劉 華

(山東大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

社會(huì)快速轉(zhuǎn)型以來，為有效治理腐敗，我們黨和政府非常重視廉政建設(shè)，明確提出要“加強(qiáng)廉政法制建設(shè),真正形成用制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機(jī)制”[注]①中共中央文獻(xiàn)研究室：《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)， 中央文獻(xiàn)出版社2005年版，第295頁(yè)。。但當(dāng)前我國(guó)廉政建設(shè)面臨的一大困境是：盡管在器物層面上我們初步構(gòu)建了國(guó)家廉政制度體系，但在精神層面上民眾對(duì)廉政制度的信任嚴(yán)重缺失。制度信任缺失導(dǎo)致“有法不依”、“令行不止”的廉政制度失靈現(xiàn)象較為突出，制度信任的缺失成為制約廉政建設(shè)深入推進(jìn)的“瓶頸”。

一、制度信任的概述

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派代表人物道格拉斯·C. 諾思(Douglas C. North)認(rèn)為制度是“一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范的說，他們是一些人為設(shè)計(jì)的，形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束?！盵注]②[美]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，上海人民出版社2008年版，第3頁(yè)。制度有三個(gè)基本部分構(gòu)成：正式制度、非正式制度及實(shí)施機(jī)制。正式制度是由國(guó)家或其他組織有意識(shí)創(chuàng)設(shè)的，依靠強(qiáng)力推行的正式規(guī)范，主要包括法律、規(guī)章、規(guī)則、契約等。非正式制度是人類“文化傳承的一部分”,[注]③[美]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，上海人民出版社2008年版，第51頁(yè)。主要包括意識(shí)形態(tài)、習(xí)俗、道德觀念等，其中意識(shí)形態(tài)居于核心位置。實(shí)施機(jī)制是指對(duì)遵守或違反制度的行為進(jìn)行獎(jiǎng)懲, 確保制度得以實(shí)施的條件總稱。

信任是人類一種復(fù)雜的心理狀態(tài)，社會(huì)學(xué)家鄭也夫認(rèn)為：“信任是一種態(tài)度，相信某人的行為或周圍的秩序符合自己的愿望?！薄靶湃翁幵谌c無知之間，是不顧不確定性去相信?！盵注]④鄭也夫：《信任論》，中國(guó)廣播電視出版社2006年版，第19頁(yè)。

根據(jù)信任對(duì)象的不同，研究者將信任劃分為人際信任和制度信任。制度信任是指人們能理性認(rèn)知制度的優(yōu)勢(shì)與限制，愿意用制度規(guī)范約束自身行為，自愿承擔(dān)由于對(duì)制度信任而產(chǎn)生一切后果的態(tài)度。

伴隨人類社會(huì)由“熟人社會(huì)”向“陌生人社會(huì)”的變遷，人類社會(huì)“從身份向契約”的蛻變，制度信任將取代人際信任成為人類的主導(dǎo)信任模式。制度信任中人類需要重點(diǎn)解決對(duì)正式制度的信任問題?？挛鋭?、史漫飛認(rèn)為，正式制度與非正式制度劃分的原則是“違規(guī)行為的懲罰是分權(quán)化的、自發(fā)的社會(huì)反饋，還是通過正式的、有組織的機(jī)制”。[注]⑤[德]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策》，商務(wù)印書館2000年版，第119-120頁(yè)。這一劃分說明了正式制度與非正式制度區(qū)別明顯。非正式制度是人類長(zhǎng)期社會(huì)交往中形成的文化遺產(chǎn)，人們對(duì)非正式制度的認(rèn)同更多出于內(nèi)心的“自覺”和習(xí)慣。非正式制度的實(shí)施不需太多外力輔助，人類對(duì)非正式制度有天生信賴感。而正式制度是人類構(gòu)建系統(tǒng)的產(chǎn)物，與人類心底自覺認(rèn)同不具有天然“親和性”，它的實(shí)施需要借助外在強(qiáng)力予以保障。因此，如何增強(qiáng)人類對(duì)于正式制度的信任是人類需要重點(diǎn)解決的問題。

制度信任的確立與制度的三個(gè)構(gòu)成要件密切相關(guān)：第一，正式制度質(zhì)量是制度信任的前提。德國(guó)學(xué)者克勞斯·奧弗指出,“正式制度的實(shí)際質(zhì)量、它們產(chǎn)生令人佩服的能力, 決定了他們能夠提高那些行為被假定由其調(diào)整的人們的忠誠(chéng)度?！盵注][美]馬克·E·沃倫：《民主與信任》，吳輝譯，華夏出版社2004年版，第65頁(yè)。因此，制度供給者必須提供高質(zhì)量的、符合大眾價(jià)值判斷的正式制度，這是制度信任的建立前提。第二，制度信任的建立需要非正式制度的支撐。非正式制度若與正式制度規(guī)定向背離，將會(huì)嚴(yán)重改變正式制度的運(yùn)行軌跡，制度信任將無從確立。諾思非常重視非正式制度的作用，他認(rèn)為其實(shí)是非正式制度而不是正式制度決定人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)變遷。第三，制度信任需要完善的實(shí)施機(jī)制予以保障?！巴椒y以自徙”，諾思認(rèn)為“一個(gè)社會(huì)不能發(fā)展出有效的，低成本的契約實(shí)施機(jī)制，乃是導(dǎo)致歷史上的停滯以及當(dāng)今第三世界不發(fā)達(dá)的重要原因?！盵注][美]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，上海人民出版社2008年版，第77頁(yè)。制度得不到落實(shí)和執(zhí)行的無效實(shí)施機(jī)制，將從根本損害制度權(quán)威，消除制度信任的建立根基。

二、制度信任在廉政建設(shè)中的功能

腐敗具有高度隱秘的特征，民眾對(duì)腐敗治理工作的積極參與和支持對(duì)于反腐運(yùn)動(dòng)能否取得成功非常關(guān)鍵。致力于國(guó)際反腐敗工作的透明國(guó)際非常注重民眾對(duì)腐敗治理工作的支持與參與。它認(rèn)為， 腐敗治理如果“光靠法學(xué)家起草法律就可以預(yù)防腐敗行為的話，那么就不會(huì)有什么腐敗問題了?！薄爱?dāng)今國(guó)際社會(huì)的腐敗危機(jī)從根源而言，是因?yàn)楝F(xiàn)存的法律以及法律機(jī)構(gòu)不起作用?！盵注][新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐敗：構(gòu)建國(guó)家廉政體系》，清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室譯，中國(guó)方正出版社2003年版，第373頁(yè)。經(jīng)過多年的觀察研究，透明國(guó)際提出國(guó)家廉政體系理論。透明國(guó)際指出，國(guó)家廉政體系的根基必須牢牢建立在一個(gè)國(guó)家的公共意識(shí)和社會(huì)價(jià)值之上。如果公眾對(duì)腐敗問題無動(dòng)于衷，公眾對(duì)國(guó)家廉政制度缺乏信任與支持，國(guó)家在廉政建設(shè)中不可能取得成功。[注][新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐敗：構(gòu)建國(guó)家廉政體系》，清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室譯，中國(guó)方正出版社2003年版，第54頁(yè)。透明國(guó)際明確指出，反腐敗工作如果“沒有人民的幫助和支持，政府不可能獨(dú)自馴服腐敗?！盵注][新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐?。簶?gòu)建國(guó)家廉政體系》，清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室譯，中國(guó)方正出版社2003年版，第194頁(yè)。

我國(guó)香港地區(qū)的實(shí)踐也有力證明了民眾的信任對(duì)遏制腐敗的重要性。20世紀(jì)70年代，我國(guó)香港地區(qū)深受腐敗困擾，腐敗案件頻發(fā)。并且尤為令人擔(dān)憂的是香港民眾對(duì)腐敗容忍度高，反腐機(jī)構(gòu)不為民眾所信賴。為扭轉(zhuǎn)這一局面，1974年香港廉政公署成立，專職負(fù)責(zé)香港的反腐敗工作。經(jīng)過廉政公署多年努力，香港民眾對(duì)待腐敗的態(tài)度發(fā)生根本改變。 1994年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，香港600萬人口中，僅有2.9‰的人容忍腐敗，愿意舉報(bào)者達(dá)63%，并且該年有2/3以上的舉報(bào)人愿意署名舉報(bào)。[注]何增科：《政治之癌：發(fā)展中國(guó)家腐化問題研究》，中央編譯出版社2008年版，第186頁(yè)。這說明，經(jīng)過廉政公署僅20年的工作努力，香港民眾對(duì)腐敗的認(rèn)知就有了質(zhì)的突破，廉政公署成功贏得了香港民眾的支持與信任。而正是由于香港民眾對(duì)反腐工作的高度支持與信任，我國(guó)香港地區(qū)有效遏制了腐敗，成為世界上最為清廉的地區(qū)之一。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主岡納·繆爾達(dá)爾同樣認(rèn)識(shí)到制度信任的缺失對(duì)一個(gè)國(guó)家廉政建設(shè)的危害。繆爾達(dá)爾在對(duì)南亞諸國(guó)進(jìn)行長(zhǎng)達(dá)15年的實(shí)地考察后提出“腐敗民俗學(xué)”理論。繆爾達(dá)爾認(rèn)為南亞諸國(guó)腐敗的重要特征是這些國(guó)家具有很深的腐敗民俗根基。盡管這些國(guó)家也制定了一些廉政制度，但廉政制度在這里多被視為紙面化的規(guī)定，真正調(diào)整人們關(guān)系的不是這些紙質(zhì)的制度，而是深植于人們內(nèi)心的“民俗”約定。繆爾達(dá)爾認(rèn)為，在腐敗具有民俗根基的國(guó)度內(nèi)很難看到腐敗治理成功的希望。[注][瑞典]岡納·繆爾達(dá)爾、賽思·金：《亞洲的戲劇——南亞國(guó)家貧困問題研究》，方福前譯，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2001年版，第160-167頁(yè)。

這些情況表明，一個(gè)國(guó)家民眾對(duì)廉政制度是否信任對(duì)腐敗治理能否成功至關(guān)重要。民眾對(duì)廉政制度不信任，制度在執(zhí)行中會(huì)出現(xiàn)規(guī)避或扭曲，真正操控社會(huì)運(yùn)行的游戲規(guī)則是制度之外的規(guī)定，廉政制度將被“空置”。民眾若對(duì)廉政制度存有信任，社會(huì)對(duì)腐敗的容忍度較低，民眾會(huì)積極支持國(guó)家的廉政事業(yè)，腐敗治理才有獲得成功的希望。因此，英格爾斯認(rèn)為一個(gè)國(guó)家民眾的心理對(duì)制度的執(zhí)行成敗具有決定意義，他認(rèn)為“如果一個(gè)國(guó)家的人民缺乏一種賦予這些制度以真實(shí)生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運(yùn)用著這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上經(jīng)歷一個(gè)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的?！盵注][美]英格爾斯：《人的現(xiàn)代化——心理·思想·態(tài)度·行為》，殷陸君譯，四川人民出版社1985年版,第4頁(yè)。

三、我國(guó)廉政制度信任狀況分析

制度信任對(duì)一國(guó)腐敗治理能否取得成功至關(guān)重要，但無論從廉政制度建設(shè)、我國(guó)傳統(tǒng)文化的影響以及制度的實(shí)施情況來看，我國(guó)廉政制度信任狀況不容樂觀。

(一)正式制度完備性欠缺

我們黨和國(guó)家非常重視廉政制度建設(shè)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2012年9月，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)制定反腐倡廉相關(guān)規(guī)章、制度741件；各省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)制定反腐倡廉相關(guān)地方性法規(guī)和文件規(guī)定1540件[注]戴南：《舉一綱而眾目張——黨的十七大以來懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)工作綜述》，《中國(guó)監(jiān)察》2012年第17期。。但在廉政制度建設(shè)中，國(guó)家統(tǒng)一反腐敗法的缺位以及廉政制度核心規(guī)則的缺失問題較為突出：

1.廉政制度缺少《反腐敗法》這一重要的法律制度。我國(guó)廉政制度對(duì)于腐敗的規(guī)制散見于《刑法》貪污罪、瀆職罪規(guī)定和行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)的一些規(guī)定。實(shí)踐操作中對(duì)于什么情況屬于腐敗，腐敗應(yīng)當(dāng)受到怎樣的懲處仍然缺少統(tǒng)一的法律指導(dǎo)，這樣一種制度模式不利于反腐工作的有效開展。

2.廉政制度核心規(guī)則缺失。透明國(guó)際認(rèn)為廉政建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，腐敗治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要立法、行政、司法、審計(jì)、監(jiān)察、監(jiān)督、公務(wù)員系統(tǒng)、大眾傳媒、公民社會(huì)、私人部門、國(guó)際組織等11項(xiàng)核心制度的支撐。其中任何一項(xiàng)制度的缺失都將增大其他制度的支撐難度，如果制度缺失過多將導(dǎo)致整個(gè)廉政制度大廈的傾覆。根據(jù)透明國(guó)際國(guó)家廉政體系理論，我國(guó)盡管構(gòu)建了支撐國(guó)家廉政體系的機(jī)構(gòu)框架，但確保這些機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的核心規(guī)則不健全。[注]何增科：《中國(guó)目前廉政制度體系總體狀況及其有效性評(píng)估》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2009年第5期。核心規(guī)則的缺失意味著我國(guó)的廉政制度體系仍存有較多漏洞，而國(guó)家廉政體系本身是一個(gè)制度之間相互支撐、相互依托的系統(tǒng)，過多核心規(guī)則的缺失導(dǎo)致我國(guó)廉政制度體系難以真正發(fā)揮功效。

(二)非正式制度對(duì)正式制度存有嚴(yán)重侵蝕

我國(guó)文化傳統(tǒng)中的非正式制度對(duì)廉政制度起著弱化、侵蝕而不是支撐的作用。費(fèi)孝通先生認(rèn)為傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)是由“差序格局”主導(dǎo)的人情社會(huì)，“差序格局”的最大特點(diǎn)即為以己為中心，由近及遠(yuǎn)，關(guān)系因遠(yuǎn)近不同而親疏有別。[注]費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)、生育制度》，北京大學(xué)出版社1998年版，第27頁(yè)?！安钚蚋窬帧敝鲗?dǎo)下的中國(guó)社會(huì)推崇親朋好友之間的“特殊主義”，排斥“普遍主義”?！安钚蚋窬帧庇绊懴碌膫鹘y(tǒng)中國(guó)一直是特殊信任盛行，制度信任的生存空間狹小。王紹光、張欣的研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)轉(zhuǎn)型并未從根本上改變我國(guó)社會(huì)“差序格局”模式，“時(shí)至今日,中國(guó)城市人依然像當(dāng)年鄉(xiāng)下居民一樣,維持著親疏有序的關(guān)系格局:親人間的信任高于朋友間的信任,朋友間的信任高于熟人間的信任,熟人間的信任又高于對(duì)陌生人的信任?？磥?‘差序格局’不僅存在于鄉(xiāng)土中國(guó)，也存在于現(xiàn)代中國(guó)?！盵注]王紹光、劉欣：《信任的基礎(chǔ):一種理性的解釋》，《社會(huì)學(xué)研究》2002年第3期?！安钚蚋窬帧睂?duì)我國(guó)腐敗治理最大的影響是公職人員在公權(quán)私用時(shí)沒有太多的道德障礙，“差序格局”的傳統(tǒng)決定了他們需要對(duì)“格局”內(nèi)圈的人員負(fù)有特殊忠誠(chéng)，如若不然，他們反倒會(huì)被認(rèn)為不通人情、不懂世故。這樣一種文化傳統(tǒng)使得公職人員公權(quán)私用的動(dòng)機(jī)較為強(qiáng)烈，文化傳統(tǒng)對(duì)廉政制度的侵蝕功能較為明顯。實(shí)踐同樣印證了我們的判斷，媒體披露的信息顯示，在一些領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)案件中，領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗往往和其家人，特別是和妻子、兒女有關(guān)。[注]平萍、郭海方：《“當(dāng)好‘賢內(nèi)助’，更要當(dāng)好‘廉內(nèi)助’”》，《河南日?qǐng)?bào)》2008 年5月7日第001版；朱海兵：《家族式腐敗成貪腐潛規(guī)則 貪官入獄家人有責(zé)任》，《法制與經(jīng)濟(jì)》(上旬刊)2011年第1期。

(三)制度實(shí)施機(jī)制不健全

在廉政制度實(shí)施機(jī)制的研究中，我們將重點(diǎn)考察反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、反腐機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)以及獎(jiǎng)懲機(jī)制，這些與民眾對(duì)廉政制度的信任密切相關(guān)。

1.反腐機(jī)構(gòu)。當(dāng)前我國(guó)承擔(dān)反腐任務(wù)的為紀(jì)檢監(jiān)察部門和檢察院。[注]根據(jù)法律規(guī)定，審計(jì)部門承擔(dān)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督任務(wù)，法院承擔(dān)腐敗案件審理工作，這些機(jī)構(gòu)盡管也參與腐敗治理的一些環(huán)節(jié)，但反腐工作并不是它們的工作主項(xiàng)。因此，我們并未將上述機(jī)構(gòu)作為專門的反腐機(jī)構(gòu)，但它們?cè)诟瘮≈卫碇械淖饔貌荒芎鲆?。上述兩個(gè)機(jī)構(gòu)在腐敗治理中共同存在的問題均為獨(dú)立性不足。根據(jù)《黨章》規(guī)定，紀(jì)律檢查委員會(huì)要在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，而《行政監(jiān)察法》也明確了監(jiān)察機(jī)構(gòu)要同時(shí)接受同級(jí)行政首長(zhǎng)和上級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。但在工作的實(shí)際執(zhí)行中，上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)更多體現(xiàn)為業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)同級(jí)黨委和行政首長(zhǎng)的依賴度非常高。我國(guó)相關(guān)法律盡管規(guī)定了人民檢察院依法享有獨(dú)立辦案權(quán)，但事實(shí)上，檢察院在人、財(cái)、物等方面對(duì)人大、上級(jí)檢察院和地方政府均有嚴(yán)重依賴，難以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。獨(dú)立性是反腐機(jī)構(gòu)有效開展工作的前提，獨(dú)立性的缺失使得我國(guó)反腐機(jī)構(gòu)在腐敗案件的處理中瞻前顧后，深受各種利益羈絆，難以真正有效開展工作。

2.機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)。關(guān)于腐敗治理機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)，我們將重點(diǎn)考察人員的專業(yè)性和廉潔性。就專業(yè)性而言，隨著2001年《中國(guó)人民共和國(guó)檢察官法》的修改，要求新任檢察官必須從通過全國(guó)司法考試的人員中錄用，檢察院人員的專業(yè)性有了明顯的提升和保障。近年來，我國(guó)紀(jì)檢部門也在大力提升自身的專業(yè)化水平，但由于缺乏像檢察官任職條件的硬性規(guī)定，紀(jì)檢部門的專業(yè)化水平仍有較大改善空間。而就廉潔性而言，相比其它部門，我國(guó)紀(jì)檢部門和檢察院的廉潔度相對(duì)較高。但這也并未排除這兩個(gè)部門出現(xiàn)腐敗問題的情況。[注]據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》報(bào)道，海南省紀(jì)委第一派駐紀(jì)檢組原副組長(zhǎng)張慶，因犯貪污、受賄、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明、故意泄露國(guó)家機(jī)密和妨害作證罪，數(shù)罪并罰，被法院一審判處無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒有個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)。見蒙振寰：《反思“紀(jì)檢干部腐敗被查處”》，《當(dāng)代廣西》2005年第16期。檢察官的腐敗典型案件一是江西省檢察院檢察長(zhǎng)丁鑫發(fā)，“出面承攬工程、收受賄賂，徇私枉法、以權(quán)謀私、包庇兒子違法活動(dòng)”；二是李寶金涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪。見林喆：《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約》(修訂本)，山東人民出版社2009年版，第141頁(yè)。由于反腐機(jī)構(gòu)工作的特殊性，反腐機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性欠缺會(huì)使人們對(duì)反腐機(jī)構(gòu)的工作能力產(chǎn)生懷疑。而反腐機(jī)構(gòu)人員自身的腐敗無疑會(huì)使民眾的信任降至“冰點(diǎn)”。因此，如何進(jìn)一步提升反腐機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性，尤其是如何杜絕反腐機(jī)構(gòu)人員自身腐敗問題都是我國(guó)反腐機(jī)構(gòu)需要重點(diǎn)解決的問題。

3.獎(jiǎng)懲機(jī)制。廉政體系的獎(jiǎng)懲機(jī)制與腐敗行為受到懲處及廉潔行為的有效獎(jiǎng)勵(lì)密切相關(guān)。目前我國(guó)廉政體系沒有確立有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。首先，腐敗行為的懲處機(jī)制不健全。我國(guó)腐敗案件的查處一直存在腐敗案件查處率過低的問題。胡鞍鋼、過勇的研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)公務(wù)員腐敗被發(fā)現(xiàn)的概率比較低，大約在10-20%之間。公務(wù)員腐敗被發(fā)現(xiàn)之后受法律懲處的概率也很低，大約在6-10%之間。[注]胡鞍鋼、過勇：《公務(wù)員腐敗成本—收益的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2002年第4期。過低的腐敗發(fā)現(xiàn)率和查處率說明我國(guó)對(duì)腐敗分子的嚴(yán)厲懲處機(jī)制沒有建立，廉政制度仍有漏洞可鉆，腐敗行為仍有利可圖。治理腐敗不能僅靠嚴(yán)懲，但過低的腐敗查處率卻會(huì)降低廉政制度的權(quán)威，進(jìn)而影響人們對(duì)廉政制度的判斷。其次，廉潔行為的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制欠缺。一方面，公職人員日常廉潔考核機(jī)制不健全。2010年中共中央、國(guó)務(wù)院重新修訂了《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，要求建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子的廉政考核機(jī)制。但從制度的具體執(zhí)行來看，多數(shù)單位對(duì)公職人員的日常廉潔考核仍是一片空白，公職人員的常規(guī)廉潔激勵(lì)機(jī)制不足。另一方面，公職人員的職業(yè)上升與他們的廉潔度關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)。根據(jù)2002年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)定，干部選拔任用要全面考察擬任人選德、能、勤、績(jī)、廉五方面的表現(xiàn)。但從黨政干部的職業(yè)上升途徑分析，廉潔的公職人員未必能得到重用，而干部的“帶病提拔”現(xiàn)象卻時(shí)有發(fā)生。過勇通過對(duì)改革開放以來我國(guó)高官腐敗案件的研究發(fā)現(xiàn)，在1992年之后發(fā)生的37起高官腐敗案件中，有22名腐敗高官在第一次進(jìn)行腐敗行為之后，到案發(fā)前的這段時(shí)間升了官。[注]過勇:《中國(guó)高官腐敗的特點(diǎn)和變化趨勢(shì)》，《廉政大視野》2003年第10期。這說明當(dāng)前我國(guó)的干部選拔任用體制仍存有漏洞，干部的廉潔度與他們的職業(yè)上升沒有體現(xiàn)出正比例關(guān)系。我國(guó)廉政體系缺少合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致了廉政制度權(quán)威的流失，民眾遵從廉政制度的意愿不強(qiáng)。

上述分析發(fā)現(xiàn)，無論從正式制度的完備性，非正式制度對(duì)正式制度的支撐性，制度的實(shí)施機(jī)制而言，我國(guó)當(dāng)前干擾廉政制度信任的因素過多，制度信任不易確立。而實(shí)際上，我國(guó)廉政制度信任的缺失從民眾署名舉報(bào)率偏低得到反映。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)受理公眾舉報(bào)線索中,署名舉報(bào)僅占舉報(bào)線索的10%左右, 匿名舉報(bào)占舉報(bào)線索的60%,有的地區(qū)達(dá)80%以上。[注]朱立恒：《我國(guó)腐敗案件舉報(bào)制度的實(shí)施困境與出路》，《時(shí)代法學(xué)》2010年第1期。過低的署名舉報(bào)率一方面與我國(guó)對(duì)舉報(bào)人保護(hù)制度不完善有關(guān)，另一方面也折射出民眾對(duì)廉政制度的低信任度。

四、我國(guó)廉政制度信任的培育

要培育民眾對(duì)廉政制度的信任，執(zhí)政黨必須向民眾展示出堅(jiān)定的反腐決心，錘煉堅(jiān)定的反腐意志。只有讓民眾了解到，執(zhí)政黨在腐敗治理中是誠(chéng)心想要取得實(shí)在的成效，而不僅僅只是改善執(zhí)政黨形象的短暫之舉，民眾才有可能對(duì)反腐制度寄予信任。新加坡總理李光耀在談及新加坡反腐經(jīng)驗(yàn)時(shí)認(rèn)為：“除非身為領(lǐng)袖者足夠堅(jiān)強(qiáng),能鐵面無私,堅(jiān)決對(duì)付一切違法亂紀(jì)的人,否則要做到事如所愿,可沒那么容易”。[注]劉亞林：《新加坡廉政建設(shè)》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》1995年第1期。黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體向民眾做出了堅(jiān)決懲治腐敗的莊嚴(yán)承諾，習(xí)總書記在中央紀(jì)委十八屆二次全會(huì)上講話中更是明確提出要把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。這些舉措，都讓民眾對(duì)后續(xù)腐敗治理工作寄予了更多地期待與信任。

執(zhí)政黨除了向民眾展示反腐決心之外，還應(yīng)從加強(qiáng)廉政制度建設(shè)，弱化非正式制度的侵蝕以及完善制度實(shí)施機(jī)制三個(gè)方面尋求制度信任的培育。

(一)提供優(yōu)良的正式制度供給

當(dāng)前制度建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是加快《反腐敗法》的出臺(tái)，從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)全國(guó)腐敗治理進(jìn)行有效的統(tǒng)一指導(dǎo)。進(jìn)一步完善支撐國(guó)家廉政體系的核心規(guī)則，確保國(guó)家廉政體系的真正建立，有效堵塞腐敗產(chǎn)生的制度漏洞。而制度建設(shè)中，必須重視對(duì)廉政制度效果的評(píng)估和清理的工作，對(duì)制度建設(shè)要一改過去“只問播種，不問收獲”的狀況，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行民意調(diào)研，切實(shí)評(píng)估制度的有效性，對(duì)不合格制度進(jìn)行及時(shí)清理。

(二)改善非正式制度對(duì)制度信任的侵蝕

在非正式制度的改善中，最有效的方法即為教育手段。當(dāng)前我國(guó)民眾的廉潔教育的缺點(diǎn)是沒有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，并且教育的專業(yè)性和針對(duì)性不強(qiáng)。廉潔教育中一定要明確廉潔教育不是簡(jiǎn)單的普法知識(shí)灌輸，它更應(yīng)當(dāng)是民眾廉潔價(jià)值觀的培養(yǎng)。廉潔教育要想起到矯正民眾價(jià)值觀的功效，必須由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，針對(duì)教育對(duì)象的特點(diǎn)有的放矢，專業(yè)性的開展。同時(shí)，廉潔教育中也要注重委托獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)對(duì)教育的效果進(jìn)行及時(shí)評(píng)估，以便及時(shí)調(diào)整教育策略。

(三)增強(qiáng)實(shí)施機(jī)制的有效性

1.反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是改革重點(diǎn)。目前，尚沒有國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明單一反腐機(jī)構(gòu)或多元反腐機(jī)構(gòu)哪一種模式更為有效。但無論是單一模式還是多元模式，反腐機(jī)構(gòu)必須具有獨(dú)立性。因此，我國(guó)在反腐機(jī)構(gòu)的改革重心應(yīng)當(dāng)為提升機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。而當(dāng)前紀(jì)檢系統(tǒng)在派駐機(jī)構(gòu)的管理上改雙重領(lǐng)導(dǎo)為單一領(lǐng)導(dǎo)模式，在機(jī)構(gòu)獨(dú)立性方面進(jìn)行了有益的探索，這是提升機(jī)構(gòu)獨(dú)立性改革必須珍視的經(jīng)驗(yàn)。

2.提升反腐機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性和廉潔性。紀(jì)檢系統(tǒng)除了繼續(xù)做好人員專業(yè)培訓(xùn)外，還應(yīng)積極探索引入專業(yè)資格認(rèn)證，從而確保從業(yè)人員的專業(yè)水準(zhǔn)。在確保反腐機(jī)構(gòu)人員的廉潔性方面，建議將“廉潔測(cè)試”[注]廉潔測(cè)試源于1994年以來在紐約警察局，該項(xiàng)測(cè)試是紐約警察局內(nèi)部事務(wù)管理局針對(duì)警察最容易腐敗的環(huán)節(jié)制定一些方案來測(cè)試紐約警察的廉潔程度。整個(gè)測(cè)試過程有電子視聽系統(tǒng)嚴(yán)密控制和記錄，并且在電子屏幕或附近安排有許多目擊證人。[新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐?。簶?gòu)建國(guó)家廉政體系》，清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室譯，中國(guó)方正出版社2003年版，第273頁(yè)。引入反腐機(jī)構(gòu)，從而最大限度確保反腐機(jī)構(gòu)本身的廉潔性。

3.建立合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制。注重腐敗查處率的提升，讓腐敗真正成為“高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)”行為。切實(shí)建立對(duì)廉潔公職人員的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)公職人員的日常廉潔度考核，使公職人員的廉潔表現(xiàn)能夠與他們的職業(yè)地位上升和經(jīng)濟(jì)報(bào)酬密切關(guān)聯(lián)，提升他們廉潔的意愿。

廉政建設(shè)中制度信任的確立是一項(xiàng)涉及制度建設(shè)、非正式制度改造以及完善制度實(shí)施機(jī)制三方面工作的系統(tǒng)工程，其中任何一項(xiàng)環(huán)節(jié)的缺失會(huì)對(duì)制度信任的建立造成毀滅性打擊。廉政制度信任的構(gòu)建盡管漫長(zhǎng)、艱辛，但它卻是一個(gè)國(guó)家在腐敗治理中必須重視的基礎(chǔ)工作。廉政制度的構(gòu)建與民眾制度信任的培育應(yīng)當(dāng)形成良性互動(dòng)關(guān)系，良好的廉政制度是確立制度信任的前提，而信任的存在也是廉政制度賴以生存的根基。因此，我國(guó)當(dāng)前的廉政建設(shè)除了繼續(xù)做好廉政制度大廈的構(gòu)建之外，還應(yīng)注重民眾制度信任觀的培育。使廉政制度真正從器物走向精神，從而取得腐敗治理的長(zhǎng)期效果。