董紅剛，易劍東

大型體育場(chǎng)館的建設(shè)邏輯及其出路

董紅剛1，易劍東2

采用文獻(xiàn)法，從公共政策學(xué)視角分析我國(guó)大型體育場(chǎng)館的建設(shè)邏輯和存在意義，旨在探討其出路。結(jié)果表明，我國(guó)各級(jí)政府興建大型體育場(chǎng)館帶著明顯的政策工具痕跡，但是，政府部門(mén)在政策執(zhí)行成本和政策執(zhí)行宗旨2個(gè)維度都不足以應(yīng)答大型體育場(chǎng)館興建與閑置的矛盾，進(jìn)而無(wú)法為其存在找到堅(jiān)實(shí)的理由，而我國(guó)大型體育場(chǎng)館產(chǎn)生諸多矛盾問(wèn)題的根源是其按照政策工具邏輯誕生，卻遵循市場(chǎng)邏輯進(jìn)行改革?；貞?yīng)這一悖論需重新詮釋大型體育場(chǎng)館存在的合理性與合法性，明確產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是大型體育場(chǎng)館合法性的根本，大型體育場(chǎng)館獲得合理性依據(jù)的現(xiàn)實(shí)途徑是在使用者回歸的角度上發(fā)生新的社會(huì)意義，也正是在使用者回歸的意義上，大型體育場(chǎng)館政策工具的建設(shè)邏輯才可能被民眾認(rèn)同。基于這種合法性與合理性，大型體育場(chǎng)館的出路只能是堅(jiān)持公益屬性和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，至少是在確保公益性的基礎(chǔ)上，有限地探索提高大型體育場(chǎng)館使用效率的多種方式和加強(qiáng)有效運(yùn)營(yíng)的多種途徑。為此，文章的研究意義在于指出大型體育場(chǎng)館的建設(shè)邏輯與賽后治理必須保持內(nèi)在一致性。

體育管理；大型體育場(chǎng)館；政策工具；公益屬性

以往關(guān)于大型體育場(chǎng)館的研究，學(xué)者們大多在“改革論”框架下探討其經(jīng)營(yíng)績(jī)效問(wèn)題。代表性的觀點(diǎn)有：多元化經(jīng)營(yíng)是解決大型體育場(chǎng)館普遍性虧損的有效途徑[1-3]；各級(jí)政府出臺(tái)財(cái)稅扶植政策對(duì)大型體育場(chǎng)館具備重要意義[4-6]；民營(yíng)化是大型體育場(chǎng)館擺脫經(jīng)營(yíng)困境的必由之路[7]；大型體育場(chǎng)館投融資模式?jīng)Q定賽后經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)模式[8]；明確大型體育場(chǎng)館所有者是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提[9]；歐美大型體育場(chǎng)館多數(shù)采用拍賣冠名權(quán)的經(jīng)營(yíng)模式[10-11]。上述研究沒(méi)有觸及大型體育場(chǎng)館何以存在及其效用邊界問(wèn)題，似乎政府行為無(wú)需探討。難道存在的都是合理的？試問(wèn)，大型體育場(chǎng)館體量大、功能單一、集中建設(shè)、賽后經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)難度大，其為何產(chǎn)生？深層次的拷問(wèn)指向大型體育場(chǎng)館的建設(shè)邏輯。當(dāng)然，但凡存于世間之物必有其合理之處。正是在這個(gè)意義上，上述成果為后繼研究夯實(shí)了基礎(chǔ)，筆者也曾在實(shí)用主義視野下分析大型體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)、治理和改革問(wèn)題[9，12]。本文旨在以存在論的思路論證大型體育場(chǎng)館的合法性與合理性，據(jù)此，筆者的撰寫(xiě)思路是為大型體育場(chǎng)館建設(shè)的實(shí)然邏輯—大型體育場(chǎng)館存在的合法性—大型體育場(chǎng)館存在的合理性—大型體育場(chǎng)館的出路。

1 政策工具：大型體育場(chǎng)館建設(shè)的實(shí)然邏輯

政策工具（policy instruments）是政府為實(shí)現(xiàn)某種政策目標(biāo)所運(yùn)用的手段[13]，可以是政府直接承擔(dān)教育、醫(yī)療或者興建基礎(chǔ)設(shè)施，也可以是政府購(gòu)買、規(guī)制或者以產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)方式促進(jìn)私人企業(yè)提供公共服務(wù)。事實(shí)上，在一些資本密集、規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求高、民間資本無(wú)力承擔(dān)的領(lǐng)域[14]，政府直接投資以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性目標(biāo)是常規(guī)思路。在這個(gè)意義上，大型體育場(chǎng)館是一種強(qiáng)制性政策工具（相對(duì)于自愿性政策工具和混合型政策工具而言[15]）。當(dāng)然，政策工具只是“家族（family）”式定義，家族只是描述某類特征相似的事物而不是界定某個(gè)事物的本質(zhì)，如補(bǔ)貼、稅費(fèi)、押金是市場(chǎng)政策工具，利率、再貼現(xiàn)率、存款準(zhǔn)備金率是金融政策工具，標(biāo)準(zhǔn)、禁令、限額和許可證是環(huán)境管制政策工具。政策工具概念的模糊性和層次的寬泛性，常常導(dǎo)致政策工具與政策本身難以涇渭分明，大型體育場(chǎng)館可以理解為一種政策，轉(zhuǎn)換一個(gè)視角就是政策工具。在這個(gè)意義上，大型體育場(chǎng)館是一種社會(huì)制度類型具體映像的政策工具（相對(duì)于制度運(yùn)行的技術(shù)和政策微觀層面的手段而言[15]）。無(wú)論以何種性質(zhì)的政策工具為理論基點(diǎn)來(lái)分析大型體育場(chǎng)館的功能和作用，都旨在確立其存在的合法性與合理性，畢竟大型體育場(chǎng)館的實(shí)施邊界和實(shí)施效果反映著政府的政策行為過(guò)程——如何將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)，將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?。因此，探討政府選擇大型體育場(chǎng)館作為政策工具是否合理集中于2點(diǎn)：（1）政策執(zhí)行成本，即政府選擇大型體育場(chǎng)館的效率問(wèn)題；（2）政策執(zhí)行宗旨，即政府選擇大型體育場(chǎng)館的倫理問(wèn)題。

對(duì)于政府而言，最有效率的政策工具是成本最小的[13]，因此各級(jí)政府總是在備選集合中擇識(shí)制定成本、執(zhí)行成本和效果評(píng)估成本均值最優(yōu)的政策工具。如果將我國(guó)大型體育場(chǎng)館置于市場(chǎng)語(yǔ)境中，很難想象其能夠獲得市場(chǎng)上可以接受的利潤(rùn)率（無(wú)法依靠門(mén)票、廣告、贊助、租賃來(lái)收回初始投資，甚至難以保障賽后基本維護(hù)）?；谡邎?zhí)行成本的視角，大型體育場(chǎng)館的存在意義不是因其經(jīng)濟(jì)效率高，而是在某種特殊情況下其作為政策工具的政策執(zhí)行效率高，即大型體育場(chǎng)館的“邊界問(wèn)題”不是公共財(cái)政投資與私人投資的相互比較，而是各種政策工具之間的相互比較。因此，只要各級(jí)政府利用大型體育場(chǎng)館實(shí)現(xiàn)某種戰(zhàn)略意圖或者公共政策目標(biāo)的邊界政策執(zhí)行成本低于利用其他政策工具實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的邊界政策執(zhí)行成本，那么大型體育場(chǎng)館就有存在的理由。既然如此，大型體育場(chǎng)館必然承擔(dān)特定的公共政策目標(biāo)，且必須優(yōu)于其他政策工具的政策執(zhí)行效率。在這個(gè)意義上，“乒乓外交”在當(dāng)時(shí)的背景下是一種突破外交封鎖的最優(yōu)政策工具，“女排精神”曾經(jīng)是一種實(shí)現(xiàn)催人奮進(jìn)的最優(yōu)政策工具，“奧運(yùn)戰(zhàn)略”是和平時(shí)期展現(xiàn)國(guó)家復(fù)興的最優(yōu)政策工具，而大型體育場(chǎng)館作為大型體育賽事的載體是政府實(shí)施最優(yōu)政策工具的邏輯起點(diǎn)。然而，上述的前提預(yù)設(shè)是，強(qiáng)制性政策工具的政策執(zhí)行成本在備選集合中是最優(yōu)的。如若不然，又將如何？

基于政策執(zhí)行宗旨的視角，政府選擇政策工具的價(jià)值考量和意義框架必須契合受眾的價(jià)值觀和意義系統(tǒng)，即各級(jí)政府興建大型體育場(chǎng)館應(yīng)該秉承公平的利益與分享的意愿。唯有如此，才能夠呈現(xiàn)出一種基于人與人之間深層情感紐帶的政治哲學(xué)和社會(huì)生活，進(jìn)而在政策倫理層面賦予大型體育場(chǎng)館正當(dāng)性。然而，我國(guó)各級(jí)政府建設(shè)大型體育場(chǎng)館的初衷（實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)夢(mèng)、展現(xiàn)城市品位、提供健身場(chǎng)地、打造政績(jī)工程、追求官僚升遷）究竟是哪一個(gè)？由此帶來(lái)的疑問(wèn)是，各級(jí)政府選擇政策工具的真實(shí)目的是什么？如果政府官員選擇政策工具的宗旨夾雜著升遷或者逐利的非正當(dāng)因素，呈現(xiàn)于世的大型體育場(chǎng)館難逃形象工程與宏大敘事之嫌，從而成為民眾詬病之處和導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)困境之因。政策偏離的結(jié)果必定是違背公眾意愿，而政策偏離的原因可能發(fā)生于諸多環(huán)節(jié)，而最不應(yīng)該發(fā)生在政府選擇政策工具的宗旨上。政府篤信，建設(shè)大型體育場(chǎng)館能夠?qū)崿F(xiàn)某種戰(zhàn)略性目標(biāo)，進(jìn)而不遺余力地賦予其特殊內(nèi)涵和象征意義，對(duì)于這一特殊性的考量，本身就是反思政府行政手段的合理性。行政手段的基本特征是現(xiàn)代國(guó)家機(jī)器的簡(jiǎn)單化，即把它的目標(biāo)對(duì)象均值化、一致化和坐標(biāo)化[16]，使之適合于大刀闊斧的政府行為。事實(shí)上，政府行為常常行駛于追逐利益與權(quán)威膨脹的邊緣，其只有在謀求政權(quán)合法性基礎(chǔ)的情況下才會(huì)追求非功利目標(biāo)，即保障民生、促進(jìn)就業(yè)、提供公共產(chǎn)品和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。顯然，這些目標(biāo)與效益最大化存在矛盾，各級(jí)政府興建大型體育場(chǎng)館也只是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的政策工具中的一種，而無(wú)法確定政策工具備選集合中的優(yōu)先序列及其變量權(quán)重。但可以確定的是，政策工具的執(zhí)行宗旨只有在為全體公民謀利而不是某些特殊利益集團(tuán)時(shí)，政府行為及其政策工具才具備存在的理由。那么，明確產(chǎn)權(quán)性質(zhì)成為大型體育場(chǎng)館獲得合法性的根本問(wèn)題，而大型體育場(chǎng)館存在的合理性是使用者皈依后呈現(xiàn)出的公共屬性。

2 產(chǎn)權(quán)性質(zhì)：大型體育場(chǎng)館合法性的根本

合法性賦予大型體育場(chǎng)館正當(dāng)性，基于這種正當(dāng)性，政策工具才可能被承認(rèn)和服從。事實(shí)上，任何國(guó)家、政府、黨派的根本任務(wù)都是喚起并維持公眾對(duì)其合法性的信仰。因此，各級(jí)政府興建大型體育場(chǎng)館后必須賦予其合法性，即明確其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。在以往的研究中，基于產(chǎn)權(quán)視角研究大型體育場(chǎng)館大體形成3種觀點(diǎn)：（1）大型體育場(chǎng)館是全民所有；（2）政府擁有和控制大型體育場(chǎng)館；（3）市場(chǎng)化和民營(yíng)化。第3種觀點(diǎn)屬于“改革論”范疇，在“存在論”框架下，前2種觀點(diǎn)并不矛盾。世界上任何一個(gè)國(guó)家都有政府投資的領(lǐng)域，美國(guó)習(xí)慣將其稱為政府公司、聯(lián)邦政府公司等[17]；前蘇聯(lián)稱為全民所有制企業(yè)；我國(guó)的邏輯是，權(quán)利在政府手里，政府代表人民，因此權(quán)利還是屬于人民，全體人民對(duì)大型體育場(chǎng)館的擁有和控制是通過(guò)各級(jí)政府間接實(shí)現(xiàn)的。

其實(shí)，沒(méi)有人質(zhì)疑大型體育場(chǎng)館的所有者是全體國(guó)民，而現(xiàn)實(shí)中卻是，“人人所有、人人沒(méi)有”，作為個(gè)體的每一個(gè)所有者都沒(méi)有權(quán)力去主張自己的權(quán)利。中國(guó)的現(xiàn)實(shí)是，數(shù)量龐大的所有者如果要在大型體育場(chǎng)館的利益訴求上達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的一致，其可能產(chǎn)生的交易費(fèi)用將達(dá)到無(wú)利可圖的程度。因此，需要有一個(gè)最普遍、最強(qiáng)大的主體作為所有者的代理人，那么只能是國(guó)家。于是，全體國(guó)民被無(wú)情地置于既是又不是大型體育場(chǎng)館所有者的矛盾之中。問(wèn)題在于，如何判斷政府行為是否代表民意，這比判斷產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題難得多，因?yàn)槠浜茈y像產(chǎn)權(quán)歸屬那樣給出清晰的選項(xiàng)。筆者通過(guò)分配權(quán)和處置權(quán)來(lái)檢驗(yàn)這個(gè)難題，產(chǎn)權(quán)是包含所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、分配權(quán)、處置權(quán)、繼承權(quán)的權(quán)利束[18]。2005年，安徽省某市宣布投資3億人民幣建設(shè)奧林匹克公園（包括一場(chǎng)兩館，政府初始投資不計(jì)地皮費(fèi)用），某市當(dāng)時(shí)的市區(qū)人口680 120人[12]，平均每位市民投資超過(guò)440元人民幣。然而，人們能夠相信大型體育場(chǎng)館是自己的財(cái)富嗎？事實(shí)上沒(méi)有人相信，因?yàn)槭忻窦词故沁M(jìn)入這種政府主導(dǎo)、公共財(cái)政建設(shè)的大型體育場(chǎng)館（甚至是閑置的）也必須交費(fèi)。政府已經(jīng)收稅，為什么還要賺納稅人的錢(qián)？民眾已經(jīng)納稅，為什么還要承受選擇性進(jìn)入？當(dāng)大型體育場(chǎng)館作為一種資源落入部分人（政府官員或者大型體育場(chǎng)館高管，仰或是他們的結(jié)合體）口袋，所謂的“政府所有”和“全民所有”已經(jīng)蛻化成“權(quán)貴所有”。那么，利益受損的人們會(huì)千方百計(jì)地破壞這種本就界定不清的產(chǎn)權(quán)制度。對(duì)于政府而言，發(fā)難之眾亦難以譴責(zé)。

如何保障大型體育場(chǎng)館全民所有的性質(zhì)？（1）思路一：委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致大型體育場(chǎng)館所有者缺位、政企不分、代理風(fēng)險(xiǎn)以及逆向選擇等問(wèn)題，可以采用將大型體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)注入某種形式的信托基金中，或者如清華基金、北大基金、中科院基金等產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)公司，基金服務(wù)于教育、醫(yī)療、科技、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等全體國(guó)民共享領(lǐng)域。這種改革思路顯然混淆了政治委托代理（人民與政府）與經(jīng)濟(jì)委托代理（各級(jí)政府與大型體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)者）之間的關(guān)系。假如人們不相信政府及其代言人來(lái)選擇代理人，又有何理由相信某種形式的信托基金呢？（2）思路二：委托代理關(guān)系混亂，所有者無(wú)法通過(guò)選舉、罷免、監(jiān)督等方式激勵(lì)和約束委托人行為，委托人也無(wú)法按照現(xiàn)代股份制公司治理機(jī)制激勵(lì)和約束代理人行為，導(dǎo)致大型體育場(chǎng)館產(chǎn)權(quán)流失?？梢圆捎媒⒔∪珕?wèn)責(zé)制度、督查制度和第三方監(jiān)督制度的方式，監(jiān)管大型體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)狀況、產(chǎn)權(quán)變更、資金流向、債權(quán)債務(wù)以及高管的隱性收入。顯然，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)一定會(huì)改變產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，委托代理是折中辦法，他們的共同目標(biāo)是提高大型體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)績(jī)效。但是，各級(jí)政府強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任就足以確立大型體育場(chǎng)館存在的合法性嗎？假如公眾必須支付代價(jià)（甚至是高昂的）才能夠享受大型體育場(chǎng)館承載的健身休閑功能，對(duì)其而言，大型體育場(chǎng)館日進(jìn)斗金或者長(zhǎng)期閑置有何區(qū)別？因此，問(wèn)題指向大型體育場(chǎng)館按照政策工具邏輯誕生卻遵循市場(chǎng)邏輯進(jìn)行改革。在這種公益屬性與市場(chǎng)改革之間的相互掣肘中，各級(jí)政府切勿舍本逐末，而應(yīng)該致力于從產(chǎn)權(quán)性質(zhì)著手詮釋大型體育場(chǎng)館的合法性。首先，明確大型體育場(chǎng)館是屬于全體人民的財(cái)產(chǎn)；其次，要制定具體法律法規(guī)保證大型體育場(chǎng)館屬于人民，而不是某些特殊利益集團(tuán)，即以一種法律的形式明確大型體育場(chǎng)館的公益屬性和社會(huì)責(zé)任。

3 使用者復(fù)歸：大型體育場(chǎng)館合理性依據(jù)

表面上看，強(qiáng)制性政策工具的成本最小，因?yàn)檎梢岳萌耸聶?quán)和決策權(quán)直接、迅速達(dá)到政策目標(biāo)，從而節(jié)約了立法、聽(tīng)證、執(zhí)行等外部規(guī)制成本。然而，為什么大型體育場(chǎng)館頻繁誕生又大量閑置呢？即政府選擇的政策工具為什么被社會(huì)淘汰？這個(gè)問(wèn)題并非大型體育場(chǎng)館類別所能夠解釋。有研究將閑棄的大型體育場(chǎng)館分為體育文化遺產(chǎn)保護(hù)類、非本土優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目或退出奧運(yùn)會(huì)競(jìng)賽項(xiàng)目類、城市邊緣化類和奢華類4種類型[19]。在博弈規(guī)則動(dòng)態(tài)演化模型下的解釋是：政府選擇的政策工具沒(méi)有超過(guò)平均收益率，那么選擇被社會(huì)淘汰。據(jù)此，如果大型體育場(chǎng)館總是處于政府收益高于使用者收益的狀態(tài)，則大型體育場(chǎng)館遲早被社會(huì)淘汰，即使短期內(nèi)無(wú)法取締，也會(huì)由于使用者日益強(qiáng)烈的抵制而導(dǎo)致政策工具執(zhí)行成本迅速上升，最后波及政策內(nèi)容和政策目標(biāo)的認(rèn)同。如此看來(lái)，強(qiáng)制性政策工具的長(zhǎng)期成本反而是最高的。因?yàn)?，政府?shí)現(xiàn)某種戰(zhàn)略性目標(biāo)需要的支撐條件成本太高，即強(qiáng)制性政策工具必須匹配的服從型社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)的成本太高。

可見(jiàn)，“成本—收益”不足以為大型體育場(chǎng)館的存在確立合理性依據(jù)。事實(shí)上，當(dāng)政策收益與政策成本相等時(shí)，政策運(yùn)行就處于停滯狀態(tài)；當(dāng)政策工具與使用者意愿的背離度達(dá)到臨界點(diǎn)時(shí)，大型體育場(chǎng)館將不得不被淘汰。因此，政府必須慎重選擇政策工具，如果政府與公眾對(duì)大型體育場(chǎng)館的需求是一致的，那么政府為何總是使用強(qiáng)制性政策工具？反之，如果政策目標(biāo)背離受眾偏好，那么政府只能選擇強(qiáng)制性政策工具以克服政策阻力，而此時(shí)政府收益和社會(huì)福祉都將處于快速降低時(shí)期。如若各級(jí)政府興建大型體育場(chǎng)館與使用者的心理偏好背離，甚至是建設(shè)之初根本沒(méi)有考慮使用者的心理感受，那么大型體育場(chǎng)館誕生之日就已經(jīng)處于效率損失階段。我國(guó)的現(xiàn)實(shí)是，官員行為、社會(huì)心理以及傳統(tǒng)文化無(wú)處不在地迷戀?gòu)?qiáng)制性權(quán)力，政策受眾很難實(shí)現(xiàn)充分選擇甚至難以有限選擇。然而，各級(jí)政府頻繁使用強(qiáng)制性政策工具則受眾處境必然惡化，因?yàn)檎咧贫ㄕ邲](méi)有購(gòu)買強(qiáng)制性導(dǎo)致外部性的行為準(zhǔn)則。如果政府官員為了實(shí)現(xiàn)某種戰(zhàn)略意圖（也許是官僚升遷欲望卻常冠以國(guó)家戰(zhàn)略之名）有意無(wú)意地忽視公眾的真實(shí)需求，隨即導(dǎo)致大型體育場(chǎng)館使用者缺位問(wèn)題。

使用者復(fù)歸描述的是一種多中心治理大型體育場(chǎng)館的圖景，旨在提升政策共同體對(duì)政策工具的認(rèn)可度。公共事務(wù)的復(fù)雜性使得各級(jí)政府意識(shí)到解決公共問(wèn)題必須學(xué)會(huì)與其他行動(dòng)者分享權(quán)力、合作管理，否則就會(huì)因利益相關(guān)者的抵制而造成政策失靈[16]。政府興建大型體育場(chǎng)館必然面臨賽前投資成本和賽后治理成本，要想獲得政策目標(biāo)、政策工具與政策結(jié)構(gòu)的一致性，必須保持大型體育場(chǎng)館的所有者、投資者、建設(shè)者、管理者與使用者之間的契合。要想獲得這種默契，至少在2個(gè)維度上應(yīng)將使用者復(fù)歸。（1）各級(jí)政府在興建大型體育場(chǎng)館過(guò)程中需認(rèn)真履行聽(tīng)證制度，切實(shí)考慮使用者的真實(shí)感受，將個(gè)體喜好、專家意見(jiàn)和市場(chǎng)需求體現(xiàn)到大型體育場(chǎng)館選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)規(guī)模、設(shè)施配備以及前期融資和賽后運(yùn)營(yíng)中。國(guó)家體育總局會(huì)同發(fā)改委、財(cái)政部、住建部等8部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)大型體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理改革創(chuàng)新提高公共服務(wù)水平的意見(jiàn)》（體經(jīng)字[2013]381號(hào)，簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）以及《體育建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》（JGJ 31-2003）都明確規(guī)定，大型體育場(chǎng)館建設(shè)必須嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序，認(rèn)真執(zhí)行建設(shè)管理各項(xiàng)制度，各級(jí)政府應(yīng)組織體育、公安、規(guī)劃、國(guó)土資源、建設(shè)、環(huán)保、交通等部門(mén)的相關(guān)專家和公眾代表，對(duì)大型體育場(chǎng)館的選址、規(guī)模、功能和運(yùn)營(yíng)等進(jìn)行科學(xué)論證。誠(chéng)然，再好的政策停留于文本中也于事無(wú)補(bǔ)，此時(shí)的“復(fù)歸”重在政策落實(shí)。（2）各級(jí)政府在考慮大型體育場(chǎng)館出路過(guò)程中需兼顧攸關(guān)方的利益訴求，在這個(gè)意義上的使用者至少包括投資人、捐贈(zèng)人、經(jīng)營(yíng)者以及公眾。PPP模式建設(shè)的大型體育場(chǎng)館（北京鳥(niǎo)巢、天津奧體中心和青島國(guó)際帆船中心等）在賽后應(yīng)該兼顧公私各方的利益，尤其應(yīng)保護(hù)投資人的利益；私人和民間組織捐贈(zèng)建設(shè)的大型體育場(chǎng)館（北京水立方、廣州英東體育中心等）在使用過(guò)程中應(yīng)尊重捐贈(zèng)人的意見(jiàn)；而公共財(cái)政建設(shè)的大型體育場(chǎng)館則必須將公益性置于首位。鳥(niǎo)巢賽后運(yùn)營(yíng)僅1年，北京市政府牽頭組建國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)協(xié)調(diào)小組，決定由國(guó)家體育場(chǎng)公司負(fù)責(zé)鳥(niǎo)巢運(yùn)營(yíng)，理由是鳥(niǎo)巢代表著國(guó)家形象、承擔(dān)著社會(huì)責(zé)任。然而，誰(shuí)來(lái)保障曾經(jīng)擁有30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司的利益，此時(shí)的“復(fù)歸”重在觀念轉(zhuǎn)變。唯有如此，才能夠?qū)⒄嬲氖褂谜邘Щ卮笮腕w育場(chǎng)館，進(jìn)而這種稀缺資源才能夠合理并高效配置，為其自身確立存在的合理性。

4 大型體育場(chǎng)館的出路：堅(jiān)持公益屬性、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任

在以往的研究中，基于功能主義視角研究大型體育場(chǎng)館的出路大體形成3種觀點(diǎn)：大型體育場(chǎng)館應(yīng)該以公益性為主；各級(jí)政府盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)是最重要的目標(biāo)，大型體育場(chǎng)館應(yīng)該以盈利性為主；折中派。顯然，前2種觀點(diǎn)是尖銳對(duì)立的。試問(wèn)，大型體育場(chǎng)館如何在實(shí)現(xiàn)政府戰(zhàn)略目標(biāo)后順利轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體？我國(guó)大型體育場(chǎng)館是作為一種可替代外生規(guī)制的內(nèi)生規(guī)制（強(qiáng)制性政策工具）而存在的，其意義體現(xiàn)在服務(wù)于政府的某種戰(zhàn)略意圖或者說(shuō)旨在實(shí)現(xiàn)某種公共政策目標(biāo)。事實(shí)上，人們對(duì)于大型體育場(chǎng)館的不滿并不是表面的低效與虧損，而是其動(dòng)用了巨大的公共資源卻實(shí)現(xiàn)了有限的社會(huì)目標(biāo)。來(lái)自經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的證據(jù)：公眾指責(zé)為全運(yùn)會(huì)、省運(yùn)會(huì)、城運(yùn)會(huì)建設(shè)的大型體育場(chǎng)館遠(yuǎn)勝于為奧運(yùn)會(huì)建設(shè)的大型體育場(chǎng)館；指責(zé)地級(jí)市、縣城興建大型體育場(chǎng)館遠(yuǎn)多于省會(huì)、直轄市興建大型體育場(chǎng)館。在這種一浪高過(guò)一浪的聲討中，各級(jí)政府對(duì)中小型體育場(chǎng)館進(jìn)行民營(yíng)化改革，但其絕不僅僅是基于提高經(jīng)營(yíng)績(jī)效的考量。更加重要的原因是，中小型體育場(chǎng)館已經(jīng)不具備政策工具的意義，通過(guò)民營(yíng)化反而可以改善其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的天然缺陷，同時(shí)政府獲得止損收益；而政府相信大型體育場(chǎng)館能夠比其他政策工具更加有效地完成其預(yù)設(shè)目標(biāo)，這就是在政策工具視角下對(duì)“抓大放小”改革思路的解釋。

筆者以為，大型體育場(chǎng)館的融資結(jié)構(gòu)決定其出路，如若不然，則其違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本準(zhǔn)則；政策工具的建設(shè)邏輯決定了大型體育場(chǎng)館的公益屬性，如若不然，則其喪失存在的合理性與合法性。假如，以政策工具邏輯誕生的大型體育場(chǎng)館賽后再遵循市場(chǎng)邏輯進(jìn)行改革，則大型體育場(chǎng)館既要滿足服務(wù)特定公共政策的政策責(zé)任目標(biāo)，又要承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)。需知，政策工具在追求政策收益的同時(shí)必然損失經(jīng)濟(jì)收益。誠(chéng)如上文所言，大型體育場(chǎng)館的政策工具屬性與經(jīng)營(yíng)管理市場(chǎng)化之間的矛盾沖突是導(dǎo)致其陷入困境的根源。當(dāng)下，政府部門(mén)不應(yīng)該再反復(fù)尋找經(jīng)濟(jì)收益與政策收益的平衡度數(shù)，而應(yīng)致力于應(yīng)然與實(shí)然的統(tǒng)一；學(xué)術(shù)界探討的重點(diǎn)應(yīng)是如何在大型體育場(chǎng)館政策執(zhí)行成本優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域更加有效地發(fā)揮其政策工具的功能。未來(lái)，大型體育場(chǎng)館的改革思路是毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持公益屬性和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，以提升其政策執(zhí)行效率。

首先，政府以真誠(chéng)的態(tài)度和切實(shí)的行動(dòng)告訴國(guó)民，政府興建大型體育場(chǎng)館之初確實(shí)是基于政策工具的考量，但是，政府隨后會(huì)明確大型體育場(chǎng)館的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，并且致力于在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等諸多環(huán)節(jié)將使用者復(fù)歸，以詮釋大型體育場(chǎng)館存在的合法性與合理性。

其次，政府不能總是徘徊于政策收益與經(jīng)濟(jì)收益之間，政策層面不能總是在矛盾的出現(xiàn)與化解中摸著石頭過(guò)河，而應(yīng)該勇于進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，大型體育場(chǎng)館必須在堅(jiān)持公益屬性、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的基礎(chǔ)上，探索經(jīng)營(yíng)管理改革的道路?！兑庖?jiàn)》指出，大型體育場(chǎng)館在突出公益性的基本原則下，應(yīng)積極進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，提高使用效率，實(shí)現(xiàn)最佳運(yùn)營(yíng)效益。國(guó)家體育總局、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)大型體育場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開(kāi)放的通知》（體經(jīng)字[2014]34號(hào)）要求大型體育場(chǎng)館及其附屬場(chǎng)地和設(shè)施應(yīng)免費(fèi)或低收費(fèi)向社會(huì)開(kāi)放，每周開(kāi)放時(shí)間不少于35 h，全年開(kāi)放時(shí)間不少于330天，公休日、法定節(jié)假日、學(xué)校寒暑假期間等每天開(kāi)放時(shí)間不少于8 h。2014年9月2日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議指出，積極推動(dòng)公共體育設(shè)施向社會(huì)開(kāi)放，更好服務(wù)群眾的同時(shí)提高自我運(yùn)營(yíng)能力。顯然，中央要求各級(jí)政府首先要確保大型體育場(chǎng)館的公益屬性，決不能以損失社會(huì)責(zé)任為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)效率，在此基礎(chǔ)上探索提高使用效率的多種方式和加強(qiáng)有效運(yùn)營(yíng)的多種途徑。以上海江灣體育中心為例，始于1935年的上海江灣體育中心曾被譽(yù)為“遠(yuǎn)東第一場(chǎng)”，是“大上海計(jì)劃”中最重要的公共建筑項(xiàng)目。然而，隨著城市發(fā)展，五角場(chǎng)地區(qū)用地十分緊張，巨大的交通壓力導(dǎo)致江灣體育中心喪失了舉辦大型體育賽事的功能，2001年“申花”遷走后，江灣體育場(chǎng)事實(shí)上處于閑置，期間上海市試圖依靠房地產(chǎn)商將其與周邊地塊進(jìn)行整體功能轉(zhuǎn)化，但房地產(chǎn)商可以打造創(chuàng)智天地和創(chuàng)智坊，對(duì)大型體育場(chǎng)館卻無(wú)可奈何。最終，上海市體育局于2004年出資近3億修復(fù)江灣體育場(chǎng)，并于2007年決定江灣體育中心于5點(diǎn)至13點(diǎn)免費(fèi)向市民開(kāi)放，使市民免費(fèi)享受健身的樂(lè)趣并感受上海的歷史文化，在此基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)一些培訓(xùn)、表演等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。上海江灣體育中心歷經(jīng)反復(fù)嘗試終于回歸了公益屬性，成為市民日常生活和休閑娛樂(lè)的場(chǎng)所。

最后，需要說(shuō)明的是，大型體育場(chǎng)館的出路并不是改革大型體育場(chǎng)館本身，也不是單純的體育行政部門(mén)改革就能夠解決的，而在于政治體制和政府行為層面的改革。大型體育場(chǎng)館只不過(guò)是國(guó)有資產(chǎn)沉滯的一個(gè)微觀映像，然而，冰山一角何嘗不能映射落日余暉。今天中國(guó)發(fā)生的一切，哪一件能夠逃離嵌入的政策環(huán)境，以“嵌入性危機(jī)[12]”描述這一圖景，實(shí)不為過(guò)。宏觀層面的政治體制改革與政府行政部門(mén)的職能轉(zhuǎn)變是大型體育場(chǎng)館改革的基石和依托，但是，體育人不能以此為借口逃避自己的責(zé)任。

5 結(jié)語(yǔ)

上海江灣體育中心的沒(méi)落，證明試圖依靠房地產(chǎn)商拯救大型體育場(chǎng)館只能以失敗告終；北京鳥(niǎo)巢賽后運(yùn)營(yíng)1年政府強(qiáng)行收回，似乎從某個(gè)角度詮釋了政府與市場(chǎng)的無(wú)奈。對(duì)于大型體育場(chǎng)館這一功能最難轉(zhuǎn)換的建筑物，政府運(yùn)營(yíng)、委托代理、民營(yíng)化都不同程度地呈現(xiàn)出窘境。然而，激活大型體育場(chǎng)館或可成為一個(gè)城市的品牌、文化、精神，甚至是撫慰心靈和安置靈魂的去處，如貝爾中心以一種近似接納球迷朝拜的形式存在，甚至能夠在其中淡化魁北克省英法后裔之爭(zhēng)；勒沃庫(kù)森球迷常常將BayArena視為自己的精神家園；紐約人打造麥迪遜廣場(chǎng)花園旨在謀利，同時(shí)消解南北戰(zhàn)爭(zhēng)的后遺癥。那么，何以解釋蒙特利爾體育場(chǎng)的悲哀與楓葉花園體育館的成功呢？因?yàn)椋罢呤菫閵W運(yùn)會(huì)建設(shè)，后者是為冰球而生。因此，政府在興建大型體育場(chǎng)館之初就必須厘清思路，賽后則必須承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任。在這個(gè)意義上，既然我國(guó)政府興建大型體育場(chǎng)館的邏輯是政策工具，那么，大型體育場(chǎng)館賽后就應(yīng)該完成其歷史使命，即堅(jiān)持公益屬性、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

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Construction Logic and Its Wayout of Large Sports Venues

DONG Honggang1，YI Jiandong2
（1.School of PE，Anhui Polytechnic University，Wuhu 241000，China；2.Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013，China）

Using the methods of literature analysing the construction logic and existence meaning of China sports venues from the perspective of public policy in order to investigate its wayout.The results showed that the governments at all levels imprint obvious policy instruments marks trace in building large sports venues.However，the government can not explain the contradiction of the two dimensions enough in the implementation of policies and policy implementation costs，and we can not find a solid reason further for its existence；But the origin cause of generating probiems is the large sports venues was born with the logic of policy instruments but reform with the logic of the market.We need to re-interpret the presence of large sports venues rationality and legitimacy in response to this paradox.Defining the nature of property rights is the fundamental legitimacy of large sports venues，the realistic way to obtain large sports venues based on rationality is generating the new social significance in the user’s view of regression.Is also in the user’s view of regression，the logic of policy instruments may be accepted by the people.Based on the legitimacy and rationality，the wayout of large sports venues can only insist on public property and social respon?sibility，at least in ensuring that limited on a pro bono basis to improve the efficiency of large sports venues in many ways and strengthen efficient operations of a number of ways.To this end，the significance of the article to point out the construction logic and governance must be maintained of large sports venues.

sports management；large sports venues；policy instruments；public property

G 80-05

A

1005-0000（2014）05-394-05

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2014.05.005

2014-06-16；

2014-09-12；錄用日期：2014-09-13

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：09&ZD054）

董紅剛（1978-），男，黑龍江九三人，副教授，研究方向?yàn)轶w育社會(huì)學(xué)。

1.安徽工程大學(xué)體育學(xué)院，安徽蕪湖241000；2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)辦公室，江西南昌330013。