金家新 張 力

大學章程在大學法人化治理中的價值向度與法律限度*

金家新 張 力

大學章程通過對舉辦者、辦學者及其他利益相關者的意志與權利進行確認，并對各相關權利主體進行制度性的規(guī)約，起到了理性化的價值引導與依法治理的保障作用。在創(chuàng)建中國特色的現(xiàn)代大學制度過程中，大學章程能不能被視作一種法律，在多大范圍內(nèi)多大程度上發(fā)揮作用，需要理性地審視。研究以中外比較、歷史比較、現(xiàn)實發(fā)展的視角探討了我國大學章程的法律效力及其限度。大學章程需要基于“自主管理”的訴求，以“共治”的方式實現(xiàn)現(xiàn)代大學制度的“法治”化，以期實現(xiàn)大學的本質價值追求。

公立大學；現(xiàn)代大學制度；章程；價值；法律限度

我國大學章程自《國家教育發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》，特別是《高等學校章程制定暫行辦法》(2011)頒布后取得了長足進展，但仔細審視我國公立大學章程，最突出的問題仍然是大學章程的法律地位及其效力問題。大學章程是否可以被視為法律，在多大程度上可以起到作用，一直以來都是學界存在爭議的話題；在中國公立大學法人兼具有行政法人與事業(yè)單位法人這樣的特殊法人中，大學章程應該如何回應各利益相關方的吁求，并且遵從高等教育的辦學規(guī)律和國家相關法律，發(fā)揮大學章程的總綱作用，是學界一直關注的焦點問題。

一、大學章程在現(xiàn)代大學法人化治理中的價值向度

(一)大學的價值：歷史的考察與自我的審視

人類社會組織化程度的不斷提高是人類文明進程從不停滯的保障?？v觀人類社會發(fā)展史，中世紀以降，有組織的經(jīng)濟、社會、文化生活在經(jīng)由“行會”階段進入“法人”階段后，其目的性與制度化程度得到了空前的提高。行會是“為了保護本行業(yè)利益而互相幫助、限制內(nèi)外競爭、規(guī)定業(yè)務范圍、保證經(jīng)營穩(wěn)定、解決業(yè)主困難而成立的一種組織?！雹俜ㄈ藙t是依據(jù)一定的組織目的而設立的具有獨立財產(chǎn)與組織結構，享有法律規(guī)定的權利并獨立承擔法律責任的社會組織。與歐洲行會組織幾乎同步出現(xiàn)的現(xiàn)代大學，開啟了人類對于自身價值、對未知自然世界的更大范圍、更深層次的探索，“盡管存在著政府或教會的監(jiān)督，整個近代早期，大學仍保存了一種脆弱的卻是有價值的獨立性?！雹谶@種獨立性有賴于當時敕令、“特許狀”的頒行。特許狀的歷史貢獻，不僅是保障了現(xiàn)代大學的發(fā)端，更是催生了現(xiàn)代大學作為法人組織存在的要件——大學章程。大學“只有通過它的法律——章程，才算在法律上是存在的?！雹墼缭诂F(xiàn)代大學發(fā)端之前，歐洲其實已經(jīng)存在以追求學術研究自由的純粹的“學院組織”，但這種學院組織并沒有發(fā)展成為現(xiàn)代大學。究其原因，主要在于：在中世紀復雜的社會環(huán)境里，如若教權、皇權等對“大學(或學院)”這類社會組織不予認可與保護，學生與教師將很難有討論、研習與沉思的機會。中世紀大學之所以能突破史上的學院組織模式發(fā)展成為現(xiàn)代大學，重要的原因便在于它將人類保存、探索、創(chuàng)造知識的內(nèi)在動力與運用知識服務于政權、皇權，服務于社會的外在需求進行了較為有機的融合?！巴獠繖嗤ㄟ^賦予它各種各樣的特權或權利促成其完成了價值功能實現(xiàn)與輸出的組織形式建構。而機構與組織形式的創(chuàng)建是中世紀大學對于后世最大的貢獻之一?！雹?/p>

現(xiàn)代大學發(fā)展到21世紀，大多已經(jīng)發(fā)展成為內(nèi)外關系繁復、內(nèi)部組織復雜、結構多元的社會組織。在這種復雜組織內(nèi)外，學術權力與行政權力構成兩大最主要的權力體系。對于人類自身、對于未知自然的自由探索是大學能夠得到社會各種力量支持的最重要原因，從本質上說，對于學術權力的訴求是大學與生俱來的生命基因?？疾齑髮W的制度史可以發(fā)現(xiàn)，無論是產(chǎn)生方式還是運行方式，學術權力與行政權力都是既相互矛盾而又相互依存的關系。學術權力的“準則主要源于專業(yè)，而不是某個直接有關的正式組織。這種權力被認為是以‘技術權限’為基礎的，以專家為基礎的，而不是以‘官僚權限’為基礎的。⑤如何讓行政權力服務于學術權力，并阻止學術權力可能的濫用與不良價值取向，是現(xiàn)代大學不可回避的話題。

我國經(jīng)濟社會的發(fā)展經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的急劇轉變，加之全球經(jīng)濟一體化與信息化社會的雙重疊加，社會組織特別是大學經(jīng)歷了行政性的強制性變遷、市場經(jīng)濟的驅動性改革，大學的治理機制必不可免地同時存在市場的競爭性與趨利性、行政的官僚性與低效性。在這之中，一個淵源性的問題在于，我國大學產(chǎn)生與權力形成機制明顯有別于歐美大學：歐美大學普遍地產(chǎn)生于學術的內(nèi)生性需求，而我國大學普遍地基于外生性的需要，這種外生性需求導致了我國現(xiàn)代大學權力源的外控性。這種外控性權力源的產(chǎn)生，有著我國深刻的歷史與政治原因，因此，“中國近代大學制度雖然有充滿活力的‘童年’，但‘童年’的活力在中途幾近夭折，沒有成長為‘青年’和‘壯年’。”⑥可以說，權力源的外控是導致我國現(xiàn)代大學主體性缺失的重要原因。大學主體性缺失、主動性匱乏，使得這一本具有制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新的社會組織經(jīng)常幾近淪為依附于政府的附庸機構，無力阻擋行政權力的過度侵蝕，行政權力在大學內(nèi)外形成包圍圈而不是保護層；而缺少章程，更是無法在行政權力與學術權力的博弈中有效宣誓和保衛(wèi)大學的本質價值追求，嚴重制約了我們探索并建立中國特色現(xiàn)代大學制度的進程。

(二)大學章程：理性化的價值引導與依法治理的保障

學者麥基弗認為：“任何一個團體，為了進行正常的活動以達到各自的目的，都要有一定的規(guī)章制度，約束其成員，這就是團體的法律?！雹摺斑@是因為，在一切能夠接受法律支配的人類狀態(tài)中，哪里沒有法律，哪里就沒有自由?！雹酂o論從既往與既在的歷史脈象、實然的中外大學章程效力發(fā)揮，抑或從大學及其章程的應然價值訴求向度來看，大學章程都在中外高等教育的歷史發(fā)展中，通過對舉辦者、辦學者及其他利益相關者的意志與權利進行確認，并對各相關權利主體進行制度性的規(guī)約，起到了理性化的價值引導與依法治理的保障作用。而這種規(guī)約既需要體現(xiàn)相關方的利益訴求，也需要發(fā)揮大學作為人類之公器的價值最大化。黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的基本方略，對于大學這一現(xiàn)代社會重要組織來說，“大學依據(jù)法律的規(guī)定制定章程，通過制定和實施章程實現(xiàn)依法治校，符合法治思維和法治方式，是法治社會的一個基本要求。符合法治要求的大學章程，是社會法治的一部分，是國家法律、法規(guī)的延伸?！雹?/p>

二、大學章程的法律效力及其限度：歷史與現(xiàn)實的考察

(一)從大學章程的歷史變遷中省察其法律效力

大學是最早得到特許狀而成為最早的特許法人之一，現(xiàn)代大學章程也被認為源自于中世紀大學的特許狀。很多學者也據(jù)此認為，既然特許狀以教皇敕令的羅馬法形式出現(xiàn)從而具有法律效力，所以大學章程因襲特許狀的形式而可以天然地具有相應的法律效力。這種認識具有一定的合理性，但細細考察中世紀歐洲法律的歷史與背景，我們會對特許狀與大學章程的不同法律效力會有更為準確的了解。

從政治與法律的角度看，歐洲在其中世紀時期實際上處于割據(jù)的狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，“羅馬法、教會法、日耳曼法、自然法、封建法、王室法、商人法構成了事實上的歐洲法律割據(jù)局面”，⑩這種法律“割據(jù)”既體現(xiàn)在法律賦源性的不同，也體現(xiàn)在各自都有一套法院系統(tǒng)行使一定的管轄權。彼時，羅馬法在歐洲中世紀法律割據(jù)格局中具有著最強烈的影響力，“在羅馬法中，皇帝的敕令是非常重要的一種法律淵源?！痹谶@其中，優(yōu)士丁尼作為東羅馬皇帝，系統(tǒng)整理了《優(yōu)士丁尼法學階梯》、《優(yōu)士丁尼法典》、《優(yōu)士丁尼學說匯纂》，其后人將優(yōu)士丁尼的敕令匯編成《優(yōu)士丁尼新律》，繼而形成了羅馬法大全。由于羅馬法在當時的歐洲具有著“普通法”效應，歐洲諸多國家都習慣性地將國王以及教皇的敕令作為一種法律的賦源形式，特許狀便理所當然地由于這種法律賦源而成為了法律文本，這在歐洲中世紀的大學與商業(yè)機構里都能夠得到體現(xiàn)。比如說在博洛尼亞大學形成之初，夫累得利克一世曾發(fā)布敕令，授予大學師生自由通行、自由裁判以及訴訟自主權。這些以敕令為形式的特許狀普遍地被認為是為現(xiàn)代大學章程的濫觴。

但是時至今日的法治社會，大學章程是否會因其沿襲了特許狀的形式而天然地具備羅馬法時代的法律地位及其擁有的法律效力呢？學界最近幾年出現(xiàn)了理性的質疑聲音。比如熊慶年教授、陸一博士等就直截了當?shù)靥岢鲞@樣的觀點：“特許狀并不等同于現(xiàn)代大學章程，特別是在原殖民地國家完成獨立建國并構建起國家法律體系之后，大學的設立及其法律地位不再需要特定的授權，而是依照現(xiàn)有法律?！睆默F(xiàn)代大學制度史的角度看，雖然特許狀構成了大學合法自治的權力載體，使得大學能夠在殖民地時期保持其必備的獨立性從而勾畫出現(xiàn)代大學制度的大致輪廓，特許狀使大學因具備自治與自主管理的主體資格而成為現(xiàn)代大學章程的雛形，但這些并不能必然地可以推導出現(xiàn)代大學章程具備現(xiàn)時的法律地位與法律效力。因為“在目前中國的法律框架內(nèi)，由大學制定的大學章程并不具有真正意義上的‘法律’地位，《中華人民共和國立法法》分別對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章做了規(guī)定，大學章程并不能在其中找到一個位置。因此，純粹由大學制定出來的章程的效力是值得懷疑的?！?/p>

(二)從制定的主體看大學章程的效力

學界近年來對于大學章程究竟屬于契約性質的民事法律文本還是具有行政審核性質的規(guī)章制度有比較大的分歧；但對于大學章程在制度訴求上的價值性有比較一致的看法：一方面，大學章程需要回應其外部需求與責任擔當，確立基于辦學理念與辦學目標的基本原則、組織制度及保障機制；另一方面，大學需遵從學術自由與教育規(guī)律，尋求并建立基于法人化治理框架下的內(nèi)部自律性規(guī)范。

有學者認為，大學章程在法律本質上屬于“舉辦者與辦學者在法律約束下的契約，是辦學者對舉辦者的一種行為承諾與法律保證?！钡@種看法忽視了在法律上的一般性原則：契約一般需要基于兩個及兩個以上平等主體意志之統(tǒng)合，主要集中適用于民商法領域，而我國公立大學章程的制定主體主要是政府、教育行政管理機關、大學內(nèi)部的領導者及師生員工。這些制定主體之間明顯不具有平等的民事關系；進一步看，根據(jù)現(xiàn)行的《高等學校章程制定暫行辦法》第23條規(guī)定：“地方政府舉辦的高等學校的章程由省級教育行政部門核準，其中本科以上高等學校的章程核準后，應當報教育部備案；教育部直屬高等學校的章程由教育部核準；其他中央部門所屬高校的章程，經(jīng)主管部門同意，報教育部核準?！边@也可以看出，大學章程必須在形式與實質上通過政府及教育行政部門的核準才能生效，這就意味著大學章程無論在制定還是在核準主體上明顯具有行政法規(guī)的屬性而排斥民商法意義上的契約性。

學界有一種看似有道理的推演：因“章程”一詞源自于公司法人，而公司章程只要經(jīng)過股東大會表決通過，或認股人在平等意志基礎上組成的創(chuàng)建大會表決通過且符合相關法律就具效力。如此推演，大學章程只要大學經(jīng)過類似表決主體與程序即可成為與公司章程一樣的大學自治規(guī)章。這種簡單類比混淆了民商法領域平等主體與行政法不同層級行政主體在制定、審核法規(guī)上的不同地位與效力。在大陸法系國家，“行政法的法律淵源有憲法、議會正式法律、行政法令、自治規(guī)章和行政規(guī)章、習慣法等，”在此種意義上來看，大學章程只能被視為國家行政法在特定領域的具體化以及必要的補充，其行政法色彩更為濃厚。

(三)從制定的程序看大學章程的效力

現(xiàn)代法治的意義在于其因共契性而獲得公器性，也就是說法的實質合法性必須符合以下條件：“只有當立法機關的立法權及其立法活動符合當時廣大社會成員，特別是社會精英們的關于社會權力的取得和運作的一套理論或觀念時，才被認為是合法的”。我們可以再次考察一下《高等學校章程制定暫行辦法》所規(guī)定的大學章程制定的程序，以便更好地了解大學章程制定的權力主體：一般先由起草小組起草——提交教職工代表大會討論——校長辦公會審議——校黨委會討論審定——學校法定代表人簽發(fā)、報相應的核準機關。在其起草階段，按照規(guī)定，“章程起草組織應當由學校黨政領導、學術組織負責人、教師代表、學生代表、相關專家，以及學校舉辦者或者主管部門的代表組成，可以邀請社會相關方面的代表、社會知名人士、退休教職工代表、校友代表等參加?！边@種具有或選性的規(guī)定，極可能將“可以邀請的代表”排斥在外，更不用說在其后的討論、審議、審定階段能聽到其聲音了。大學章程本應體現(xiàn)其相關利益者的合意性才能真正獲取其權威性進而獲得其認同性，而這種權威性、認同性正是合意主體服從與遵守大學章程的根基所在。而“應當組成代表”以及“可以被邀請”在整個起草小組及審議(定)委員會中的人數(shù)比例、組成結構、話語權力(包括否決、異議機制)都未有原則性規(guī)定，這對大學章程效力的范圍也將產(chǎn)生影響。

正是因為制定程序的“內(nèi)部性”而使得大學章程的效力往往也是對內(nèi)的，其作用的效力范圍、程序以及手段都呈現(xiàn)內(nèi)部性特點；內(nèi)部治理權力并不能對與大學有關的政府、企事業(yè)單位、資金會、校友等產(chǎn)生法律約束力，對外所起到的作用更多的是一種價值導向與目標宣誓。大學章程只能在自主管理框架內(nèi)依據(jù)憲法與國家法律的授權處理職權事項，這種自主管理并不必然地意味其能夠實現(xiàn)“自治”的法律地位，在與其他單位發(fā)生法律糾紛時，大學不可以依據(jù)自己的章程處理起訴或應訴事宜，而只能根據(jù)國家的相關法律、行政法規(guī)進行處理；即使是在內(nèi)部自主管理過程中，也不得有超越國家法律法規(guī)的權限。

(四)從大學章程與一般意義的法律相比較看章程的效力

大學章程在其效力上與一般意義上的法律所存在的根本區(qū)別之一是：法律是以國家強制力為保證，對違法行為可以實施制裁，包括對人身自由、財產(chǎn)等施行制裁，但大學章程在對“違章”當事人實施制裁的權力是有限的。嚴格地說來，大學章程只能對校內(nèi)“違章”的師生員工施行有限度的制裁。這種有限度指大學章程只能在國家相關法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi)對師生員工實施制裁，這種制裁必須控制在不侵犯師生員工的基本權利范圍內(nèi)，大學里的師生員工如果認為大學所作出的處分決定侵害其合法權益，或認為大學在窮盡其可以采取的補救措施后仍然不能補償相對人的損失，可以向人民法院提起訴訟。大學不得以“自治”為理由限制師生員工作為普通公民的訴訟權利，更不能以“自治”為由排斥司法審查與裁決。因為對大學實施司法審查和督導既是為了保證大學章程的合法性地位，也是為促進大學章程效力能夠得到充分發(fā)揮的必要手段。

大學章程作為“類行政法”的價值體現(xiàn)方式與一般意義上的法律呈現(xiàn)方式明顯不同。大學章程作為大學治理中的基本制度文本，首要的任務是確定大學必要記載事項(如名稱、機構性質、發(fā)展定位、辦學層次、辦學規(guī)模、學科設置、領導體制、經(jīng)費來源、組織結構、監(jiān)管機制等)，其次必須對大學的治理程序進行規(guī)定。這種程序規(guī)定更注重講求“類行政程序”的價值，而不是遵從“司法程序規(guī)則”，也就說，大學章程追求的是大學治理過程中的效率、效益為其首要價值，大學章程對學校重大決策、程序、日常各類事務管理、申訴與聽證程序上作出原則性規(guī)定，這種原則性規(guī)定需要兼顧效率、效益與公正。但大學章程關于大學治理的程序性規(guī)定并不能替代司法程序。如，為了阻止或懲戒大學在其管理過程中侵害管理相對人的合法權益，在必要情況下必須采取司法程序以保障大學的治理處于法治的范圍內(nèi)。

三、大學章程在公立大學法人化治理中的問題與求解

(一)自治的困境

近年來，對于經(jīng)由大學章程而實現(xiàn)“大學自治”成為學界較為熱門的話題。這種觀點，混淆了我國對于大學章程的作用定位于“依法治校、自主管理、自我完善”與西方大學的“自治”傳統(tǒng)。這種誤解，一方面源自我們并沒有真正理解我國公立大學并非像西方大學那樣多為民事法人主體身份，我國公立大學兼具行政法人與民事法人主體身份；另一方面，這種誤解也來自于我們對西方大學自治傳統(tǒng)與我國公立大學“自治”要件與歷史的認識不足。

在大陸法系國家，法律通常分為公法與私法兩種大類。私法的法理依據(jù)在于“私人自治”，這種“私人”包括自然人與法人兩種主體形式。其主要含義是：個人享有財產(chǎn)和締結合同的絕對權力，國家的活動僅限于保障這些權利并充任私人之間糾紛的裁決人，而不應干預個人的自由。在大陸法系國家的社會治理中，將大學等作為公益機構和公共營造物，以特許狀或大學章程的形式賦予其能夠以法人主體身份而獨立存在并實行自治化的運行。典型的例證我們可以從德意志聯(lián)邦《波鴻——魯爾大學校法》第一條中管窺一斑——“作為學術性大學是一個法人團體，是州屬機構。”也就是說，由于大陸法系國家為實現(xiàn)特殊的行政目標，可以對特定范圍之行政相對人采取“有概括性的命令強制力，而行政相對人卻負有服從義務的行政法律關系”，這也使得在特別權力關系內(nèi)部，公行政的特殊目的要求處于一定特別關系約束和保護之中的行政相對人具有一定的獨立和自治地位，但同時也可能比公行政主體外的一般公民更處于依附與從屬地位?！霸谔貏e權力關系內(nèi)部，承載這一關系的組織的領導機構是絕對的權威，它甚至能夠排斥外部行政的、法的干預而獨立處分其成員的相應權利。而高等學校通常被視為適用特別權力關系制度的典型組織?！痹谟⒚婪ㄏ祰抑?，傳統(tǒng)上并無公法和私法之分，它的法律基本分類是普通法和平衡法。在國家與社會生活中，都將大學劃歸為私法范疇，一般不具備公法與私法的雙界性特征，這就使得英美法系國家的大學章程首先就明確地表明其具備獨立的民事法人主體資格，這種獨立性可以允許大學在法律范圍內(nèi)享有“自治權”；而且英美公立大學在經(jīng)費來源上對公共財政的依賴程度相對來說都比較低，根據(jù)權利與義務對等性原則，這也使得英美法系國家公立大學更是可以參照一般民事主體的自主規(guī)則運行。

我國法律基于大陸法系的傳統(tǒng)，習慣性地將大學視作事業(yè)單位法人，這種具有私法性質的法人分類使得大學“自治”的吁求具有了法理意義的依據(jù)?！陡叩冉逃ā焚x予了高等學校以在民事活動中民事法人主體資格，其第30條第2款規(guī)定：“高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任”。這就導致了大學章程在價值想象與實際法域歸屬上的巨大邏輯悖論：公立大學希望自己能夠移植西方大學的“自治”傳統(tǒng)，也希望能與市場主體之一的公司法人一樣成為“自治”團體，但我國公立大學特殊的產(chǎn)生與運行方式使得公立高校具有較強的行政法人色彩。近年來學界對于將公立大學章程作為大學“自治”的宣言與法律依據(jù)的期望很高，但細細推敲起來，這種價值的期待與現(xiàn)實的公立大學法人地位有著很大的距離。這是因為，政府及“教育行政部門作為公立高等學校的主管部門，雖然把某些辦學自主權下放給學校，法律也對此加以確認，但權利行使所需遵循的規(guī)則，自當由教育行政部門給予提供。否則，高等教育是一項公益事業(yè)，如果放任學校自由地行使權力，權利濫用可能性的存在會使社會公益受到極大損害?！惫P者在做這項研究時，詳閱了《中華人民共和國教育法》(1995)、《中華人民共和國高等教育法》(1999)，都未見“大學自治”、“高校自治”等字樣，兩部法律總計出現(xiàn)了9次“自治”字樣，或因為與省、市平行的“自治區(qū)”這一名稱相連，或因列舉與各類企事業(yè)單位、社會團體等等并列的“群眾性自治組織”法人組織。也就是說，我國公立大學“自治”并不能在現(xiàn)行法律體系中找到對應的法律依據(jù)。筆者也查閱了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》、《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》、《高等學校章程制定暫行辦法》，發(fā)現(xiàn)也無“大學自治”、“高校自治”等表述，只是多處有“自主辦學”、“自主管理”等表述?？陀^審視我國公立高校的內(nèi)外法律關系，自治的法律根據(jù)及其體系并未得到確立，而將自治的厚望僅僅依托在一紙大學章程上未免過于理想化，理由如下：

第一，我國公立大學都有其相應的直接的行政管理機關，其校級領導的任免均需具有管轄權的上級黨委、政府或教育行政機關作出決定，并且賦予985、211高校校級領導以副部級、正廳(局)級等明顯具有行政機構色彩的行政級別。這種將大學外部的政府、教育行政機構與大學內(nèi)部行政層級結構進行耦合的方式，為外部行政提供了干預高校內(nèi)部事務的制度性保證。

第二，黨對社會主義各項事業(yè)的領導地位在《中華人民共和國憲法》序言中就得到了明確的規(guī)定；我國《高等教育法》在其第39條第一句話就對公立高校領導權進行了規(guī)定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制”，“統(tǒng)一領導學校工作”。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》(2012年11月14日通過)第15條“黨的下級組織必須堅決執(zhí)行上級組織的決定”，這種嚴格的“命令與服從”式的上下級黨組織關系，在高校內(nèi)外部都會形成相應的“要求與執(zhí)行”機制，高校自治并無太多空間。

第三，法人團體獲得自治主體的最重要標準之一就是其財政的獨立性，在西方大學發(fā)展史上，公立高校歷來對政府財政的依賴程度都比較低，而且近些年來依賴程度還在呈下降的趨勢，這為大學(包括公立大學)創(chuàng)造了成為獨立而自治的民事主體提供了機會。而在我國當前教育行政、教育財政的框架下，公立高校辦學經(jīng)費的絕大部分都依賴于中央(或地方)政府財政，公立高校章程無法解決辦學經(jīng)費主要來源問題，要想大學章程成為謀求自治的宣言幾近虛無。

第四，《中華人民共和國憲法》第五條第五款規(guī)定：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”，如前所述，我們在各類法律法規(guī)中都沒有找到我國公立大學可以實行“自治”的授權性規(guī)定，學界試圖以章程的形式取得“自治”并無法理、法律依據(jù)。

(二)自主的追求

結合上述我國公立大學章程的法律限度及其價值追求，我們認為應將大學章程著力點放在其如何“自主管理”上。雖然從字面上來看，自治與自主管理似乎是同一個意思的兩種不同的表達式，但這兩個不同的詞語無論在其內(nèi)涵與外延上都有不同的側重。“自治”在《布萊克威爾政治學百科全書》詞條釋義為：“某個人或集體管理其自身事務，并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態(tài)?！卑凑瘴鞣絿疫@種具有典型代表性的釋義規(guī)則，如果大學采取自治的狀態(tài)，就必須單獨地對自己的存亡負責。實事求是地說，我國絕大多數(shù)公立大學現(xiàn)在還不具備這種勇氣與能力在日益復雜的國際、國內(nèi)環(huán)境里單獨地對自己的命運負責，更為主要的是，我國公立大學是我們社會主義公有制的一部分，《中華人民共和國憲法》第六條第一款規(guī)定：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！睂τ诠⒋髮W財產(chǎn)的國有經(jīng)濟性質，《憲法》第七條規(guī)定“國有經(jīng)濟，即社會主義全民所有制經(jīng)濟，是國民經(jīng)濟中的主導力量。國家保障國有經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展?！边@就說明，由于國有經(jīng)濟在國計民生中處于基礎性地位，公立大學必須得到國家的財政保障、接受必要的領導。

國家和政府可以授權給大學實行自主管理，這種自主管理需要以國家總體目標為導向，遵循教育規(guī)律、接受政府及社會力量的監(jiān)督和評價。大學是不同于一般社會組織的法人，而且高等教育具有其特有的“科學研究、教書育人”的兩大功能，必須遵從學術創(chuàng)新的規(guī)律、教育教學的規(guī)律，而能掌握這些規(guī)律的群體最主要來自于大學內(nèi)部，特別是教師群體。所以為了發(fā)揮大學功能更好的發(fā)揮，就必須調(diào)動“大學人”的主動性、參與性。不恰當?shù)貜娬{(diào)大學“自治”只能使大學章程難承其重，筆者認為，在當前的情況下，我們強調(diào)大學的自主管理，是凸顯大學在其科學創(chuàng)新、培養(yǎng)人才規(guī)律上的價值優(yōu)勢所在，也是能夠與我國憲法、法律、法規(guī)、政策相契合的做法，更是與十八屆四中全會所再次強調(diào)的“依法治國”方針相契合的做法，能夠使得我國公立大學章程在法治的框架內(nèi)找到大學與政府、社會、企事業(yè)等各類社會團體、基金會、校友之間的價值共契點。

(三)回到原點：以共治的方式實現(xiàn)法治的價值

現(xiàn)代大學的發(fā)展，早已突破了象牙塔內(nèi)的自我發(fā)展方式，現(xiàn)代大學作為公共物品必須體現(xiàn)其公共性。這種公共性使得大學并不能獨自成為辦學利益的唯一主體，事實上，與大學利益相關的每一個單主體都不能掌握大學治理的絕對控制權。大學治理的根本價值必須既體現(xiàn)大學作為學術研究、培養(yǎng)人才的根本使命，也必須體現(xiàn)大學作為公共物品的公共價值。現(xiàn)代大學治理的“根目的是建立大學決策過程與公共利益以及社會權利主體的合理聯(lián)系，實現(xiàn)大學的公共性和社會價值的最大化。”《高等學校章程制定暫行辦法》在其總則的第三條中規(guī)定，“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。高等學校應當以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實施辦學和管理活動、開展社會合作”。這也就說明，大學章程在體現(xiàn)“自主辦學、實施管理”權利的同時，必須體現(xiàn)公立高校對國家(包括地方)、社會各相關利益主體所應承擔的責任與義務。

現(xiàn)代大學需要在法治框架內(nèi)開展自主管理，促進學術自由與人才培養(yǎng)質量的提高，從根本上說，大學的服務社會與文化傳承功能都必須基于其在學術研究與人才培養(yǎng)的提高上?！按髮W倘若實現(xiàn)其目標，同時也就實現(xiàn)了而且是在更高層次上實現(xiàn)了國家的目標。由此而來的收效之大和影響之廣，遠非國家之力所及?！敝孕枰ㄟ^章程體現(xiàn)大學的自主管理，也是由于大學有其上述特殊的使命，通過章程的大學治理必須為學術自由創(chuàng)造良好的環(huán)境，政府及其他與大學利益相關的權力主體要想使大學能真正發(fā)揮其功能，就必須為大學創(chuàng)造良好的學術研究、人才培養(yǎng)環(huán)境，“如果大學沒有全面接受和貫徹落實學術自由的原則，那么大學就不能履行她的三大功能。從總體上看，大學是為社會而存在，任何限制大學教師自由的行為都將影響大學的效率，破壞大學的精神，最終將損害社會利益?！钡瑫r必須看到，單由大學內(nèi)部進行“自治”可能產(chǎn)生的不利一面——“單純的校內(nèi)人員治理，很容易使大學成為為校內(nèi)利益群體謀福利的機構，漠視自己應當承擔的社會責任……校外人員治理則可以超然于校內(nèi)群體利益之上?！闭缂s翰·布魯貝克所指出的那樣，高等教育在越來越深度卷入社會事務與社會利益的情況下，必須用全面的政治眼光來看待，就如具有重大戰(zhàn)略意義的戰(zhàn)爭不能完全交由將軍去決定一樣，高等學校的事務不能完全交由教授們來決定。所以，單純的自治并不能解決現(xiàn)代大學治理的問題。即使我們從世界范圍的現(xiàn)代大學發(fā)展歷程上來看，“大學治理發(fā)展的趨勢是從法人治理走向共同治理?！睂⒋髮W章程視為大學作為特殊公法人的價值宣言和依法治校的總綱，是我們應該秉持的應有之義。在大學章程中首先必須對于體現(xiàn)該大學根本價值追求的辦學宗旨、基本權力架構、成員構成作出原則性規(guī)定；其次必須對大學的議事、行事、監(jiān)事程序作出可操作性的、符合法律規(guī)范的規(guī)定，在這其中，尤其需要將各方權力主體的參與程序進行可操作性規(guī)定；再次，大學章程必須對大學內(nèi)部的行政權力可以行使的范圍、介入學術權力的渠道與程序進行規(guī)定，并且如何對其不當介入進行糾錯與懲戒作出可操作的規(guī)定。

注：

①寶興：《中世紀歐洲的行會道德》，《道德與文明》1994年第4期。

②【比】希爾德·德·里德—西蒙斯：《歐洲大學史》(第二卷)，賀國慶等譯，河北大學出版社2008年版，第131頁。

③【德】馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》，林榮遠譯，商務印書館1997年版，第78頁。

④蔣季雅：《大學章程：秩序規(guī)則的二元性——種歷史角度的考察》，《浙江師范大學學報》(社科版)2012年第4期。

⑤【加】約翰·范德格拉夫等：《學術權力——七國高等教育管理體制比較》，王承緒譯，浙江教育出版社2001年版，第189頁。

⑥馬廷奇：《大學轉型：以制度建設為中心》，社會科學文獻出版社2007年版，第95頁。

⑦鄒永賢等：《現(xiàn)代西方國家學說》，福建人民出版社1993年版，第322頁。

⑧【英】洛克：《政府論》(下篇)，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務印書館1980年版，第36頁。

⑨秦惠民：《有關大學章程認識的若干問題》，《教育研究》2013年第2期。

⑩【美】泰格、利維：《法律與資本主義的興起》，紀琨譯，學林出版社1996年版，第35—66頁。

〔責任編輯：于是〕

OntheValueDimensionsandtheLegalLimitationsofStatutesofPublicCollegeandUniversityWhichasLegalPerson

JinJiaxin﹠ZhangLi

Statutes play a role as the coordinator among the scholars， the sponsor and other stakeholders. Statute protect the rights of the related subject，on the other hand， it defends the rational value and governance according to law and the security role. To explore the modern university system，we focus on the comparison between China and foreign, historical comparison and realistic development about the legal effect and limitations of constitution of university. In the process of establishment of the modern university system，the statute must take the basic value of modern university as the first priority，therefore，the statute should be better taken as autonomous and “co-governance” mode by legalization.

public college and university；modern university system；statute; value；legal limitation

*本文是國家社會科學基金青年項目“公立大學改制為行政法人研究”(CIA100155)、中國博士后科學基金第55批次面上資助項目“公立高校二次法人化治理研究”(2014M552312)的階段性成果。

金家新，西南政法大學馬克思主義學院副教授、法學博士后 重慶 401120； 張力，西南政法大學民商法學院教授、副院長、博導 重慶 401120

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1001-8263(2014)12-0128-08