潤滑劑、粘合劑，是合作成功的關鍵。SABEL認為，相互信任是合作各方確信沒有一方會利用自己弱點去獲取利益[18]。信任有利于減少外包合作者之間的摩擦，有利于減少違約等機會主義，降低公共體育服務外包的交易成本，形成雙贏的伙伴關系并協(xié)同起來解決所面對的問題，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。但信任也具有不確定性、易逝性和風險性等特性。因此，建立起來的發(fā)包方、接包方和公眾間的信任是基于法律、法規(guī)、制度和契約等的信任。外包過程中，合作者都在追求自身的利益，政府責任實現(xiàn)的關鍵是在合作者之間建立起信任，只有建立起信任，科學的設計才能在合作中有效地發(fā)揮能動意義。如果合作者之間沒有信任，會增加相互之間的猜忌，會耗費大量的資源進行談判、監(jiān)管，會增加交易成本、降低生產(chǎn)效率。如果合作主體之間缺乏信任，政府外包公共體育服務的目的及政府責任難以實現(xiàn)。

4.4 激勵機制

公共體育服務外包的政府責任需要政府部門職員、接包方職員和公眾共同持續(xù)地付出努力才能夠?qū)崿F(xiàn)，但人只有在獲得的收益補償高于為之付出的努力成本和目標改善成本[19]的時候，才能做出提高努力水平和完善控制目標的選擇。換言之，要提高人的努力水平必須要給予適宜的激勵。激勵是指通過設計適當?shù)耐獠空T因影響人們的內(nèi)在需求或動機，從而加強、引導和維持行為的活動或過程，以有效地實現(xiàn)組織及成員個人目標的系統(tǒng)活動[20]。然而，激勵只有形成機制，才能持續(xù)有效地發(fā)揮作用[21]。激勵機制是通過一套理性化的制度來反映激勵主體、客體相互作用的方式[22]。激勵機制一旦構建起來，就會對整個公共體育服務外包系統(tǒng)產(chǎn)生內(nèi)在的作用，使用外包系統(tǒng)處于一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)，并影響公共體育服務外包項目的實施效率、質(zhì)量等。然而，由于激勵機制具有助長作用和致弱作用，只有良好的激勵機制能引發(fā)正向的激勵，生成引導公共體育服務外包中的各個參與主體為實現(xiàn)外包目標的正能量。總而言之，政府作外包的激勵主體，要深入了解每個參與主體的需求和動機，根據(jù)他們的需求和動機確定激勵手段和標準，構建起良好的激勵機制激勵政府職員、接包方職員和公眾，為實現(xiàn)公共體育服務外包的目標和政府責任而持續(xù)地付出努力。

5 結語

政府在公共體育服務供給中雖然是“必要的惡”，但如果沒有政府這一制度，人類社會可能面臨秩序崩潰、市場失靈和公共服務缺失等危險[23-27]。換言之，公共體育服務的供給還依賴于政府擔負起該擔的責任。國內(nèi)外的實踐也證明，外包具有提高效率和節(jié)約成本等優(yōu)勢，但外包不是政府責任的外包，政府應當扮演公共體育服務外包的資金提供者、決策規(guī)劃者、優(yōu)秀接包方的遴選者、完備合同設計者和監(jiān)管者等角色，并擔負起扮演這些角色所承擔的責任。政府是由“人們的罪惡”產(chǎn)生的，但政府也不是“天使”，因此需要時時警惕政府權力行使和責任履行。當前公共體育服務外包過程中，政府履責不力的情況時有發(fā)生，通過行政問責制、整合機制、信任機制和激勵機制來規(guī)避政府履責不力，確保政府為公眾提供低成本、高質(zhì)量、高效率的公共體育服務，不斷滿足公眾的體育需求。

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Analysis of Government Responsibility and Implementation Mechanism for Public Sports Service Outsourcing

CHEN Bin1，2，HAN Huijun3
（1.School of Sport Leisure and Art，Shanghai University of Sport，Shanghai 200438，China；2.School of Sport and Health，Chongqing Three Gorges University，Chongqing 404000，China；3.Graduate Department，Guangzhou Sport University，Guangzhou 5105000，China）

The characteristics of the public sports service have determined the government’s necessary responsibilities to provide high-quality，high effec?tive and multiple services to the public.With the constant deepening of administrative reform in China，outsourcing has become an effective tool for the public sports service.However，outsourcing is only a form to transfer the government’s production function in public sports service to non-government sectors，which is a form to strengthen the responsibility of government，not to shirk or demise the responsibility.Through documents，this paper will make a research on connotation of government responsibilities，government responsibilities in outsourcing，the phenomenon and reasons of poor implementation，and the real?ization of government’s responsibilities.The results of the investigation shows that，apart from some traditional responsibilities like fund providing，service production coordinating，and policymaking，the responsibilities of government for public sports service outsourcing included decision-making，excellent out?sourcing supplier selecting，outsourcing contract designing，and outsourcing supervision etc.At present，there are still some problems in current public sports service outsourcing，such as irregularities in biding or illegal operations，the mismatching between outsourcing arrangements and public sports demand，faulty design of contract，ineffective supervision and so on.All these phenomena result mainly from the extensive thoughts of“Mandarinate”，the imperfect le?gal system，the ineffective supervision，the complex interpersonal relationships，the way of administrative reform，vested interests，and lack of skills and abil?ities of outsourcing.In order to realize the government responsibility in the process of public sports service outsourcing，some solutions should be taken through the administrative accountability，the mechanism of integration，trust and incentive.

public sports service；outsourcing；government responsibility；implementation mechanism

G 80-05

A

1005-0000（2014）05-404-05

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2014.05.007

2014-05-1；

2014-08-11；錄用時間：2014-08-03

上海市地方高校大文科研究生學術新人培育計劃項目（項目編號：xsxr2013011）

陳斌（1974-），男，四川西昌人，副教授，在讀博士研究生，研究方向為體育人文社會學。

1.上海體育學院休閑與藝術學院，上海200438；2.重慶三峽學院體育與健康學院，重慶萬州404000；3.廣州體育學院研究生部，廣東廣州5105000。