周 游 ，劉國(guó)新

（武漢理工大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

一、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)制度變革的特點(diǎn)及面臨問(wèn)題

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)建設(shè)初期定位為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，由國(guó)家投資并大規(guī)模組織人力圍墾，隨后在開(kāi)墾的土地上建立一系列生產(chǎn)、管理組織，在國(guó)家計(jì)劃指導(dǎo)下從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，承擔(dān)提供糧食、工業(yè)原料、副食品等職能。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地等自然資源，以及作為主要生產(chǎn)資料的建筑物、裝備、設(shè)施等，均屬?lài)?guó)家所有。從事生產(chǎn)勞作的農(nóng)工、職工、管理者，具有國(guó)有職工身份。新一輪改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)作為一種特殊的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，積極開(kāi)展農(nóng)墾管理體制改革，理清農(nóng)墾系統(tǒng)的社會(huì)性、行政性、經(jīng)營(yíng)性職能，采取了不同實(shí)施辦法，走出了不同改革模式。

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)作為一種特殊的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，組織功能定位和組織成員的身份帶有特殊性：［1］是農(nóng)民吧，有職工身份；是企業(yè)吧，有社會(huì)服務(wù)；是政府吧，有提留任務(wù)。組織定位不明和職工身份特殊說(shuō)明農(nóng)場(chǎng)制度改革事在必行。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)變革中呈現(xiàn)出不同發(fā)展模式，部分農(nóng)場(chǎng)保留農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位職能，成為大規(guī)模生產(chǎn)糧食及特殊經(jīng)濟(jì)作物的基地；部分農(nóng)場(chǎng)在城市化進(jìn)程和工業(yè)化軌道上逐步改制，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)機(jī)構(gòu)，行使更多的服務(wù)職能或者被政府機(jī)構(gòu)代管；部分農(nóng)場(chǎng)突出了經(jīng)營(yíng)管理職能，行政事務(wù)交給地方政府，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)國(guó)有農(nóng)業(yè)企業(yè)和股份公司，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；部分國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地被用來(lái)招商引資，形成帶有一定競(jìng)爭(zhēng)力的工業(yè)園區(qū)，帶動(dòng)了區(qū)域發(fā)展；還有一些保持“原地踏步”的現(xiàn)狀，未來(lái)發(fā)展路徑不明，對(duì)于形成何種發(fā)展模式存在爭(zhēng)議。

從制度變遷理論探索和農(nóng)場(chǎng)制度變革的實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)場(chǎng)變革路徑并非全部來(lái)自于政府強(qiáng)力推動(dòng)，改革趨勢(shì)沒(méi)有遵循預(yù)設(shè)、固定模式，而是顯現(xiàn)出農(nóng)場(chǎng)制度多元化演變和農(nóng)場(chǎng)組織功能多渠道發(fā)揮的社會(huì)現(xiàn)象。國(guó)有農(nóng)墾體制改革過(guò)程中，重點(diǎn)解決農(nóng)墾的社會(huì)負(fù)擔(dān)和歷史包袱沉重，理清農(nóng)墾系統(tǒng)的社會(huì)性、行政性、經(jīng)營(yíng)性職能，避免農(nóng)場(chǎng)改革過(guò)程中形成的各類(lèi)交織矛盾，讓國(guó)有農(nóng)場(chǎng)走上了一條自我積累、自我發(fā)展、自我塑造的道路。

但是，改革的情況和效果如何？總的來(lái)看，成功的經(jīng)驗(yàn)很多，發(fā)展模式多元化。但是，從學(xué)術(shù)角度出發(fā)，有些問(wèn)題［2］令人關(guān)注，采取怎樣的組織形態(tài)作為國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改革目標(biāo)；如何有效引入現(xiàn)代企業(yè)制度參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；社會(huì)負(fù)擔(dān)、職工身份、土地性質(zhì)等制約發(fā)展的難題；借助政府力量（中央或地方）、自身力量（資源稟賦或地理優(yōu)勢(shì)）、外部力量（資金或項(xiàng)目）等有利條件，降低改革成本，提升改革績(jī)效，推進(jìn)農(nóng)場(chǎng)發(fā)展；農(nóng)場(chǎng)變化或變革的周期多長(zhǎng)，有沒(méi)有終點(diǎn)，最后到底會(huì)演變成何種組織形態(tài)，是被其他組織逐步同化或是突發(fā)誕生為新的組織體。它們之間的變遷邊界如何確定。從制度變遷的角度看待國(guó)有農(nóng)場(chǎng)上述問(wèn)題，有助于分析國(guó)有農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的歷史、現(xiàn)實(shí)及趨勢(shì)。

二、制度變遷理論對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)制度的分析

科斯的交易成本理論和企業(yè)理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)主體在市場(chǎng)交易中直接配置資源和組合生產(chǎn)要素面臨高昂的交易成本，必須存在“企業(yè)”這種組織形式來(lái)通過(guò)行政命令、管理手段等途徑來(lái)代替市場(chǎng)機(jī)制、價(jià)格手段為開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供便利。［3］但是，企業(yè)化程度過(guò)高成為國(guó)家級(jí)的超級(jí)公司后，又會(huì)面臨巨大的組織成本。諾思的制度變遷理論認(rèn)為，在兩種成本的取舍中，各類(lèi)組織及組織形態(tài)會(huì)有制度變遷的需求，其中有效率的組織將會(huì)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)鍵，制度的替代會(huì)帶來(lái)組織效率的提高和經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)。運(yùn)用制度變遷理論分析國(guó)有農(nóng)場(chǎng)制度的變化過(guò)程，尋找發(fā)展路徑首先要分析國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的特點(diǎn)。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)代表了一種組織形式，圍繞生產(chǎn)、生活、經(jīng)營(yíng)、管理等目標(biāo)，通過(guò)內(nèi)部分工協(xié)作與外部社會(huì)相互聯(lián)系，形成一個(gè)自發(fā)的組織系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)自我運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)展。同時(shí)，也是一種制度形式，表現(xiàn)為一定制度環(huán)境下，由國(guó)家政策、地方法規(guī)等正式制度和地方傳統(tǒng)、文化、歷史及職工所創(chuàng)造的非正式制度的集合。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)社會(huì)管理和協(xié)調(diào)發(fā)展特別依賴(lài)于政策的科學(xué)性、持續(xù)性，政策的靈活多變和豐富性在理順國(guó)有農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)較之法律制度而言，在當(dāng)前依賴(lài)政策運(yùn)行的社會(huì)環(huán)境里有更為重要的意義。

制度和組織之間的相互作用易于形成經(jīng)濟(jì)制度的演變，［4］-［5］一是制度優(yōu)先原則。 如果說(shuō)制度是游戲規(guī)則的話，那么組織和組織領(lǐng)導(dǎo)人可以理解為游戲的參與者，組織應(yīng)運(yùn)制度母體而產(chǎn)生，組織領(lǐng)導(dǎo)者適應(yīng)制度變化的需要，共同推進(jìn)制度演進(jìn)。二是組織優(yōu)先原則。如果組織是因?yàn)楦鞣N客觀環(huán)境、社會(huì)需求、個(gè)人意愿而預(yù)先存在，在組織運(yùn)行過(guò)程中，制度會(huì)發(fā)揮各種重要作用，使組織的功能發(fā)生較大的變化，產(chǎn)生新的組織形態(tài)和組織復(fù)合體。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)是存在多個(gè)組織群體的復(fù)合體及集合多個(gè)團(tuán)隊(duì)的群體，這種組織管理模式體現(xiàn)了建國(guó)初期一切組織共有演進(jìn)趨勢(shì)，即政黨以各種組織的外在表現(xiàn)形式，分布在各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，影響各類(lèi)組織發(fā)揮作用。然而在改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)制度在原有組織管理模式有所變化的背景下不斷發(fā)生變遷，適應(yīng)外部環(huán)境的變化選擇合適的發(fā)展路徑，墾區(qū)及農(nóng)場(chǎng)之間發(fā)展模式存在較大差異。

市場(chǎng)和企業(yè)缺位的產(chǎn)物。從國(guó)有農(nóng)場(chǎng)制度的誕生背景來(lái)看，存在土地的荒蕪及沼澤地的浪費(fèi)，糧食的缺乏以及城鄉(xiāng)人口富裕、就業(yè)崗位缺乏的情形，客觀需要一種有效的組織形式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式來(lái)大規(guī)模使用勞動(dòng)力增加糧食產(chǎn)量，開(kāi)墾又是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流程的第一前提。從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，類(lèi)似的組織形式和生產(chǎn)方式是有成本的，單靠個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體很難支付高昂的組織成本，因此很難達(dá)成一致協(xié)議，必須依賴(lài)強(qiáng)有力的政府推動(dòng)。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)就是在50年代國(guó)家號(hào)召下、組織大規(guī)模勞動(dòng)力的改造土地要素、吸聚勞動(dòng)人口而形成，有提高糧食產(chǎn)量的目的，適應(yīng)時(shí)代需要而產(chǎn)生。當(dāng)時(shí)既無(wú)市場(chǎng)觀念，也無(wú)企業(yè)形式，而是在國(guó)家號(hào)召下組織創(chuàng)造的特殊組織形態(tài)。改革開(kāi)發(fā)推動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企業(yè)制度的建立，市場(chǎng)因信息不對(duì)稱(chēng)、討價(jià)還價(jià)等產(chǎn)生了交易成本。其中，企業(yè)形式能夠使外部成本內(nèi)部化，減少或消除交易成本，因此參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的效率更高。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)在新的環(huán)境中，內(nèi)部組織成本遠(yuǎn)高于外部交易成本，或反過(guò)來(lái)說(shuō)內(nèi)部收益遠(yuǎn)低于外部收益，部分農(nóng)場(chǎng)處于瓦解的邊緣，喪失發(fā)展的動(dòng)力，出現(xiàn)人才流失、資金流失、項(xiàng)目流失、技術(shù)流失。公司、辦事處、園區(qū)等適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的組織實(shí)體對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)替代，新型勞動(dòng)力對(duì)農(nóng)場(chǎng)職工進(jìn)行勞動(dòng)要素的替代，新的組織管理機(jī)制對(duì)老舊、落后的管理形式替代，這些都表明了制度的力量帶來(lái)了組織形態(tài)的變化，其中企業(yè)化又是適應(yīng)市場(chǎng)最優(yōu)組織形態(tài)。

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)逐步建立。交易費(fèi)用不為零的情況下，產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置是資源效率、經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)主要包括土地產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)、使用權(quán)、收入權(quán)及轉(zhuǎn)讓權(quán)等）、職工身份權(quán)（享受職工工資福利、勞動(dòng)權(quán)、永續(xù)聘用等）、積累財(cái)產(chǎn)權(quán)（含債權(quán)）。產(chǎn)權(quán)的確定帶有歷史原因，國(guó)家大規(guī)模組織勞動(dòng)力對(duì)沼澤、荒地等圍墾出的良田，與集體土地有顯著不同。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力（含農(nóng)民、技術(shù)員等）付出了巨大努力和犧牲，由于存在勞動(dòng)計(jì)量、勞動(dòng)貢獻(xiàn)監(jiān)督困難等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并且新開(kāi)墾的良田需要人員代替國(guó)家管理和耕種。因此，國(guó)家層面的支持和農(nóng)民的積極響應(yīng)，解決圍墾人員安置的需要，給予圍墾者合理的補(bǔ)償?shù)脑竿?，?guó)有農(nóng)場(chǎng)得以建立，并被作為國(guó)家的代理人賦予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、管理職工、占有土地職責(zé)。農(nóng)戶(hù)相應(yīng)具有國(guó)家職工的身份，相當(dāng)于與國(guó)家簽定長(zhǎng)期勞動(dòng)契約。在土地制度上，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地一般由國(guó)家組織勞力開(kāi)墾，在這點(diǎn)上不管是建設(shè)用地還是農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)和使用權(quán)都屬于國(guó)家，這跟城市國(guó)有用地及農(nóng)村集體用地的國(guó)家強(qiáng)制推動(dòng)產(chǎn)權(quán)建立有所區(qū)別的。建立在 “兩權(quán)”基礎(chǔ)上，財(cái)產(chǎn)權(quán)在隨后的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工生產(chǎn)勞作中逐漸積累為國(guó)家資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)無(wú)法明晰到個(gè)人。這種財(cái)產(chǎn)權(quán)不清晰的組織形態(tài)受到市場(chǎng)力量的誘導(dǎo)，易為制度變遷埋下伏筆。

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)組織形式在不斷變化。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)在改革開(kāi)放中，不斷提高適應(yīng)力和競(jìng)爭(zhēng)力，扮演新的角色，組織形態(tài)、管理模式不斷發(fā)生變化，為增進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效而努力。［6］首先作為一種特殊組織體，既符合西方經(jīng)濟(jì)、管理理論的組織定義，然而誕生之初又帶有中國(guó)的烙印。以國(guó)有農(nóng)場(chǎng)為基礎(chǔ)的管理模式衍生出新型組織，如新的政治、社會(huì)組織，新的公司、企業(yè)集團(tuán)，新的開(kāi)發(fā)園區(qū)或回歸為單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位。這些新型組織具有當(dāng)代類(lèi)似組織的外在形態(tài)，但又與經(jīng)濟(jì)管理理論所闡述的組織不盡相同，而是從原有農(nóng)墾系統(tǒng)“母體”嫁接出來(lái)的組織群和組織個(gè)體，需要從多方修補(bǔ)完善，發(fā)揮應(yīng)有的功能，才能跟上時(shí)代變化的節(jié)奏。新型組織與農(nóng)場(chǎng)外別的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織的不完全相同，也不能融合而作為平等對(duì)待的主體，制度上迫切需要修補(bǔ)完善。對(duì)一些轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)集團(tuán)的農(nóng)場(chǎng)，通過(guò)優(yōu)化組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，推動(dòng)組織運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)換，建立并完善了現(xiàn)代企業(yè)制度；對(duì)部分由轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣等行政機(jī)構(gòu)的農(nóng)場(chǎng)，推動(dòng)新的社會(huì)機(jī)構(gòu)履行公共管理職能，健全了發(fā)展模式；對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和行政組織合一的管理區(qū)體制，隨著外部環(huán)境的變化，管理方式和管理組織要相應(yīng)變化，為時(shí)機(jī)成熟時(shí)的制度變革做準(zhǔn)備；對(duì)于基本保留原有管理模式不變的農(nóng)場(chǎng)，如果難以適應(yīng)新要求，就會(huì)逐步被撤銷(xiāo)或被新的組織體吸收合并?？傮w而言，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)目標(biāo)是提高自身適應(yīng)力和競(jìng)爭(zhēng)力，無(wú)論是推動(dòng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，還是發(fā)展其它新型組織治理結(jié)構(gòu)，都是為提高組織自身活力，降低社會(huì)成本而努力。

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)內(nèi)部制度在發(fā)展變遷存在供需不平衡。對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)制度變遷產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的包括了由政府所訂定執(zhí)行正式規(guī)則，以及社會(huì)演進(jìn)、群體參與、社會(huì)習(xí)俗形成的非正式規(guī)則，制度非均衡性導(dǎo)致制度變遷具有連續(xù)性。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)只有滿(mǎn)足新制度建立的需求，才能努力使新舊制度在不斷交替中重新趨于均衡穩(wěn)定。新制度需求在多個(gè)方面體現(xiàn)。例如，投入產(chǎn)出效益不足以彌補(bǔ)社會(huì)公益服務(wù)開(kāi)支，就迫切需要制度創(chuàng)新提高經(jīng)濟(jì)效益。職工后代及親屬的身份登記、職工買(mǎi)斷工齡、外來(lái)戶(hù)的加入，這些都需要人事制度創(chuàng)新。再比如，不同利益群體有不同需求。有農(nóng)工認(rèn)為待遇偏低，希望成為非農(nóng)職工，或者希望農(nóng)場(chǎng)土地制度可以和集體土地制度對(duì)接，享受征地后的土地增值收益。非農(nóng)職工（教師、醫(yī)生等）希望能夠農(nóng)場(chǎng)制度可以和城鎮(zhèn)制度對(duì)接，享受城鎮(zhèn)居民或事業(yè)單位待遇；農(nóng)場(chǎng)管理者希望具有公務(wù)員身份或收購(gòu)農(nóng)場(chǎng)資產(chǎn)成為企業(yè)老板。滿(mǎn)足上述群體愿望的新制度供給有所不足，而舊制度的供給過(guò)剩，缺乏良好管理機(jī)制和轉(zhuǎn)化途徑。制度路徑依賴(lài)使原有管理模式依然存在，自上而下的層級(jí)管理，計(jì)劃式生產(chǎn)過(guò)度微觀干預(yù)，一定程度阻礙著國(guó)有農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)和服務(wù)效率提高，制約國(guó)有農(nóng)場(chǎng)功能發(fā)生適應(yīng)環(huán)境的轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)化、工業(yè)園區(qū)的建設(shè)對(duì)土地產(chǎn)生大量需求，靠近這些區(qū)域的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)容易誘發(fā)矛盾。社會(huì)保障制度不完善，農(nóng)墾系統(tǒng)養(yǎng)老、教育、醫(yī)療保障制度與新農(nóng)合、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民保障制度存在銜接問(wèn)題，難以應(yīng)對(duì)職工身份轉(zhuǎn)移的新變化。

三、制度變遷對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改革的啟示

制度變遷理論對(duì)于推進(jìn)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改革和發(fā)展有一定啟發(fā)意義，制度安排受產(chǎn)權(quán)與變遷成本影響，當(dāng)制度的利基消弭，成本增加，而政治經(jīng)濟(jì)上又面臨內(nèi)外壓力時(shí)，該制度就面臨改革需求。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的新制度創(chuàng)新過(guò)程還需要突破的條條框框，還要跨越國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人各層面認(rèn)識(shí)上的障礙。因此，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改革的過(guò)程不會(huì)是短期，需要在加快推進(jìn)和循序漸進(jìn)之間充分權(quán)衡，制度設(shè)計(jì)和改革措施要統(tǒng)籌兼顧。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)制度體系是在不斷變化中逐步與社會(huì)制度體系銜接，這是國(guó)有農(nóng)場(chǎng)區(qū)別于一般國(guó)有企業(yè)改革的特點(diǎn)，發(fā)展過(guò)程具有長(zhǎng)期性，建立一系列制度的途徑、方法及相關(guān)配套政策的基本依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)會(huì)在不斷變化中調(diào)整。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的國(guó)有性質(zhì)定位、土地產(chǎn)權(quán)公有的歷史特點(diǎn)在制度變遷中還會(huì)存在制定制度的規(guī)則的變化，不同地區(qū)因?yàn)闅v史和文化背景，制度的創(chuàng)造的過(guò)程存在差異，會(huì)逐步演變成一種制度生成機(jī)制。

改革不能被動(dòng)。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)是在國(guó)家政權(quán)的直接指揮和強(qiáng)有力組織下創(chuàng)建，是一個(gè)以國(guó)有企業(yè)職工為主體、管理國(guó)有土地、掌控一批組織形態(tài)各異的生產(chǎn)、社會(huì)組織的社會(huì)綜合系統(tǒng)，也是一系列生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的執(zhí)行者，還是控制下屬各個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。這種組織構(gòu)架決定了國(guó)有農(nóng)場(chǎng)不能被動(dòng)的等待。完全依賴(lài)頂層設(shè)計(jì)來(lái)推動(dòng)制度變革，當(dāng)承受相應(yīng)的制度沖擊和環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，要積極主動(dòng)地順應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況積累改革經(jīng)驗(yàn)，要順應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況探索改革方向，不斷修正制度缺陷，保證農(nóng)場(chǎng)穩(wěn)定和諧發(fā)展。同時(shí)，農(nóng)場(chǎng)制度本身存在的自我修復(fù)機(jī)制。一種情況是在原有制度破損后，穩(wěn)步恢復(fù)原有制度功能，在推動(dòng)制度創(chuàng)新中釋放制度活力。另一種情況是新制度的建立不夠完善，新制度在舊制度的基礎(chǔ)上逐步衍生，在吸取舊制度的精華下平穩(wěn)過(guò)渡到新的制度框架內(nèi)。

變革必求實(shí)效。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改革不會(huì)因?yàn)楦淖兞嗣Q(chēng)，定一個(gè)方案就成功。實(shí)踐證明，在環(huán)境、觀念、功能都不作大的改變下，搞些文義，設(shè)個(gè)機(jī)構(gòu)，換個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，定些職能，這種所謂改革，其實(shí)還是在舊有框架里游走。推進(jìn)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)制度變遷不能停留在對(duì)原有體制的修補(bǔ)上面，而是要?jiǎng)?chuàng)新思路，通過(guò)外部的調(diào)整、內(nèi)部的激勵(lì)進(jìn)行體制機(jī)制的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)在功能定位、發(fā)展模式、服務(wù)形式上戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型。通過(guò)創(chuàng)新農(nóng)場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行與增加制度績(jī)效的管理模式來(lái)誘導(dǎo)制度變革，才能搭建一個(gè)理想的組織體系，融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高組織效率。真正建立或完善一系列新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織后，能夠重塑職工地位，進(jìn)一步激發(fā)生產(chǎn)要素推進(jìn)發(fā)展的活力。管理模式創(chuàng)新包括，真正加強(qiáng)對(duì)墾區(qū)的管理，變多層管理為集團(tuán)化管理，發(fā)揮公司治理結(jié)構(gòu)優(yōu)點(diǎn)。加強(qiáng)農(nóng)場(chǎng)和地方的聯(lián)系，探索“兩田制”為代表的“統(tǒng)分結(jié)合”的種植模式，因地制宜采取各種經(jīng)營(yíng)形式，提高農(nóng)場(chǎng)資源使用效率。根據(jù)農(nóng)場(chǎng)歷史、區(qū)域等因素，合理規(guī)劃國(guó)有農(nóng)場(chǎng)建設(shè)用地，為與中心城鎮(zhèn)連片發(fā)展創(chuàng)造條件。

適應(yīng)制度環(huán)境。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改革中會(huì)呈現(xiàn)區(qū)域化、政府化、企業(yè)化的特點(diǎn)，對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律進(jìn)行規(guī)范，農(nóng)墾管理部門(mén)或農(nóng)場(chǎng)自上而下形成的《指導(dǎo)意見(jiàn)》、《辦法》、《通知》等成為引導(dǎo)農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的政策依據(jù)，這些推動(dòng)農(nóng)墾改革的舉措保證了制度變革的連續(xù)性。但是，國(guó)家層面法律框架內(nèi)并沒(méi)有針對(duì)農(nóng)墾及國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的單一性法律法規(guī)，實(shí)際上更多的規(guī)則約束散布在多項(xiàng)法律法規(guī)中，各個(gè)農(nóng)場(chǎng)組織存在因地制宜、依性質(zhì)功能而權(quán)衡地執(zhí)行法律法規(guī)和政策的現(xiàn)象。這說(shuō)明，在目前的制度環(huán)境中，利用制度疊加效應(yīng)，選擇適合的政策來(lái)執(zhí)行，創(chuàng)新不同的管理模式，不失為降低改革成本、保持農(nóng)場(chǎng)改革穩(wěn)步推進(jìn)的方法。同時(shí)，自上而下推廣或自主創(chuàng)造形成的改革方案和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也需要保留適度彈性而適應(yīng)外部的環(huán)境和職工的理解程度。

［1］中國(guó)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)研究會(huì)等.農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)體制改革與發(fā)展研究——2008年全國(guó)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)理論研究論文集［C］.北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2009.51-53.

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