王奇才

地方法治建設競爭與購買人民調解服務

王奇才

地方政府購買人民調解服務，不僅是糾紛化解機制不斷健全和創(chuàng)新的一種形式，也表現(xiàn)了在績效合法性觀念的影響下，人民調解的復興乃至政府購買人民調解服務是地方法治建設競爭的內容之一。

人民調解；公共產(chǎn)品；地方法治建設競爭；績效合法性

近年來，人民調解一直是中國法學研究的熱點問題之一，《人民調解法》在2011年1月1日正式施行也進一步推動了人民調解的重要性。在倡導和推動人民調解的過程中，出現(xiàn)了一種值得注意的實踐，即地方政府購買人民調解服務的現(xiàn)象。①

本文試圖討論，政府購買人民調解服務的現(xiàn)象，意味著通過檢視人民調解服務在什么樣意義上是一種公共產(chǎn)品以及這種公共產(chǎn)品的供求機制、運行方式和激勵機制等問題，人們將可能獲得對當下中國社會治理方式的一些更為深刻的認識。相對于當前的人民調解研究，地方政府購買人民調解服務這一現(xiàn)象可能有助于我們更為深入地看待人民調解復興的原因和存在的局限性，從而對如何推進法治中國建設特別是推進法治社會建設有更好的思考。

一、人民調解研究的主要特點

在筆者看來，當前關于人民調解的研究，主要有三個特點。

第一個特點是國家與社會的關系處于人民調解研究的核心。在人民調解的研究中，人民調解的性質及其附帶的組織形式和運作模式的問題始終是熱點，由此相關的是人民調解和人民調解組織是堅持民間性還是向國家化過渡的問題，或者說人民調解的自治性甚至公共社會的性質與人民調解的規(guī)范化、制度化、正式化甚至說依附于國家之間是否存在緊張。《中華人民共和國人民調解法》(以下簡稱《人民調解法》)將人民調解委員會定位為“依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織”。但無論在《人民調解法》制定過程中，②還是在《人民調解法》出臺前后的學術討論和法律實踐中，③對于人民調解的性質始終有著不同的看法。關于人民調解應當走一種司法化、專業(yè)化的道路還是應當堅持和促進人民調解的民間性、群眾性的討論，以及人民調解的實踐特別是“大調解”概念提出后的人民調解是否存在過度司法化和行政化的傾向，④從研究方法上來看，其基本的討論框架是一種二元化的國家與社會的關系，即僅由國家負責提供糾紛解決的公共產(chǎn)品，還是允許和支持社會自治，抑或政府與社會合作共同提供糾紛解決的公共產(chǎn)品。僅從政府購買人民調解服務的現(xiàn)象來看，如果把政府向私人和社會組織購買公共服務視為公民社會發(fā)展的一種表現(xiàn)，⑤那么從國家與社會的二分框架來看，似乎政府向包括人民調解工作室在內的各種人民調解組織購買人民調解服務，應當屬于中國公民社會發(fā)展的一種表現(xiàn)。然而，問題并不僅限于此。熊易寒通過人民調解工作室的實證研究認為，人民調解工作室的運作是國家與社會互相滲透的過程，人民調解的民間性是國家創(chuàng)制和經(jīng)營的結果，人民調解組織在運作中也在尋求與政府的合作并強化自身的權威。⑥

第二個特點是人民調解是群眾路線的合法性論述方式的組成部分。國家認可、支持和發(fā)展人民調解的原因，在于人民調解體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨一貫以來的群眾路線的方針?！伴L期的實踐已經(jīng)有力地證明，大量社會矛盾糾紛的及時、有效化解，大調解是最佳方式，堅持群眾路線、依靠人民群眾是化解矛盾糾紛的鑰匙和法寶?！雹咦鳛榇笳{解的組成部分，人民調解的本質就是群眾自治，人民調解代表群眾、植根群眾、服務群眾，意味著群眾自我管理、自我約束、自我服務。作為一種具有中國特色的糾紛解決方式，人民調解的中國特色之一就是人民調解是與群眾路線所體現(xiàn)的合法性論述方式密不可分的。群眾路線能夠在國家與社會之間、執(zhí)政黨與人民群眾之間架設起一種合法性的橋梁，克服官僚主義的弊端，從而是當代中國政治合法性論述不可缺少的部分。⑧群眾路線的合法性論述方式，對于討論和解釋地方政府購買人民調解服務這一具體現(xiàn)象或者說機制來說，并不具備充分的、直接的解釋力，特別是由于地方政府購買人民調解服務實際上已經(jīng)在很大程度上把人民調解的功能交由受過培訓的人民調解員甚至是專業(yè)律師來承擔，這已經(jīng)在一定程度上已經(jīng)不限于群眾自我管理、自我服務的特征。

第三個特點是人民調解被認為是解決糾紛的一種有效機制和方式。人民調解復興的一個重要理由，就是人民調解在解決糾紛、調節(jié)社會關系、維護人民群眾合法權益等方面的確發(fā)揮了重要作用。按照《人民調解法》的規(guī)定，人民調解的對象是“民間糾紛”，人民調解所化解的大量糾紛，正好滿足了建設法治社會目標所包含的將糾紛化解在第一線、建設基層法律服務體系、減輕群眾糾紛解決成本等要求。

針對上述特點，筆者認為問題在于，把目光集中于人民調解所體現(xiàn)的國家與社會的關系、人民調解所體現(xiàn)的群眾路線的合法性論證方式、以及人民調解所發(fā)揮的糾紛解決的功能，對于人民調解的復興乃至政府購買人民調解服務都具有一定的解釋力，但我們還需要一種理論來解釋政府特別是地方政府出資支持人民調解、承擔人民調解成本的動力問題，同時也揭示上述三個特點在購買人民調解服務這一具體實踐中有否展現(xiàn)。我們也注意到，不同地方政府對人民調解進行支持的動力是存在差異的。合乎邏輯的是，很多財力不足的地方政府對于為人民調解提供經(jīng)費支持缺乏足夠動力和辦法。不過，從經(jīng)費問題出發(fā)，我們不只是考察和回答了人民調解的經(jīng)費問題本身，而是以此為線索，進一步梳理地方政府看待人民調解的態(tài)度、地方政府與人民調解組織的關系以及通過地方政府購買人民調解服務所體現(xiàn)的社會治理方式的創(chuàng)新。

筆者的基本判斷是，地方政府購買人民調解服務現(xiàn)象的出現(xiàn)，至少是部分地方政府回應了上述問題的一種實踐。本文引入了績效合法性觀念的背景下地方政府間競爭的視角，試圖把社會治理方式創(chuàng)新、績效合法性和地方法治建設競爭這幾個方面結合起來，而人民調解的復興特別是政府購買人民調解服務的現(xiàn)象，體現(xiàn)了在績效合法性觀念的影響下，人民調解的復興乃至政府購買人民調解服務作為社會治理方式的創(chuàng)新，作為推進法治建設的一部分，是地方政府間競爭的內容之一。針對上述判斷，有三個問題需要加以討論和說明，即：人民調解在什么意義上是一種公共服務；政府購買人民調解服務的原因；政府購買人民調解服務的方式。通過上述問題，我們可以看到人民調解研究進路的解釋力和必要性。

二、人民調解的公共產(chǎn)品屬性

人們把人民調解視為多元化糾紛解決機制中的一種，或者也可以稱為一種非訴訟糾紛解決機制。糾紛解決首先是一種活動，“是指在糾紛發(fā)生后，特定的解紛主體依據(jù)一定的規(guī)則和手段，消除沖突狀態(tài)、對損害進行救濟、恢復秩序的活動”。⑨其次，我們也可以把糾紛解決視為一種公共產(chǎn)品，這是從糾紛解決的經(jīng)濟屬性來考察問題。

按照公共產(chǎn)品和公共服務的理論，一種公共產(chǎn)品需要具備的基本屬性在于：一些人對這一產(chǎn)品的消費不會影響另一些人對它的消費，具有非競爭性；某些人對這一產(chǎn)品的利用，不會排斥另一些人對它的利用，具有非排他性。在《非訴訟糾紛解決機制(ADR)與訴訟互動的經(jīng)濟分析》⑩一文中，陳慰星論證了由于糾紛解決機構并不能排除其他人使用糾紛解決服務，因而滿足了“非競爭性”的要求，但由于糾紛解決產(chǎn)品存在價格機制方面的因素，獲取糾紛解決產(chǎn)品需要付費，因此糾紛解決產(chǎn)品并不是一種薩繆爾森意義上的純公共產(chǎn)品(Pure Public Good)，而是一種非純公共產(chǎn)品(Non-Pure Public Good)或者準公共產(chǎn)品?；诠伯a(chǎn)品研究已經(jīng)把研究的視域擴寬到了非純公共產(chǎn)品研究，并且這種擴展支持了我們對人民調解公共產(chǎn)品屬性的論證，筆者認為上述論證已經(jīng)為本文的討論提供了基礎。

具體到人民調解之上，筆者認為，人民調解至少有兩方面的特點決定了它的公共產(chǎn)品屬性。第一個特點是人民調解的社區(qū)性屬性。社區(qū)性屬性雖然是跟人民調解的人民性相關的，強調了群眾路線的方面，但同時也表現(xiàn)了人民調解又是跟一定的社區(qū)和集體關聯(lián)的，《人民調解法》第八條規(guī)定：“村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會。企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設立人民調解委員會?！倍@一點正是布坎南對公共產(chǎn)品的界定的要點之一，亦即由社區(qū)和集體所提供的產(chǎn)品應當被認為是一種公共產(chǎn)品。第二個特點是公益性的特點，《人民調解法》第八條規(guī)定：“人民調解委員會調解民間糾紛，不收取任何費用。”這也就使得人民調解在法律規(guī)定的層面排除了因為糾紛解決產(chǎn)品的價格機制所帶來的排他性的問題。如果按照公共產(chǎn)品理論關于一種產(chǎn)品具備非排他性和非競爭性之一即可至少被稱為準公共產(chǎn)品的觀點，那么人民調解已經(jīng)可以被視為一種公共產(chǎn)品。

上述討論解決了政府購買人民調解服務的概念前提的問題。一如上文指出，本文的焦點并不在于政府購買人民調解服務的合理性和完善途徑。政府購買人民調解服務是解決人民調解服務的經(jīng)費問題的一種方式，關于如何把這種方式規(guī)范化，如何與《政府采購法》銜接，這些的確是值得進一步研究的問題。但一個至少同樣重要的問題是，地方政府購買人民調解服務為什么是一種社會治理方式的創(chuàng)新？按照《人民調解法》第六條的規(guī)定：“國家鼓勵和支持人民調解工作。縣級以上地方人民政府對人民調解工作所需經(jīng)費應當給予必要的支持和保障，對有突出貢獻的人民調解委員會和人民調解員按照國家規(guī)定給予表彰獎勵?！鄙鲜鲆?guī)定實際上已經(jīng)明確了地方政府對于人民調解工作經(jīng)費的責任和義務，所存在的問題似乎不過是地方政府因為觀念上重視與否、人民調解在當?shù)匕l(fā)揮作用大小和地方財力差異的原因，對人民調解的經(jīng)費支持和保障力度存在差異。并且，在《人民調解法》頒布之前，2007年7月9日，財政部和司法部就下發(fā)了《關于進一步加強人民調解工作經(jīng)費保障的意見》。

如果從較為寬泛的角度來看，政府購買公共服務并不限于正式的合同式的購買方式，合同承包、憑單、政府補助、公私合作等等都可以被視為政府購買的方式。在筆者看來，地方政府購買人民調解服務因應了當下理順國家與社會關系、政府與市場關系，建設服務型政府和社會治理創(chuàng)新的要求和趨勢。服務型政府明確了政府提供公民服務的責任和義務，政府是服務者，并且受公共服務體系改革思想的影響，政府所提供的某些公共服務可以轉交給社會和私人機構來提供、由政府買單。社會治理創(chuàng)新則要求根據(jù)社會治理的新情況、新要求，改革傳統(tǒng)的社會管理模式、方式和理念，創(chuàng)新社會治理的理念、知識、模式、技術和體制。

筆者認為，政府購買人民調解服務不僅在形式上，也在實際結果上，契合了建設服務型政府和社會治理創(chuàng)新的要求。通過建立人民調解工作室和人民調解組織網(wǎng)絡，加強政府購買人民調解服務的制度建設，規(guī)范支付方式，提供支付標準，注重培訓、引導和宣傳，甚至聘請執(zhí)業(yè)律師參與人民調解，以合同化為代表方式的政府購買人民調解服務，在處理案件數(shù)量、涉案金額、辦案效果方面都取得了較好的效果，特別是既降低了老百姓解決糾紛的成本，又逐步提高了辦案的支付標準，對于改變人民調解員辦案投入和獲得報酬上的嚴重不協(xié)調具有積極意義。

更進一步，相對于這些積極意義，從理論上還有一些問題需要討論。例如，人民調解組織例如人民調解工作室與政府的關系是一種什么樣的狀態(tài)？政府購買人民調解服務在多元糾紛解決機制中處于什么樣的位置？政府購買人民調解服務是否還有更深層次的原因？

三、復興人民調解與地方政府間競爭

1.人民調解組織與政府的關系。提供公共服務的社會組織與政府的關系模式是購買公共服務研究的一個重要內容。按照承接公共服務的社會組織相對于作為購買方的政府部門是否具有獨立性，分為獨立性服務購買與依賴性服務購買。按照購買程序是否具有競爭性，分為競爭性購買與非競爭性購買。由此有四種關系模式，即獨立關系競爭性購買、獨立關系非競爭性購買、依附關系競爭性購買、依附關系非競爭性購買。

筆者認為，就人民調解組織與政府的關系而言，盡管在《憲法》和《人民調解法》規(guī)定的意義上，人民調解組織是一種群眾性的組織，但在實踐中，人民調解組織特別是作為被購買方的人民調解工作室，是由政府為了“購買”人民調解服務而“建立”起來的。無論是設置在街道的人民調解工作室，還是設置在派出所和法院的人民調解工作室和人民調解窗口，均符合這個特征。政府購買人民調解服務的程序并未十分規(guī)范，沒有實現(xiàn)與《政府采購法》的有效銜接。政府通過司法行政部門，通過對人民調解員的資格要求、培訓和監(jiān)督指導機制實現(xiàn)對人民調解組織的管理。上述特征，滿足了依賴關系非競爭性模式的特征。這種關系模式服務于人民調解的政治功能。

2.人民調解的政治功能。地方政府購買人民調解服務，并通過在法院和派出所設置人民調解窗口、把人民調解與行政調解、司法調解無縫連接等各種方式，把這種購買和支持納入到了多元糾紛解決機制之中。這些做法既有針對社會治理狀況的現(xiàn)實考慮，也有著重要的政治意義和考量。2014年10月23日通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調的多元化糾紛解決機制。加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系?！痹邳h中央的決議中專門討論人民調解問題，將其作為法治國家、法治政府、法治社會一體建設中的一個重要方面，彰顯了人民調解的政治功能和政治意義。

一如上文指出的，人民調解在化解糾紛方面發(fā)揮了重要作用，建設法治社會也為人民調解提供了更為廣闊的空間和更為有效的保障機制。但我們的目光不能止于人民調解解決糾紛的數(shù)量和承擔的相關社會功能。人民調解有明確的政治目的和要求。人民調解是功能主義的，它不僅解決了社會轉型期訴訟爆炸帶來的社會功能方面的問題，又關系到前文所說的當代中國政治的合法性論述的方面，發(fā)揮著調整社會關系、平衡社會利益、密切聯(lián)系群眾、貫徹群眾路線的政治功能。問題在于，從黨的路線方針轉化為地方政府的貫徹實施，從黨中央、司法部等有關部委的的文件通知轉化為地方政府的具體措施和做法，其過程不僅受到地方政府治理能力特別是財政能力的影響，更為重要的是，地方政府購買人民調解服務的實踐表明，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)不僅僅是跟地方政府的財政能力相關的，還跟地方政府的觀念，或者說跟地方政府對大調解和人民調解的特定理解是相關的。

3.人民調解的復興與地方政府競爭。對于地方政府而言，包括人民調解在內的多元糾紛解決機制還是“績效錦標賽”的重要組成部分。中央政府和地方政府對于健全糾紛化解機制、發(fā)展和創(chuàng)新糾紛解決具體方式的動力和理解是存在差異的。如果說中央政府有一個對于國內外局勢的通盤的、更加全面的考慮，那么地方政府對于地方社會形勢和地方間差異可能更加敏感，因此，中央政府和地方政府在看待社會治理具體方式及其政治意義上存在差異不僅是合理的，而且也是必然的，而官員晉升的治官權掌握在中央則可能更加促進了這種差異。

“績效錦標賽”是對中國地方政府競爭關系的一種概括。周黎安、周飛舟等人指出，地方主政官員競相表現(xiàn)出好的經(jīng)濟發(fā)展績效以獲得上級的獎勵和提拔是改革開放以來中國經(jīng)濟發(fā)展領域的一個重要特點，這也就是經(jīng)濟發(fā)展績效上的地方政府競爭的“錦標賽”模式(championship contest)。

“績效錦標賽”僅僅只考慮經(jīng)濟績效顯然是不夠的。首先，在中共十七大之后，中央反復提出要轉變經(jīng)濟增長方式，加強社會建設與經(jīng)濟發(fā)展指標因而開始被緊密聯(lián)系在一起，社會保障之類的社會發(fā)展指標占據(jù)了更加重要的位置。其次，我們還需要考慮強化人民調解工作所體現(xiàn)出來的政府績效上的地方政府間競爭。2011年4月22日，中央社會治安綜合治理委員會、最高人民法院、最高人民檢察院等16個部委聯(lián)合下發(fā)了《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》，要求堅持調解優(yōu)先，依法調解，充分發(fā)揮人民調解、行政調解、司法調解的作用，建立大調解平臺，進一步強化了黨委和各級政府對人民調解工作的領導、組織和監(jiān)督功能，把矛盾糾紛大調解工作定為績效考核的一項重要內容。尤其是對于地方司法行政機關而言，由于其承擔著指導、推動人民調解發(fā)展的工作職能，人民調解工作做得好不好成為了部門工作績效的一個重要考核標準。

在筆者看來，“績效錦標賽”模式能夠說明地方政府復興人民調解的原因和動力。不獨在經(jīng)濟發(fā)展領域，地方政府同樣開始注重在社會治理、法治建設競爭中成為優(yōu)異者，糾紛解決領域注重執(zhí)行率的提高、上訪率的下降乃至人民調解率的上升等都成為了政府績效優(yōu)異的指標之一。也有學者指出，應當把法治GDP視為相對于經(jīng)濟GDP更值得追求的政績觀。

4.人民調解與績效合法性。需要指出的是，上述現(xiàn)象出現(xiàn)的觀念前提是績效合法性。對于政府來說，所謂“績效合法性”，按照趙鼎新的觀點是指“一個政權統(tǒng)治權力的合法性來自于該政權經(jīng)濟績效和/或著道德功績以及捍衛(wèi)領土的能力?！粋€政權的政績合法性會促進實用理性(例如，由常識而非形式/理論思考所輔助的工具理性)的發(fā)展?！?/p>

在筆者看來，績效合法性的概念對于本文討論人民調解以及政府購買人民調解服務的意義至少在于以下兩個方面。

第一，績效合法性關注為人民帶來切實的利益?？冃Ш戏ㄐ耘c群眾路線的合法性同樣注重人民群眾的利益和感受，但又有所不同。對政府績效的理解，政府、官員和人民群眾不僅在邏輯上而且實際上都存在差異。例如，作為一種“新”的治理方式、治理思想的政府購買人民調解服務，無論在形式上(例如社會治理方式的創(chuàng)新)和實質上(例如社會糾紛數(shù)量的下降)都滿足了政府績效的目標要求，對于人民調解員而言則可能解決了組織形式、身份和經(jīng)費支持的問題，對于老百姓而言則可能獲得了免費的(或者低成本的)、更加便利甚至更有效的糾紛解決方式。

第二，地方政府間的競爭是在績效合法性的基礎上展開的，地方法治建設競爭也不例外。經(jīng)濟發(fā)展和化解糾紛、維護社會公平正義都是績效的主要體現(xiàn)，是中央政府用來界定人民利益的重要方面，也是中央政府用來評估地方政府績效的重要指標。人民調解的復興，政府購買人民調解服務作為一種社會治理方式的創(chuàng)新，一方面回應了調節(jié)社會關系、建設和諧社會的要求，另一方面也被認為有利于降低糾紛解決成本、轉變政府形象、提升政府能力，能夠更好地幫助政府推動經(jīng)濟社會發(fā)展。如果沒有績效合法性觀念的支持，人民調解的復興和政府購買人民調解服務都不可能獲得穩(wěn)定的、有效的和長期的支持。

(2)UAV+RIFD在制品信息采集需要RFID讀寫器在飛行過程中能夠根據(jù)已知在制品暫存區(qū)的位置坐標，通過RFID讀寫器識別每一個在制品信息，因此設置了RFID讀寫器識別的適應度函數(shù)來解決在制品信息采集問題，確保在UAV的飛行路徑中能夠讀取到各個在制品暫存區(qū)。

注：

①參見范愉《糾紛解決的理論與實踐》，清華大學出版社2007年版，第489—491頁；胡潔人《群體性糾紛的“救生艇”——新型城市社區(qū)人民調解工作室研究》，載《法治論壇》2009年第2期；張永進《中國調解工作室制度研究——基于上海與廣安模式的考察》，載《四川理工學院學報》(社會科學版)2011年第3期；靜安區(qū)大調解課題組《試論大調解工作格局的經(jīng)費保障》，載吳志明主編《大調解-應對社會矛盾凸顯的東方經(jīng)驗》，法律出版社2010年版；等。地方政府的規(guī)定，例如廣東省《政府向社會組織購買服務暫行辦法》(粵府辦〔2012〕48號)，相關的媒體報道有：《政府購買服務街道組建機構 本市人民調解走向專業(yè)化》，載《新民晚報》2004年11月28日，http://news.sina.com.cn/c/2004-11-28/14254371457s.shtml；吳濤、高文新：《〈人民調解法〉凸顯七大亮點》，載《深圳特區(qū)報》2010年12月28日；潘一峰、徐墉：《杭州要買公共服務大餐送給市民》，載《杭州日報》2010年11月18日；等。

②參見范愉《〈中華人民共和國人民調解法〉評析》，載《法學家》2011年第2期。

③參見范愉《〈人民調解法〉：讓人民調解回歸民間》，載《中國法律發(fā)展評論》2010年第6期；周望《轉型中的人民調解：三個悖論——兼評〈人民調解法〉》，載《社會科學》2011年第10期。

⑥熊易寒：《人民調解的社會化與再組織——對上海市楊伯壽工作室的個案分析》，載《社會》2006年第6期。

⑦參見詹菊生《推進大調解，堅持群眾路線是法寶》，載《人民法院報》2011年5月11日。

⑧參見郭為桂《群眾路線與現(xiàn)代中國的國家建構》，載《東南學術》2011年第4期。

⑨范愉：《糾紛解決的理論與實踐》，清華大學出版社2007年版，第71頁。

⑩陳慰星：《非訴訟糾紛解決機制(ADR)與訴訟互動的經(jīng)濟分析》》，載《制度經(jīng)濟學研究》2006年第3期。

〔責任編輯：李杏〕

LocalCompetitiononBuildingRuleofLawandPurchaseforPeople’sMediationService

WangQicai

Local government purchase for People’s Mediation service, are not only a way for the improving and innovation of dispute settlement mechanism, but more importantly, based on the notion of performance legitimacy, the revival of People’s Mediation and local government purchase for People’s Mediation service especially, also plays a part in the local competition on builing Rule of Law.

People’s Mediation; public good; local competition on built Rule of Law; performance legitimacy

王奇才，吉林大學法學院講師、博士 長春 130012

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1001-8263(2014)12-0100-06