董宏偉

(湖州師范學院體育學院，浙江湖州 313000)

隨著我國社會主義市場經濟體系的不斷健全與社會主義民主政治的深入發(fā)展，民間組織如雨后春筍，數量劇增。民間組織急劇增加的同時，也帶動了民間體育組織的發(fā)展，依據民政部的劃分標準與國家體育總局對民間體育組織的分類，主要有體育基金會、體育類民辦非企業(yè)單位與體育社團3種類型［1］。國內關于民間體育組織的研究目前尚處于起步階段，大多集中在其概念定義、組織特征、與政府組織的關系、發(fā)展現(xiàn)狀、限制因素等方面，并且大多停留于簡單引進國外理論，用自組織理論探析民間體育組織問題，而民間體育組織的發(fā)展環(huán)境這樣一個重要的研究方向卻鮮有涉及。因此，在社會轉型與構建和諧社會的大背景下，剖析民間體育組織的制度環(huán)境，有利于改善民間體育組織的生存環(huán)境，便于政府及相關部門的監(jiān)督與管理，對引導社會大眾積極參與全民健身工程和體育市場的開拓具有重要的借鑒意義。

1 民間體育組織的制度環(huán)境

1.1 民間體育組織發(fā)展的制度基礎

1.1.1 憲法 我國現(xiàn)行憲法(第35條)規(guī)定民間結社是公民的一項基本權利，支持人民積極組織起來，主動參與政治生活與社會事務管理［2］。這既是人民當家作主的具體表現(xiàn)形式，同時也是當下創(chuàng)建服務性政府與構建和諧社會的重要內容。公民的自由結社權在我國第1部《中華人民共和國憲法》(1954年)就有相關條款，1975年、1978年與1983年雖然憲法根據當時的政治需要做過重大修訂，但自由結社的憲法條款一直未予取消。因此，在我國公民的自由結社擁有合法性，并一直受到憲法的保護。

1.1.2 體育法及相關法規(guī)與條例 我國現(xiàn)行的律法體系中涉及民間體育組織相關的律法主要有兩類。一類是普通法與管理條例中涉及到民間體育組織的相關規(guī)定，如《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》《體育法》《民法通則》等，這些都不是民間體育組織的專門法規(guī)律條，而是當中的某一條款對民間體育組織或有涉及?！扼w育法》第36條規(guī)定:國家鼓勵、支持體育社會團體按照其章程，組織和開展體育活動，推動體育事業(yè)的發(fā)展［3］。另一類是關于民間體育組織的有關管理辦法，如《全國性體育社會團體管理暫行辦法》《公共文化體育設施條例》與《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》等，分別對民間體育組織注冊、管理、場地配備等方面提供制度保障。

1.2 民間體育組織發(fā)展的空間

進入新世紀，“全能政府”角色受到了前所未有的沖擊，全能主義式的社會控制被逐漸放棄。社會轉型已不再是單純某一方面的變革，而是精神層面的調整與物質層面的改革趨于并駕，且有越來越緊密的結合。當前，我國正處于社會轉型的重要時期，不但經濟體制要隨之轉變，以適應社會發(fā)展的需要，而且政府部門的職權也會出現(xiàn)相應的調整。作為調節(jié)社會發(fā)展的重要中間力量和推動我國體育事業(yè)全面可持續(xù)發(fā)展的民間體育組織，其發(fā)展空間必將隨著服務型政府的確立以及官民關系的重新布局越來越廣闊。

1.3 民間體育組織發(fā)展的條件

社會主義市場經濟體制的形成，為民間體育組織的產生、發(fā)展、壯大創(chuàng)造了現(xiàn)實條件，國家和集體所有制結構轉變使人民生產生活的積極性得到了提高，而且人民的生活水平顯著改善。2012年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示:扣除價格因素，全年農村居民人均純收入中位數為7 019元，增長13.3%。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數為21 986元，增長15.0%［4］。經濟體制改革，造成單位所有制的逐漸弱化，工會組織下的群體活動越來越少，人民為了維護自己的健身權益與運動愛好，不得不尋找一種新的集群方式;另一方面，為了緩解公共體育產品供給不足，市場需要一種新的力量來彌補，這就為體育民間組織的蓬勃發(fā)展創(chuàng)造了條件。

1.4 民間體育組織發(fā)展的契機

改革開放以后，特別是邁入新世紀后的十多年時間里，政府轉型創(chuàng)造了寬松的社會環(huán)境，利益主體日益多元化，社會資源的自由流動進一步拓展了社會大眾的活動空間，上班族5天工作制與節(jié)假日時間的增多，農民時間的自我支配，客觀上為民間體育組織的成長提供了人力與物力上的支持。國家體育總局聯(lián)合五部委2009年啟動全民健身志愿服務活動，2012年發(fā)布了春節(jié)期間志愿活動的通知，志愿服務的隊伍進一步壯大。2012年發(fā)展、晉升社會體育指導員21.7萬人，登記在冊的總量已達104.8萬人。農民體育健身工程、雪炭工程、全民健身工程等的建設與運行，改善了大眾的健身環(huán)境，其中農民體育健身工程2012年共建設竣工34.86萬個，占行政村總數的55%。20世紀末，一些掛靠政府相關部門的民間體育組織，如農民體協(xié)、老年體協(xié)等自上而下建立起來;同時也締結了一批自下而上建立起來的的民間體育組織，如氣排球協(xié)會、藤球協(xié)會等。這些健身組織的建立，標志著全民健身領域公眾參與機制的初步形成。

2 民間體育組織發(fā)展的制度約束

2.1 法律制度安排缺位

《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》與《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對民間組織的審批、管理、監(jiān)督等方面做了具體的描述，規(guī)定了民間組織的相關管理辦法。《全國性體育社會團體管理暫行辦法》《公共文化體育設施條例》與《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》等針對民間體育組織的分類、注冊以及管理予以相關規(guī)定，但更多關注的是政府權利的得失，重形式輕過程，重行政手段輕經濟扶持，欠缺一部關于民間組織的全國范圍的“母法”。尤其是關于民間體育組織的法律定位問題，只有國務院頒布的幾個條例有所涉及，還沒有上升到國家普通法律的層面上。國家體育總局雖然先后頒布了行業(yè)管理辦法與暫行規(guī)定，但大多與國務院、民政部及相關職能部門頒布實施的法規(guī)、條例、辦法重復雷同，缺乏專業(yè)性，給各主管部門帶來操作上的不便。這樣的一種立法狀況已遠遠落后于民間體育組織的前進步伐。

2.2 政府政策交叉與滯后

政策交叉主要體現(xiàn)在同一民間體育組織既要接受民政局或工商部門的審批，同時又要接受體育局或其他業(yè)務主管部門的核準，在管理職能上相互重疊。民間體育組織的登記審批部門是民政局或工商部門，業(yè)務管理部門是體育局或相關主管單位，如農民體協(xié)掛靠農業(yè)部。這些部門都有對民間體育組織的監(jiān)督與管理權，職能上的重復，不僅是政府制度資源、人力資源、物力資源等的巨大浪費，而且在一定程度上還會削弱政府對民間體育組織的管理能力。

民間體育組織的稅收制度、扶持政策、人員福利保障等優(yōu)惠政策的制定與執(zhí)行是促使民間體育組織規(guī)范發(fā)展的重要手段。優(yōu)惠幅度合理與否對民間體育組織的正常運轉起重要的調節(jié)作用。目前稅收上的優(yōu)惠政策缺乏對民體育組織的專門規(guī)定，未將其稅收管理納入整個稅收體系中，相關稅收管理辦法缺失，無疑給民間體育組織的管理與發(fā)展造成很大的不便。此外，民間體育組織的人員福利、工資待遇、場地設施等遠遠達不到組織發(fā)展的要求，人才流動性較大，組織活動隨意性較強。

2.3 非正式制度的影響

完備的正式制度對民間體育組織的發(fā)展固然不可或缺，但也不要忽視政府及社會公眾對民間體育組織正確認識這一必要條件。當前，政府及社會公眾對民間體育組織的社會角色定位雖然有很大改觀，但仍存在一定偏差。政府仍然沿襲著過去傳統(tǒng)的決策機制與辦事標準管理民間體育組織。一些官辦民間體育組織，如行業(yè)體協(xié)、項目管理中心、大學生體協(xié)等的官方色彩使民間體育組織或多或少打上了“官”的標簽，造成很多社會公眾認為民間體育組織現(xiàn)在在履行政府的部分義務，其民間組織的社會角色較難獲得社會認可。

在當下我國體育界還部分存在著片面追求競技體育金牌的持續(xù)增長，嚴重縮減群眾體育事業(yè)投入的問題;還存在著民間體育組織組織群體活動的積極性高于政府組織的現(xiàn)象。此外，民間體育組織的公益性、互助性、草根性等還常常遭到當下社會的信任危機。一些民間體育組織為了謀求自身的發(fā)展，不得已迎合商業(yè)目的而偏離自己的組織宗旨。政府及主流媒體應積極扶持與宣傳民間體育組織，發(fā)揮新聞媒體的正能量。

2.4 登記審批程序復雜

民政部門承辦民間體育組織的報批、審查與登記;全民所有制企事業(yè)單位、行政機關等負責民間體育組織的日常監(jiān)督管理。這種雙重管理體制既存在著權責難以界定，又存在著某些業(yè)務交叉，造成一些機關單位不愿意做民間體育組織的業(yè)務主管單位，找不到業(yè)務主管單位的民間體育組織或處于無主管單位狀態(tài)或轉而到工商機關登記。民間體育組織在目前情況下，其管理主要是比照社會組織，參照《全國性體育社會團體管理暫行辦法》《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》等行業(yè)管理辦法。這樣做的目的是引領民間體育組織的規(guī)范發(fā)展，推動其在有效監(jiān)督下有序參與到群眾體育事業(yè)之中。

雖然國家體育總局出臺的相關法規(guī)放松了對民間體育組織的資金、場地設施等方面的限制，但由于選擇成為民間體育組織的法人時要完全滿足《民法通則》的要求，作為民間體育組織，法人資格、數量難以保證。另外，民間體育組織多數自發(fā)生成，其民間性、基層性使其往往不具備同相關層級主管單位聯(lián)系與溝通的能力，若想取得其合法地位，不但要按照相關部門的規(guī)定來注冊、審批和登記，并且要符合規(guī)定的所有條件，這對不善于與相關職能部門打交道的民間體育組織而言是一種更大的挑戰(zhàn)。

2.5 組織的自主性、獨立性缺失

盡管在社會轉型與經濟體制改革的大背景下，民間體育組織的數量近幾年出現(xiàn)大量的增加，但組織的發(fā)育程度、自我約束、自我管理能力等方面仍不夠成熟。就目前狀況而言，大多民間體育組織的發(fā)展依賴政府機構的扶持，部分由政府相關職能部門演化而來的民間體育組織，官辦色彩依舊很濃。民間體育組織以其自立的態(tài)勢步入市場與社會受到了一定程度上的限制，其結果就是在實際工作中缺乏充足的動力與足夠的創(chuàng)造力，獨立發(fā)展能力與知難而上的意志品質缺乏。

3 民間體育組織制度環(huán)境的完善措施

3.1 健全民間體育組織的法律體系

法律法規(guī)體系的健全與完善不但能有效促進組織的發(fā)展，而且對校正組織的社會行為也會產生重要的作用。20世紀80年代民政部起草的《中華人民共和國結社法》，雖經多次修改，但源于諸多因素，沒有按時出臺，但至少表明在國家層面對公民的自由結社進行統(tǒng)一立法已有思路。結社法僅是將憲法賦予公民的結社權予以落實，其重點是明晰公民的結社自由與規(guī)范其行為，不可能具體到規(guī)定民間組織的架構與內部管理等問題。民間體育組織生成、發(fā)展壯大的過程中原本就缺乏相關的法律保障，而在體育大國向體育強國邁進的過程中公民又有結群健身的需要。因此，我國的立法部門應參照國際標準與具體國情，在確保公民結社自由的前提下，對民間體育組織的社會定位、審查登記、監(jiān)督管理、經費來源、活動原則、稅收政策以及內部自治等內容作出詳細的規(guī)定。同時，在條件具備的時候，還可在法律層面上直接制定一部民間體育組織專門法，以協(xié)調目前特別法與行政法規(guī)之間的不適與沖突，形成比較完備的法律法規(guī)體系。

3.2 完善民間體育組織的配套政策

我國的民間體育組織規(guī)模不大、數量不足、自律性較弱，民間性、互助性、公益性等特征尚不明顯，存在著明顯的計劃經濟烙印。究其原因，主要是由現(xiàn)有的民間體育組織管理制度與相關配套措施不健全導致。因此，轉變對民間體育組織的監(jiān)管辦法和配套相關措施，對促進民間體育組織的健康發(fā)展具有重要意義。誠然，民間體育組織的發(fā)展需要法律上的定位，但更多的需要是相關部門和各級政府出臺一系列確保法律、法規(guī)執(zhí)行的政策體系。在現(xiàn)有的法律背景下，對民間體育組織相關法規(guī)的重復條例進行重新梳理，刪除不切實際的規(guī)定，出臺更多的優(yōu)惠政策，如稅收優(yōu)惠、投融資、捐贈免稅等。政府及相關部門應加強對民間體育組織的扶持，使其盡力彌補公共體育產品投入的不足;基于政府在政策制定、資金投入等方面話語權，實施有效的配套政策，鼓勵社會、企業(yè)、個人出資出力，鼓勵志愿者志愿服務，激發(fā)組織成員的積極性，在資金、人才等方面提供更加穩(wěn)定與廣泛的來源和渠道。

3.3 強化民間體育組織的監(jiān)督機制

我國現(xiàn)行民間體育組織“雙重管理”體制的有效運行依賴于各級政府、各相關部門的有效監(jiān)管、高效合作、密切聯(lián)系，形成監(jiān)管合力，實現(xiàn)共同管理。否則，極易出現(xiàn)部門意見不統(tǒng)一、監(jiān)管重復等現(xiàn)象。在目前部門權益都比較看重的情況下，實行雙重管理，管理者之間的管理權限如何界定以及管理者之間的協(xié)調機制如何建立是急需解決的問題。為此，可以采用組織間評比、行業(yè)督查與政府監(jiān)管相結合的督管模式，維護民間體育組織的有效運轉。政府監(jiān)管可通過稅務審計機關、業(yè)務主管單位等相關組織行為予以實施;強化行業(yè)督查部門的職能，既促進民間體育組織的有序發(fā)展，又使其長期處于監(jiān)察之下，提高其自律能力;隨著人們權益意識的提高，人們趨向于利用不同的手段監(jiān)督產品和服務質量，形成有效的監(jiān)督團體，形成強大的輿論，這些無疑對民間體育組織的規(guī)范發(fā)展都將起到積極的督促作用。

3.4 調整民間體育組織的準入標準

從現(xiàn)有法規(guī)體系來看，民間體育組織若想取得合法性地位，必須按照國家相關律法及《基金會管理條例》《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》與《全國性體育社會團體管理暫行辦法》等的要求進行報批審查、登記注冊，接受雙重管理。這無形中就給一些不完全具備條件的民間體育組織的成立設置了很高的門檻，從而使他們放棄登記或是轉而向工商部門登記。民間體育組織的成立注冊和登記審批，政府應實行適當寬松的制度。很多公益性、服務性的民間體育組織在成立方面，可以適當降低相關的注冊要求，只要具備法律規(guī)定成立的條件，登記機關就應該予以登記。當然，對于一些涉及到體育類民辦非企業(yè)、基金會等組織，在登記審批方面還是要嚴格執(zhí)行相關的規(guī)定。

3.5 提高民間體育組織的自律能力

民間體育組織的發(fā)展除了要完善相關的制度環(huán)境外，同樣也要強化自身管理。既然民間體育組織定位于“民間”，就注定了它的發(fā)展空間取決于普通民眾的健身需求，取決于組織成員及普通民眾的信任與理解。從民間體育組織的成功案例看，凡是組織成員多、活動正常、社會關注度高的民間體育組織，都有其內部完善的制度與組織章程。要提高民間體育組織的自律能力，首先要完善組織章程，并依據章程開展活動。在這點上，國家體育總局已經根據民間體育組織的需要做了詳細的設計和規(guī)劃，新成立的體育組織必須按照操作模板來謀劃組織的內部章程。章程是組織活動參照的總體大綱，在此基礎上，組織應根據日常需要制訂各種內部制度，如以會員代表會議為中心的決策制度、以組委會為軸心的執(zhí)行制度，以主力會員為重心的協(xié)調制度等。民間體育組織自身也應合理規(guī)劃發(fā)展目標，科學使用有限資源，以更好地發(fā)揮民間體育組織的中介作用。

［1］汪 流.我國體育類民間組織生存現(xiàn)狀與未來發(fā)展［J］.中國社會組織，2008(3):29－32.

［2］張 平.近十年國內民間組織發(fā)展的制度環(huán)境研究綜述［J］.學會，2008(3):22－26.

［3］全國人民代表大會.中華人民共和國憲法［M］.北京:法律出版社，2011.

［4］國家統(tǒng)計局.2012年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.［2014 －01 －15］.http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/t2013022 1_402874525.htm.