童 星

論新型城鎮(zhèn)化的多樣性與統(tǒng)一性*

童 星

路徑相同、功能一致、千城“一面孔”、管理“一刀切”一直是我國城鎮(zhèn)化過程中的頑癥。當前全國范圍內(nèi)推進的新型城鎮(zhèn)化，必須正確處理好多樣性與統(tǒng)一性的關(guān)系。從城市發(fā)展機制理論來看，有“需求指向”型與“供給基礎(chǔ)”型；從城市發(fā)展功能定位來看，有“綜合全能型”與“人居人文型”；從城市與人口供養(yǎng)關(guān)系來看，有“人養(yǎng)型”與“養(yǎng)人型”；從城市發(fā)展路徑來看，有“土地擴張型”與“人口吸納型”；從城市人口規(guī)模來看，有“建制鎮(zhèn)和小城市”、“中等城市”、“大城市”與“特大城市”。上述各類城市均有自身的長短優(yōu)劣以及適合自身發(fā)展的前提條件。因此，各地應(yīng)當因地制宜地選擇城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，最后殊途同歸：推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化；城市發(fā)展機制；城市功能定位；城市與人口供養(yǎng)關(guān)系；城市發(fā)展路徑；城市人口規(guī)模

近年來，路徑相同、功能一致、千城“一面孔”、管理“一刀切”一直是我國城鎮(zhèn)化過程中的頑癥。許多城市都在“攤大餅”式地擴張，都以“國際化大都市”和“最佳人居城市”為發(fā)展目標；許多城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度趨同，功能定位極其一致，發(fā)展套路相當雷同，導致“城市的比較優(yōu)勢不突出，同構(gòu)競爭現(xiàn)象頻發(fā)，影響了差異互補功能的發(fā)揮”；①許多城市在征地、拆遷、城管中都出現(xiàn)了野蠻執(zhí)法甚至暴力沖突。在當前全國范圍內(nèi)推進新型城鎮(zhèn)化的形勢下，正確處理好多樣性與統(tǒng)一性的關(guān)系至關(guān)重要。

一、“需求指向”與“供給基礎(chǔ)”：兩種城市發(fā)展機制理論

一般說來，關(guān)于城市發(fā)展機制的理論分為兩大類：一是強調(diào)發(fā)展的動力在于外部需求的“需求指向”理論，二是認為推動城市成長的力量主要在于內(nèi)部供給狀況的“供給基礎(chǔ)”理論。在計劃經(jīng)濟年代，各地都按照“需求指向”理論來建設(shè)城市特別是新興工礦城市。該理論認為城市中只有兩大部門或兩大產(chǎn)業(yè)，即基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)是為城市外的需要服務(wù)的，比如工礦城市就是為城市外對工礦業(yè)品的需求服務(wù)的；而服務(wù)產(chǎn)業(yè)則是專門為城市內(nèi)的需要服務(wù)的，比如工礦城市也要有一系列的服務(wù)部門來滿足工礦企業(yè)職工的生活需求。顯然，這種理論把基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)看成是整個城市存在和發(fā)展的“命根”，因為外界對城市輸出的產(chǎn)品需求越大，城市中的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門人數(shù)就越多，相應(yīng)地，作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)后勤的服務(wù)產(chǎn)業(yè)部門人數(shù)也可以得到增加，整個城市于是得到發(fā)展。在“需求指向”理論的指導下，長期以來我們在城市建設(shè)中重基礎(chǔ)部門、輕服務(wù)部門，重第二產(chǎn)業(yè)、輕第三產(chǎn)業(yè)，重生產(chǎn)建設(shè)、輕社會配套。于是，不僅城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目“欠賬”太多，吸納勞動力的數(shù)量也非常有限，而且一旦當?shù)刈匀毁Y源的開采減少或枯竭，此類新興工礦城市將面臨嚴峻的可持續(xù)發(fā)展“瓶頸”。

城市發(fā)展的“供給基礎(chǔ)”理論則認為，當工業(yè)城市發(fā)展到當?shù)刭Y源接近于充分利用時，城市的增長就取決于它聚集資金、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素的能力。當一個城市在早期依靠自然資源的開采而擴大規(guī)模時，其基礎(chǔ)設(shè)施、資金積累、技術(shù)也一定有了相當?shù)囊?guī)模和較高的發(fā)展程度，從而也就具有了從周圍吸納新的生產(chǎn)要素的能力來促進城市繼續(xù)發(fā)展，即“城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展”。根據(jù)這一理論，甚至有的城市可以一開始就走主要從外部吸納資金、技術(shù)、勞動力來發(fā)展自己的道路，當然這就必須首先搞好交通、通訊、房地產(chǎn)、水電氣以及服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資環(huán)境的硬件和軟件。②改革開放以來，深圳、珠海等經(jīng)濟特區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，浦東新區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)的開發(fā)和發(fā)展，浙江義烏、山東臨沂的崛起，以及許多城市的新城區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的建設(shè)，都是如此。“供給基礎(chǔ)”型城市具有交通、通迅、服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、政策環(huán)境、金融體系、人才與勞動力、管理機制等方面的良好條件，使經(jīng)營者的能力最大限度地實現(xiàn)其價值，因而迅速發(fā)展成為經(jīng)濟中心。

當然，“需求指向”理論并非完全失效，該模式仍具有合理性。工業(yè)生產(chǎn)職能對于現(xiàn)階段中國大多數(shù)城市來說仍是基本的職能之一，相當長時期內(nèi)工業(yè)產(chǎn)值在城市經(jīng)濟總量中仍會保持較大比重，一個發(fā)展時間久、體系比較完備的工業(yè)體系對于城市發(fā)展也并不全是負擔。但是，資源型工礦業(yè)城市的區(qū)位條件大多不十分理想，智力、信息、管理等資源缺乏，其歷史與現(xiàn)實的條件決定了它們難以成為以第三產(chǎn)業(yè)為主的充滿活力的城市。特別值得一提的是，許多小城鎮(zhèn)往往憑借歷史傳統(tǒng)和本地特有的自然、人文資源，走“一鎮(zhèn)一品”之路，以特色產(chǎn)品擁有相當高的市場占有率，既滿足了外部的需求，也發(fā)展壯大了自身。這也顯現(xiàn)出“需求指向”理論的生命力。

同理，“供給基礎(chǔ)”理論盡管自改革開放以來獲得了很大的成功，但也并非萬能，“供給基礎(chǔ)”型城市建設(shè)道路也并非一定成功。特別是當全國各地城市都走“招商引資”、“筑巢引鳳”、“跑部上項目”、“房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)先”之路以后，產(chǎn)能過剩，“供”遠遠大于“求”，甚至造就出一些“鬼城”。這更加證明了凡事不能“一窩蜂”，必須因地制宜，實事求是。

二、“綜合全能型”與“人居人文型”：兩種城市發(fā)展的功能定位

“綜合全能型”源于“生產(chǎn)全能型”，其城市定位產(chǎn)生于如下的背景：國家實行區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略，各地都盡可能建立本地區(qū)相對獨立和完備的國民經(jīng)濟體系尤其是工業(yè)經(jīng)濟體系,追求“大而全”、“小而全”。這種自成體系局面的形成和發(fā)展，是通過高度集中管理的計劃體制來實現(xiàn)的，因而造成各地行政分割和彼此封閉。

從城市的政府機構(gòu)設(shè)置上來看，不論城市的規(guī)模、人口，省里套中央的、市里套省里的，政治、經(jīng)濟、軍事、科技、文化、教育、體育、信息等領(lǐng)域都設(shè)立相應(yīng)的部門單位，城市有駐京辦事處、駐省府辦事處，除了外交部之外，國家所有的機構(gòu)部門都能在各級城市中找到它的“具體而微”者，所不同的只是級別高低、規(guī)模大小的區(qū)別。幼兒園、學校、工廠、醫(yī)院、飯店、娛樂場所等等應(yīng)有盡有。各城市的生產(chǎn)部門也是“大而全”、“小而全”，根據(jù)規(guī)劃建廠生產(chǎn)，不考慮當?shù)氐淖匀?、社會條件是否許可，為了計劃指標的完成而立項。城市規(guī)模再小也是“五臟俱全”。

由此，政府是“全能政府”，城市是“全能城市”。正是由于其“全能”性，城市相對的獨立性比較強，缺少與外界的交流和合作，只有城市領(lǐng)導人相互之間在完成計劃指標或政績上的競爭。自身傳統(tǒng)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢項目得不到有效的發(fā)揮，而一些“水土不服”的項目由于政府的庇佑卻得以保留。乍一看各行各業(yè)門類齊全，齊頭并進，其實各行業(yè)間良莠不齊，優(yōu)不能勝，劣不能汰。各個城市一定程度上能夠自給自足，而這種不符合經(jīng)濟規(guī)律的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重影響當?shù)亟?jīng)濟的健康發(fā)展，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，更遑論應(yīng)對全球化的挑戰(zhàn)。當然在市場經(jīng)濟和全球化大潮的沖擊下，“生產(chǎn)全能”有了一定的改觀，但并未絕跡，因為全能的政府所主導的“綜合全能”仍在不同程度上“重塑”或“再造”“生產(chǎn)全能”。

如果說“綜合全能型”的城市定位關(guān)注單個城市“全面”發(fā)展的話，與其對應(yīng)的“人居人文型”的城市定位則立足于人——滿足人的需要，強調(diào)文化歷史的存續(xù)，在此基礎(chǔ)上發(fā)展城市，彰顯城市個性與特色。人的需要是城市發(fā)展的直接目標，城市自身的規(guī)劃由此應(yīng)運而生。當代世界新發(fā)展戰(zhàn)略與傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略的根本區(qū)別，就在于前者將滿足人的基本需要作為基礎(chǔ)與出發(fā)點。人是城市的主體，城市的發(fā)展不能忽視人在城市中的需要是否得到滿足這一基本問題。

“人居人文型”的城市定位源于人本主義或曰人文主義的思想理念。人本主義(humanism)是西方人實現(xiàn)現(xiàn)代化的主導思想之一。它始于文藝復興時期，更與古希臘的“人文主義”思想有密切的淵源關(guān)系。自18世紀以來的整個現(xiàn)代化過程中這種“以人為本”的思想構(gòu)成了社會進步與經(jīng)濟增長的哲學基礎(chǔ)。③人本主義是關(guān)于人類價值和精神表現(xiàn)力的思想，其意在著力呼喚城市中一度迷失的人文精神，以人為核心的人際結(jié)合以及將社會生活引入到人們所創(chuàng)造的空間是其基本主題。④早在1933年，《雅典憲章》就提出城市的主要功能是居住、工作、交通和游憩，并強調(diào)了“人”在城市中的地位，指明了城市規(guī)劃“以人為本”的方向。1977年發(fā)表的《馬丘比丘宣言》對其進行了發(fā)展和修改，強調(diào)了自然環(huán)境與生活環(huán)境的和諧，以及人與人之間的相互關(guān)系對于城市和城市規(guī)劃的重要性，并將理解和貫徹這一關(guān)系視為城市規(guī)劃的基本任務(wù)。1997年的《21世紀城市規(guī)劃宣言》提出，當代城市規(guī)劃的重大任務(wù)之一就是“以人本主義精神規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)城市”。⑤近年來可持續(xù)發(fā)展成為城市規(guī)劃的指導思想，它是自覺為人著想的開端，是經(jīng)濟發(fā)展型社會轉(zhuǎn)向人文發(fā)展型社會的前奏。⑥我國當前落實科學發(fā)展觀，倡導構(gòu)建和諧社會，“以人為本”的思想也開始在城市發(fā)展中得到了重視。

“綜合全能型”和“人居人文型”城市的并存，導致“國際化大都市”和“最佳人居城市”的并存，也為“城市群”或“城市帶”的構(gòu)建提供了依據(jù)。國際化大都市通常都是“綜合全能型”的，最佳人居城市則必然是“人居人文型”的。老實說，一個城市要想同時成長為國際化大都市和最佳人居城市，幾乎是不可能的。國際化大都市和最佳人居城市的結(jié)合，要通過“城市群(帶)”的形成來實現(xiàn)。因此，各個城市應(yīng)當在所處的“城市群(帶)”中，因地制宜、實事求是地明確自身的功能定位；同一“城市群(帶)”中的各城市則應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟與區(qū)域發(fā)展的客觀規(guī)律，突破行政區(qū)劃的藩籬，分工協(xié)作、功能互補，發(fā)展城際快捷交通，推進一系列同城化政策，實現(xiàn)整個“城市群(帶)”的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、“人養(yǎng)型”與“養(yǎng)人型”：兩種城市與人口的供養(yǎng)關(guān)系

就城市與居民的關(guān)系而言，除了彼此相互依存之外，還有深層的供養(yǎng)關(guān)系。籠統(tǒng)地說有兩種：一種是城市和更多的周邊地區(qū)的居民通過自己的生產(chǎn)勞動維系著城市的正常運轉(zhuǎn)與進一步發(fā)展——“人養(yǎng)市”；另一種是城市本身的現(xiàn)有條件，如自然資源、生態(tài)環(huán)境、社會人文條件、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等有利于城市和更多的周邊地區(qū)的居民滿足其生產(chǎn)生活需要——“市養(yǎng)人”。從這個角度可以把城市劃分為“人養(yǎng)型”與“養(yǎng)人型”。

“人養(yǎng)型”城市中直接從事生產(chǎn)的居民的產(chǎn)出除了維系自身的家庭生活之外，還有部分被用于供養(yǎng)非必需的非生產(chǎn)者的開支，即一部分人的勞動在養(yǎng)活自己的同時還供養(yǎng)著另一部分人，甚至有時城市內(nèi)部供養(yǎng)關(guān)系不能平衡，還需要這個城市以外的城鄉(xiāng)居民(納稅人)來供養(yǎng)。這里所謂的供養(yǎng)關(guān)系，并非馬克思所指資本家與工人之間的剝削與被剝削關(guān)系，而是指再分配過程中自然形成的供養(yǎng)關(guān)系。典型的例證就是政府機關(guān)或其他非生產(chǎn)部門機構(gòu)過度膨脹、冗員過多。這些“吃皇糧”的富余人員并不從事生產(chǎn)活動，也不直接創(chuàng)造價值，卻要享受國家財政的分配，消耗資源和財富，無形中給城市及其周邊地區(qū)的居民(納稅人)帶來沉重的負擔。這類城市數(shù)量越多、規(guī)模越大，就需要越多的人來供養(yǎng)它們。

“養(yǎng)人型”城市則是指，現(xiàn)有的城市條件更有利于城市居民的創(chuàng)造性活動，有利于吸納更多的外來人口，有利于滿足他們的各種需要。城市良好的自然資源、生態(tài)環(huán)境適合人居，合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能夠提供充分的勞動就業(yè)崗位，并且還能進一步吸納一定規(guī)模的外來勞動力來充實本城市的發(fā)展需要。這類城市數(shù)量越多、規(guī)模越大，就越能供養(yǎng)更多的人口。顯然，城市化就是要鼓勵“養(yǎng)人型”城市的發(fā)展，抑制“人養(yǎng)型”城市的擴張。

可以注意這樣一個事實：沿海省份的各省會城市其城市綜合實力或發(fā)展態(tài)勢大多弱于省內(nèi)另一個大城市，如廣東的廣州不如深圳，福建的福州不如廈門，浙江的杭州不如寧波，江蘇的南京不如蘇州，山東的濟南不如青島，河北的石家莊不如唐山，遼寧的沈陽不如大連。內(nèi)地省份也常出現(xiàn)類似的情況與趨勢。

省會城市在省內(nèi)其各種便利條件是得天獨厚的，原先的城市規(guī)模、經(jīng)濟基礎(chǔ)都是省內(nèi)首屈一指的。為什么發(fā)展會落后于那些原本基礎(chǔ)條件不太好的后起之秀呢？其實，省會城市是政治型城市，有兩級政府，除了本身的市政府外還有省政府。且不論省政府對省會城市管理的直接干預可能帶來的負面影響，也必須看到政府不是生產(chǎn)部門，它是需要納稅人供養(yǎng)的。政府從擴大自身的政治影響出發(fā)來考慮進人，能夠進來的都是進入政府部門、事業(yè)單位系列的，隨行遷入的配偶家屬也多是“吃財政飯”的，都需要納稅人供養(yǎng)，對于經(jīng)濟發(fā)展來說，這樣的群體規(guī)模越大越無積極意義。省會城市較之省內(nèi)其他城市，需要供養(yǎng)更多的吃“皇糧”的人口。這類城市龐大的被供養(yǎng)群體不僅需要巨額財政撥款的支撐，還需要農(nóng)民工的流入，憑借農(nóng)民工來彌補城市中許多臟、苦、累及其他職業(yè)聲望低的崗位的空缺。雖然這些崗位是不可或缺的，但充實這些崗位的農(nóng)民工往往不被認為是當?shù)厝?，城市居民不認可他們的市民身份，不給他們應(yīng)有的權(quán)益和地位。較之其他非政治型城市，省會城市農(nóng)民工的身份地位問題和城市融入問題更加明顯。

那些非省會城市雖然有著各不相同的定位，但是它們的發(fā)展多是基于在改革開放大潮中，借助先前按照供給基礎(chǔ)方式規(guī)劃建設(shè)城市，其間積聚了一定的生產(chǎn)要素，如較為充足的資金、成熟的專業(yè)技術(shù)、各行各業(yè)的人力資本等，加上本地區(qū)較好的自然資源、生態(tài)環(huán)境，這些城市自身的軟硬件條件，較之省會那些政治型城市還少了過多的供養(yǎng)消耗。其城市本身在得到迅速發(fā)展的同時，還向社會提供更多的就業(yè)機會，籍此供養(yǎng)更多的人。

此外，城市的產(chǎn)業(yè)選擇也在一定程度上決定了城市與居民的供養(yǎng)關(guān)系。不同的產(chǎn)業(yè)對勞動力的需求是不一樣的，服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)對勞動力的需求就比較大，而第二產(chǎn)業(yè)的機器化大生產(chǎn)則在一定程度上排斥勞動力。一個城市能夠提供的勞動崗位越多，也就能夠供養(yǎng)越多的居民。城市產(chǎn)業(yè)選擇在符合城市功能定位要求的前提下，還必須符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。當今社會，城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生重大的變化，第三產(chǎn)業(yè)正在興起。城市集中了大量的人口和眾多的生產(chǎn)企業(yè)，必然產(chǎn)生大量的、為生產(chǎn)和生活“服務(wù)”的行業(yè)，以交通運輸、通訊信息、科學教育、商業(yè)服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)得到蓬勃發(fā)展，第二、三產(chǎn)業(yè)共同構(gòu)成現(xiàn)代城市的經(jīng)濟基礎(chǔ)。對于城市發(fā)展而言，交通運輸、通訊信息加強了社會交流與溝通，科學教育為社會發(fā)展積累了知識儲備，商業(yè)服務(wù)業(yè)則提供了更多的就業(yè)機會。

四、“土地擴張”與“人口吸納”：兩種城市化的發(fā)展路徑

許多地方“城市化增長路徑很大程度上依賴于政府行政力量的推動，具體表現(xiàn)在政府通過行政區(qū)劃的調(diào)整，如撤縣(市)改區(qū)、縣區(qū)合并、建立開發(fā)區(qū)、大學園等來實現(xiàn)城市空間的快速擴張”，導致城市“攤大餅”式的發(fā)展，中等城市少不了內(nèi)環(huán)、外環(huán)，大城市則有一環(huán)、二環(huán)、三環(huán)，城市越大，環(huán)路也越多，“人口城市化低于土地城市化”。⑦

其實，城市化更重要的是人口的城市化，它要通過吸納農(nóng)村人口的途徑來實現(xiàn)?，F(xiàn)在正在推進的新型城鎮(zhèn)化就是要解決3個1億人的問題，即1億進城農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢?億失地農(nóng)民和下崗工人居住的城中村、棚戶區(qū)改造，1億中西部地區(qū)農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化。顯然，這3個1億人問題的解決途徑是不一樣的。

首先看1億進城農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛＾r(nóng)民市民化是一個過程，不可能一蹴而就，其間的發(fā)展往往體現(xiàn)出階段性，而非簡單地取消城鄉(xiāng)戶籍差別就能完成的。首先是進城農(nóng)民(無論是主動性的外來流動人口、還是被動性的本地失地農(nóng)民，下同)的就業(yè)生機要得到解決，即賦予他們城里人的經(jīng)濟權(quán)利，這可稱為A階段；其次是要享有公共服務(wù)，即賦予他們城里人的社會權(quán)利，這可稱為B階段；最后是能夠自主管理、參政議政，即賦予他們城里人的政治權(quán)利，這可稱為C階段。而且每個階段還可細分為“有部分權(quán)利”(下標1)和“與城里人平權(quán)”(下標2)兩個亞階段。改革開放迎來了A1階段的開啟，盡管在1990年前后的治理整頓期間和2009年前后受全球金融危機的波及，許多進城農(nóng)民工因找不到工作不得不暫時回鄉(xiāng)，但很快便得到了恢復；然而由于兩個勞動力市場的并存，至今許多城市、許多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域都尚未進入A2階段。近些年來，許多城市開始注重向農(nóng)民工及其隨遷子女提供學歷教育、職業(yè)培訓、醫(yī)療救治、公共衛(wèi)生、社會保障甚至公租房、廉租屋等基本公共服務(wù)，即進入了B1階段；但由于長期以來實施的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，城市一直視農(nóng)民工為“外來”“流動”人口，公共資源基本依據(jù)城市戶籍人口規(guī)模予以配置，因而距離B2階段還相當遙遠。少數(shù)城市已經(jīng)通過“新市民之家”等形式嘗試外來人口自我管理，但還不能被視為已經(jīng)進入C階段。所以，各個城市應(yīng)當根據(jù)自身所處的不同的發(fā)展階段，制定不同的進城農(nóng)民市民化的策略，循著經(jīng)濟賦權(quán)、社會賦權(quán)、政治賦權(quán)的步驟依次穩(wěn)步遞進；通過建立和完善統(tǒng)一的勞動力市場等形式推進A1階段向A2階段演進，通過“積分制”等形式推進B1階段向B2階段演進。

其次看1億失地農(nóng)民和下崗工人居住的城中村、棚戶區(qū)改造。各地城市在以往“攤大餅”式的擴張和發(fā)展過程中，村、鎮(zhèn)整建制地轉(zhuǎn)為社區(qū)、街道，失地農(nóng)民變成了市民；在國企改制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的過程中，許多工人集體下崗，原有的工作單位也不存在了。但他們的生活方式未變，交往圈子未變，許多人仍沒有融入城市職業(yè)分工體系，原有的管理體制機制解體，新的管理體制機制或尚未建立、或雖建立但運行狀況不佳，區(qū)域功能沒有分化，公共空間沒有形成，其發(fā)展也往往沒有納入城鎮(zhèn)領(lǐng)導者的視野和城市規(guī)劃的范疇。這些就是當今許多城市的城中村、棚戶區(qū)的來源。“城中村”、“棚戶區(qū)”不僅成為城市安全的隱患、社會治理的難點，而且成為城市現(xiàn)代化的主要障礙。對于這一歷史遺留問題，解決起來極為棘手。國內(nèi)外許多城市的管理者都有這樣的共識：與其搞舊城區(qū)改造，不如重建一個新城。面對各個城市極不相同的歷史變遷、現(xiàn)實矛盾、經(jīng)濟基礎(chǔ)、財政實力、資源約束和社會條件，不可能給出“一刀切”的行動指令和管理細則，國家只能給出一個宏觀目標和基本原則，在法治的大框架下，放權(quán)讓各個城市從實際出發(fā)，自力更生，群策群力，自主進行城中村、棚戶區(qū)的改造，既提升整個城市的發(fā)展水平，也促進以當年失地農(nóng)民和下崗工人為主體的城中村、棚戶區(qū)居民融入現(xiàn)代化的城市職業(yè)體系和生活方式之中，共建共享城市的現(xiàn)代化。

最后看中西部地區(qū)1億農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化。當年，費孝通先生曾寫過膾炙人口的《小城鎮(zhèn)，大問題》，系統(tǒng)總結(jié)了長三角地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)的實踐經(jīng)驗，勾畫了農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的美好圖景。當前中西部地區(qū)農(nóng)民的就近城鎮(zhèn)化，也只能通過大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)的途徑來實現(xiàn)。從這個意義上說，改革開放之初長三角地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗并沒有過時。另一方面，如今的宏觀經(jīng)濟社會形勢又與改革開放之初有了很大的不同，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)也不能照抄照搬長三角地區(qū)當年的經(jīng)驗，如要從做好功能區(qū)規(guī)劃入手，企業(yè)入園區(qū)，轉(zhuǎn)移人口進集鎮(zhèn)，防止“鄉(xiāng)鄉(xiāng)點火、村村冒煙”，防止重蹈“先污染、后治理”的老路；要注意同國家的西部大開發(fā)戰(zhàn)略、重振“絲綢之路”戰(zhàn)略相銜接，同東部地區(qū)和城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級相銜接，同本地區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)相銜接；還要創(chuàng)新管理，出臺吸引外出務(wù)工經(jīng)商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策，并對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。

在處理土地城市化和人口城市化的關(guān)系方面，不能不提及戶籍制度的改革。長期以來的城鄉(xiāng)分治，國家賦予了城鎮(zhèn)戶口過多的“含金量”，只要擁有了城鎮(zhèn)戶口，就擁有了就業(yè)保障、住房福利、糧油副食品價格補貼以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列保障。“盡管在上世紀90年代以后，隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深入，在城市居民中先后破除了普遍就業(yè)制度、均等工資制度、糧油副食品價格補貼制度、福利分房制度，實行了教育成本分擔以及醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險等的改革，城鎮(zhèn)戶口中的‘含金量’大大縮水，但仍然遠遠沒有降至為零。”⑧而且不同等級、不同發(fā)展水平的城市之間，戶口中的“含金量”差別也很大。面對這種情況，一方面要采用各類事項與戶籍脫鉤的辦法，進一步剝離附著在戶口上的各種額外的權(quán)利；另一方面，鑒于各城市的人口規(guī)模不同，其面臨的“城市病”和發(fā)展“瓶頸”也不同，因此也就需要區(qū)別對待，“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模?！雹?/p>

在處理土地城市化和人口城市化的關(guān)系方面，也不能不提及“土地財政”的問題。據(jù)中國社會科學院發(fā)布的《城市藍皮書》稱，目前我國東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元、10.6萬元，全國平均為13.1萬元/人。3億人的市民化就需要40萬億元。面對這一天文數(shù)字，只能在土地上做文章。目前的“土地財政”廣受詬病，但墊付總量高達40萬億元的新型城鎮(zhèn)化成本，又不能不依賴“土地財政”。其實，目前“土地財政”的問題主要不是出在收取方面，而是出在如何支出方面，只要確保其真正用在推進城鎮(zhèn)化事業(yè)上，確保上述3億人能夠獲利，確保失地農(nóng)民能夠分享土地增值的權(quán)益，依靠“土地財政”來支撐新型城鎮(zhèn)化，就是必要且可行的。

總而言之，我們的結(jié)論就是：新型城鎮(zhèn)化必須因地制宜，從而殊途同歸——“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。”⑩

注：

①國家社科基金重大項目課題組：《區(qū)域現(xiàn)代化理論與實踐研究》，人民出版社2014年版，第342頁。

②童星：《世紀末的挑戰(zhàn)——當代中國社會問題研究》，南京大學出版社1995年版，第148—149頁。

③⑤鄧平、周波：《在人居環(huán)境建設(shè)中對“人本主義”思想的探索》，《四川建筑》2003年第3期。

④周素紅、藍運超：《人本思想綜述及其在城市規(guī)劃中的體現(xiàn)》，《現(xiàn)代城市研究》2001年第2期。

⑥曲凌雁：《城市人文主義的興起、發(fā)展、衰落和復興》，《城市問題》2002年第4期。

⑦國家社科基金重大項目課題組：《區(qū)域現(xiàn)代化理論與實踐研究》，人民出版社2014年版，第341頁。

⑧童星、馬西恒：《“敦睦他者”與“化整為零”——城市新移民的社區(qū)融合》，《社會科學研究》2008年第1期。

⑨⑩《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)。

〔責任編輯：秦川〕

OnDiversityandUnityoftheNewUrbanization

TongXing

Same development path, same city function, all cities with a same face and same management type has been being the chronic disease in China’s urbanization process. In currently countrywide promoting new urbanization, we must correctly handle the relationship between diversity and unity. From view point of the urban development mechanism theory, there are “demand point” type and “supply base” type; From view point of urban development functional orientation, there are “comprehensive versatile” and “habitat humanistic” type; From view point of relationship between city and population, there are “people raise type” and “ raise people type”; From view point of urban development path, there are “l(fā)and expansion type” and “population absorb type”; From view point of the urban population size, there are “ towns and small cities ”, “medium-sized cities”, “big city” and “megacity”. All kinds of the city type above have their own advantages and disadvantages as well as the preconditions for their own development. Therefore, all should select accordant urbanization development path, and finally get to the same end: promote big city, medium-sized city and small city and towns coordinated development, industries and cities integrated development.

new urbanization; urban development mechanism; city function orientation; urban and population dependent relationship; urban development path; urban population

童星，南京大學政府管理學院教授、博導 南京 210093

C912.2

A

1001-8263(2014)12-0051-06

*本文寫作過程中主要參考了作者和董華于2006年合作的《中國城市化進程中的城市發(fā)展理論的再認識》一文，該文被收入《中國城市評論》第3輯，南京大學出版社2006年版。