白維軍

（內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古·呼和浩特 010070）

在國(guó)家治理現(xiàn)代化的宏大圖景下，城鎮(zhèn)化已成為我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇。2014年，十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議指出“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要依托”。而在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的牧區(qū)開(kāi)展城鎮(zhèn)化建設(shè)，不僅可以提高整個(gè)民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化率，更能改善牧民的生存狀況和發(fā)展環(huán)境，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。但是，當(dāng)前關(guān)于城鎮(zhèn)化的研究多集中于農(nóng)耕地區(qū)，對(duì)牧區(qū)城鎮(zhèn)化的特殊性與路徑選擇，民族地區(qū)地方政府在牧區(qū)城鎮(zhèn)化中面臨的特殊任務(wù)和需要發(fā)揮的特殊職能研究甚少，理論認(rèn)識(shí)的不足一定程度上影響了牧區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

牧區(qū)城鎮(zhèn)化的特殊性，形成了對(duì)民族地區(qū)地方政府職能的特殊要求。在我國(guó)，地方政府是指與中央人民政府相對(duì)的各級(jí)人民政府，包括省（自治區(qū)、直轄市）、市（地級(jí)市、自治州）、縣（縣級(jí)市、市轄區(qū)、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)政府，地方政府在推動(dòng)基層社會(huì)建設(shè)方面具有極其重要的作用。[1]我國(guó)的牧區(qū)大多位于民族自治地方，與普通的地方政府相比，牧區(qū)政府在自治法和自治條例框架下，擁有較大的自主權(quán)，但也面臨著更為復(fù)雜的治理環(huán)境，需要在變化著的新形勢(shì)下及時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，針對(duì)牧區(qū)城鎮(zhèn)化的特殊性，因地制宜地采取更加靈活有效的措施，努力推進(jìn)牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

基于此，本文就牧區(qū)城鎮(zhèn)化的特殊性，牧區(qū)地方政府職能轉(zhuǎn)變的理論依據(jù)與路徑選擇等問(wèn)題展開(kāi)研究，以準(zhǔn)確定位牧區(qū)城鎮(zhèn)化中地方政府的特殊職能與政策取向，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)以人為本的城鎮(zhèn)化和健康城鎮(zhèn)化。

一、牧區(qū)城鎮(zhèn)化的特殊性

牧區(qū)城鎮(zhèn)化是我國(guó)整個(gè)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分，與農(nóng)區(qū)相比，牧區(qū)在人文、社會(huì)、制度環(huán)境方面存在較大差異，并形成了對(duì)牧區(qū)城鎮(zhèn)化的特殊要求。這些特殊性在很大程度上增加了牧區(qū)城鎮(zhèn)化的難度，使其一直處于較低的發(fā)展水平，并且說(shuō)明牧區(qū)城鎮(zhèn)化不能簡(jiǎn)單套用農(nóng)區(qū)的模式，而要尊重個(gè)性差異，因地制宜地走一條具有牧區(qū)特色的城鎮(zhèn)化道路。

（一）牧區(qū)城鎮(zhèn)化特殊的社會(huì)環(huán)境

牧區(qū)城鎮(zhèn)化在地理區(qū)位、人口分布、基礎(chǔ)設(shè)施等方面有著與農(nóng)區(qū)完全不同的社會(huì)環(huán)境，成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中難以克服的不利因素。具體表現(xiàn)為：一是生存環(huán)境的特殊性。從地域看，我國(guó)牧區(qū)主要分布在西部及西北部邊疆地區(qū)，以高原、山地和丘陵為主，生存環(huán)境較為惡劣，復(fù)雜多變的地形，又使得牧區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)極為困難，對(duì)外交流十分不便。各種礦產(chǎn)農(nóng)牧資源無(wú)法輸出，眾多擁有優(yōu)秀旅游資源的牧區(qū)也因地處偏遠(yuǎn)很難吸引到游客，從而限制了各種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得牧區(qū)很難發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢(shì)，走上快速的城鎮(zhèn)化道路。二是公共服務(wù)遞送的特殊性。[2]牧區(qū)人口稀少且居住分散，基礎(chǔ)條件建設(shè)較差，導(dǎo)致牧區(qū)的公共服務(wù)半徑大、難度高，政府的一些惠民舉措和服務(wù)項(xiàng)目很難及時(shí)遞送到牧區(qū)，無(wú)法用一種常規(guī)的公共服務(wù)提供方式，讓牧區(qū)居民享受到城鎮(zhèn)化的便利與好處。牧區(qū)特殊的社會(huì)環(huán)境，為城鎮(zhèn)化增加了難度，也提高了城鎮(zhèn)化的代價(jià)與成本。

（二）牧區(qū)城鎮(zhèn)化特殊的人文環(huán)境

在牧區(qū)，少數(shù)民族人口占絕大多數(shù)，他們有著不同的宗教信仰與人文理念，使城鎮(zhèn)化這種現(xiàn)代性的社會(huì)發(fā)展模式遭遇嚴(yán)重的民族傳統(tǒng)和“地方性知識(shí)”挑戰(zhàn)，阻礙了牧區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這種特殊性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是文化理念與風(fēng)俗習(xí)慣的挑戰(zhàn)。牧區(qū)主要是少數(shù)民族聚居區(qū)，在人文理念、宗教信仰、生活習(xí)俗和交流溝通上與漢族有較大差別。這就要求在牧區(qū)城鎮(zhèn)化過(guò)程中要充分考慮民族差異性，要尊重少數(shù)民族文化習(xí)俗，不能因城鎮(zhèn)化而引發(fā)民族矛盾。要打消少數(shù)民族群眾對(duì)城鎮(zhèn)化的誤解與疑慮，充分保護(hù)和傳承民族文化，不能因推行城鎮(zhèn)化而破壞、消除民族文化，爭(zhēng)取少數(shù)民族群眾對(duì)城鎮(zhèn)化的理解與支持。二是思想觀念轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期自由的游牧生活，使牧民在價(jià)值觀上比較排斥這種固定的進(jìn)城入住，與語(yǔ)言不通、生活習(xí)俗不同、人際關(guān)系復(fù)雜和競(jìng)爭(zhēng)壓力較大的城鎮(zhèn)生活相比，他們更愿意在自由自在、簡(jiǎn)單而無(wú)競(jìng)爭(zhēng)壓力的牧區(qū)生活，從而在主觀上排斥城鎮(zhèn)化。再加之，城鎮(zhèn)化未能很好地解決牧民的就業(yè)和持續(xù)生計(jì)等發(fā)展問(wèn)題，部分牧民會(huì)因城鎮(zhèn)化而失去穩(wěn)定可靠的生活來(lái)源，導(dǎo)致他們對(duì)城鎮(zhèn)化缺乏主動(dòng)性。

（三）牧區(qū)城鎮(zhèn)化特殊的制度環(huán)境

在我國(guó)，牧區(qū)主要分布在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、寧夏等少數(shù)民族自治區(qū)以及青海、四川、甘肅等地的民族自治州和自治縣，[3]這些分布在西部、西北、北部及東北12個(gè)省區(qū)的264個(gè)旗縣牧區(qū)，總面積達(dá)415.99平方公里，占國(guó)土總面積的43.3%，并實(shí)行少數(shù)民族區(qū)域自治制度和《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》。民族區(qū)域自治制度和民族區(qū)域自治法為上述地區(qū)賦予了較大的自由裁量權(quán)，它們可以根據(jù)本民族、本地區(qū)的特殊情況，采取一些特殊的政策措施，進(jìn)行靈活的地方行政管理?！吨腥A人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》賦予了自治地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化、財(cái)政、人口流動(dòng)、計(jì)劃生育和生態(tài)環(huán)境等自治權(quán)，在很大程度上保護(hù)了自治地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展權(quán)。這一特殊的制度環(huán)境，使得自治法范圍內(nèi)的牧區(qū)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中能獲得比其他地區(qū)更多的自主權(quán)和靈活性，可以實(shí)行一些推動(dòng)城鎮(zhèn)化的特殊社會(huì)政策，從而加速牧區(qū)城鎮(zhèn)化的建設(shè)步伐。當(dāng)然，如果對(duì)這一自治權(quán)限使用不當(dāng)或未能充分利用，也會(huì)對(duì)牧區(qū)城鎮(zhèn)化造成不利的影響，阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（四）牧區(qū)城鎮(zhèn)化自身的特殊性

牧區(qū)城鎮(zhèn)化是一個(gè)集社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策于一身的復(fù)雜過(guò)程，對(duì)牧區(qū)政府施政能力有特殊的要求。因此，與農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化相比，牧區(qū)城鎮(zhèn)化本身就具有一定的特殊性。首先，對(duì)政府財(cái)政投入的嚴(yán)重依賴。在牧區(qū)實(shí)行城鎮(zhèn)化無(wú)異于新建一座城鎮(zhèn)，需要巨大的財(cái)政投入，而這些身處欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府是很難滿足這一財(cái)政支付要求的。地方政府自身財(cái)力有限，再加上牧區(qū)人口稀少，消費(fèi)能力不足，交通不便基礎(chǔ)建設(shè)差，很難吸引企業(yè)來(lái)牧區(qū)投資建廠，使得社會(huì)融資能力大大受限。所以，牧區(qū)城鎮(zhèn)化所需的大量資金從何而來(lái)，財(cái)政上的投融資困難，使其成為一個(gè)顯著的不利特征。其次，對(duì)地方政府執(zhí)政能力的考驗(yàn)異常強(qiáng)大。位于民族地區(qū)的牧區(qū)是一個(gè)治理難度較高的特殊區(qū)域，牧區(qū)社會(huì)治理對(duì)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定有特殊的要求，這就要求在牧區(qū)推行城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須兼顧經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。這一要求對(duì)地方政府形成了極大的壓力，他們甚至?xí)蛑滩讲磺?，以犧牲城?zhèn)化來(lái)?yè)Q取社會(huì)的穩(wěn)定。此外，牧區(qū)城鎮(zhèn)化還面臨著民族人才短缺等問(wèn)題，這些獨(dú)特性都增加了城鎮(zhèn)化的難度。

二、牧區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府職能轉(zhuǎn)變的理論依據(jù)

民族地區(qū)脆弱的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，決定了地方政府必須在牧區(qū)城鎮(zhèn)化中起主導(dǎo)作用，但是，為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的要求，地方政府必須結(jié)合牧區(qū)的特殊性和社會(huì)治理的特殊要求，遵循十八屆三中全會(huì)提出的：“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式”理念，依據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法，積極轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)的健康城鎮(zhèn)化。牧區(qū)城鎮(zhèn)化中地方政府職能轉(zhuǎn)變的依據(jù)可以從縱向的政府層級(jí)和部門間關(guān)系劃分，橫向的政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系劃分以及牧區(qū)地方政府自身的治理職能和要求三個(gè)維度來(lái)探討。

（一）縱向上政府層級(jí)和政府部門間的關(guān)系劃分

在我國(guó)，憲法已經(jīng)對(duì)中央與地方政府的職能進(jìn)行了詳細(xì)劃分，中央政府主要負(fù)責(zé)一些宏觀上關(guān)系國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全等大政方針的政策制定，地方政府則承擔(dān)具體的社會(huì)管理職能，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家政策的貫徹執(zhí)行與反饋。這種職能劃分的目的就是要打破“職責(zé)同構(gòu)”和“職能錯(cuò)位”，明確中央政府與地方政府的職能分工以及地方政府間縱向的職責(zé)劃分。[4]但是，在實(shí)際操作中，中央與地方同職同構(gòu)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，地方政府職能與中央政府職能趨同，機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，職權(quán)劃分模糊，給地方政府職能定位造成了困惑。因此，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)憲法界定各級(jí)政府職能，中央政府主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及外交、國(guó)防等全局性戰(zhàn)略規(guī)劃；地方政府則主要負(fù)責(zé)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等社會(huì)事業(yè)。同時(shí)，在政府部門內(nèi)部則要協(xié)調(diào)好各部門之間的職能關(guān)系，提高部門辦事效率，防止出現(xiàn)扯皮推諉現(xiàn)象。

牧區(qū)政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，除了要嚴(yán)格遵循上述政府建制原則與運(yùn)行機(jī)理外，更需從牧區(qū)城鎮(zhèn)化的特殊環(huán)境和特殊要求出發(fā)，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的全新要求下，在憲法和自治法框架內(nèi)，理順各級(jí)政府間和政府部門內(nèi)部各部門的責(zé)權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系。基于此，應(yīng)強(qiáng)化牧區(qū)政府的責(zé)任意識(shí)，積極轉(zhuǎn)變政府職能，使其在牧區(qū)城鎮(zhèn)化中起到關(guān)鍵性主導(dǎo)作用。

（二）橫向上政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系劃分

現(xiàn)代治理體系下，地方政府職能轉(zhuǎn)變橫向上要求合理劃分政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系劃分上，十八屆三中全會(huì)提出要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”，為政府和市場(chǎng)的定位劃出了明確界限。在具體實(shí)施中，一方面，在處理政府和市場(chǎng)關(guān)系時(shí)，政府不能缺位，在市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)保障、法律法規(guī)和宏觀調(diào)控等事項(xiàng)上，政府要積極履行自身職責(zé)。另一方面，政府又不能越位，要主動(dòng)從微觀經(jīng)濟(jì)中分離出來(lái)，除公共產(chǎn)品外減少政府投資，把投資交給市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，做到政企分開(kāi)，讓市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中享有更多的自主權(quán)。在政府與社會(huì)組織的關(guān)系劃分上，政府應(yīng)重視社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)管理中的積極作用，減少對(duì)社會(huì)組織的控制，促進(jìn)社會(huì)組織的健康發(fā)展，發(fā)揮社會(huì)組織的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，做到政社分開(kāi)。

適應(yīng)變化著的新形勢(shì)，在牧區(qū)城鎮(zhèn)化中，民族地區(qū)地方政府同樣需要理清政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，在欠發(fā)達(dá)的民族地區(qū)合理行使政府權(quán)限，積極培育市場(chǎng)和社會(huì)力量，重建一些具有優(yōu)良傳統(tǒng)和民族感召力的非政府組織，動(dòng)員和引導(dǎo)多方力量參與到牧區(qū)城鎮(zhèn)化中來(lái)，進(jìn)行積極的地方政府職能轉(zhuǎn)變。

（三）牧區(qū)政府的特殊職能與要求

牧區(qū)處在一個(gè)特殊的治理環(huán)境中，牧區(qū)政府也因此承擔(dān)了更多特殊的行政職能。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，牧區(qū)政府更面臨著新的挑戰(zhàn)與要求，需要及時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，通過(guò)一些創(chuàng)新性做法，推進(jìn)牧區(qū)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

牧區(qū)城鎮(zhèn)化對(duì)地方政府特殊的職能要求首先體現(xiàn)在財(cái)政投入上，牧區(qū)大多位于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府的財(cái)政來(lái)源主要靠中央財(cái)政撥款和稅收返還，而城鎮(zhèn)化是一個(gè)需要大量資金投入的綜合工程。因此，牧區(qū)城鎮(zhèn)化對(duì)地方政府的籌融資能力有著更高的要求，需要政府及時(shí)轉(zhuǎn)變行政理念與職能，提高籌融資能力，吸引更多的社會(huì)資金和資本力量參與到牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)。其次，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定能力的特殊要求。牧區(qū)資源豐富、民族雜居、文化差異大，因此，涉及的利益主體和利益關(guān)系也較為復(fù)雜，城鎮(zhèn)化中對(duì)任何一方利益處置不當(dāng)都可能造成民族沖突、群體性事件等嚴(yán)重后果，危及牧區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。因此，需要地方政府因地制宜、因時(shí)制宜地采取靈活措施，轉(zhuǎn)變治理方式，提高維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的能力。最后，對(duì)保護(hù)和傳承民族文化的特殊要求。牧區(qū)居民在人文理念和風(fēng)俗習(xí)慣方面有著鮮明的民族特色，城鎮(zhèn)化所造成的民族文化破壞和民族信仰流失，會(huì)對(duì)民族群眾心理產(chǎn)生一定的沖擊，他們會(huì)因此而抵制或消極對(duì)待城鎮(zhèn)化，阻礙城鎮(zhèn)化的順利發(fā)展。

三、牧區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇

牧區(qū)脆弱的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，要求牧區(qū)政府在城鎮(zhèn)化浪潮中必須因應(yīng)時(shí)代變化，從民族自治地方特殊的治理環(huán)境和城鎮(zhèn)化的特殊要求出發(fā)，在政府主導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的功能，在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域適時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，做出正確的路徑選擇，推動(dòng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

（一）牧區(qū)政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變

牧區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，這就要求政府必須發(fā)揮經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主導(dǎo)作用，依靠政府直接的財(cái)政投入推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。但是，政府的力量畢竟是有限的，隨著市場(chǎng)機(jī)制的健全和市場(chǎng)力量的發(fā)展，政府應(yīng)逐漸從直接投資建廠、強(qiáng)行配置資源轉(zhuǎn)向讓市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮積極作用，變直接投資為招商引資，吸引市場(chǎng)和社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變夯實(shí)牧區(qū)城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

牧區(qū)城鎮(zhèn)化中地方政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變，首先，應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行政審批職能。只有簡(jiǎn)政放權(quán)，減少不必要的行政審批事項(xiàng)，減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，才會(huì)有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，吸引優(yōu)秀企業(yè)來(lái)牧區(qū)投資建廠，帶動(dòng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。其次，吸引社會(huì)資本，鼓勵(lì)、引導(dǎo)牧區(qū)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，為牧區(qū)城鎮(zhèn)化提供資金支持。城鎮(zhèn)化資金短缺導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，牧民無(wú)法獲得足夠的資金支持購(gòu)買住房，無(wú)法在城市定居。所以，牧區(qū)政府必須改變完全由政府提供資金支持的傳統(tǒng)做法，更多地通過(guò)市場(chǎng)和社會(huì)籌措城鎮(zhèn)化的所需資金。最后，與東部地區(qū)相比，西部牧區(qū)企業(yè)較少，創(chuàng)造財(cái)富的能力也較弱。因此，地方政府應(yīng)公平地對(duì)待國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)，創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為企業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。鼓勵(lì)各種資本類企業(yè)的發(fā)展，尤其是發(fā)揮牧區(qū)獨(dú)特的乳企、肉企和旅游資源優(yōu)勢(shì)，千方百計(jì)發(fā)展牧區(qū)經(jīng)濟(jì)，為牧區(qū)城鎮(zhèn)化提供堅(jiān)實(shí)的資金保障。

（二）牧區(qū)政府社會(huì)職能的轉(zhuǎn)變

在牧區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府應(yīng)將社會(huì)職能從原來(lái)的社會(huì)管理轉(zhuǎn)向社會(huì)服務(wù)，積極培育和發(fā)動(dòng)社會(huì)組織為城鎮(zhèn)化提供更多的公共服務(wù)。在牧區(qū)政府社會(huì)職能轉(zhuǎn)變中，首先，應(yīng)把住房和就業(yè)服務(wù)擺在優(yōu)先位置。因?yàn)?，住房和就業(yè)是決定牧民能否在城鎮(zhèn)定居的首要原因。為此，牧區(qū)政府應(yīng)加大保障性住房建設(shè)，或鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為牧民購(gòu)房貸款提供優(yōu)惠政策，從而保證牧民的住房需求。在就業(yè)方面，則可通過(guò)政府的經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變吸引更多企業(yè)來(lái)投資建廠，并大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，從而提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)。其次，應(yīng)大力發(fā)展牧區(qū)交通。只有交通體系發(fā)達(dá)才能使人口自由流動(dòng)起來(lái)，為牧區(qū)城鎮(zhèn)化提供足夠的人力資源，并為城鎮(zhèn)化提供諸多便利。最后，要積極發(fā)展牧區(qū)的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會(huì)保障服務(wù)。牧區(qū)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變過(guò)去重經(jīng)濟(jì)保障而輕服務(wù)保障的做法，努力提供社會(huì)保障服務(wù)，提高牧民應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，解決他們對(duì)城鎮(zhèn)化的后顧之憂。另外，鑒于社會(huì)組織在公共服務(wù)提供中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，政府應(yīng)減少對(duì)該類社會(huì)組織的控制和干預(yù)，重新組建曾經(jīng)有影響的民族性社會(huì)組織，讓其在牧區(qū)城鎮(zhèn)化中繼續(xù)發(fā)揮作用。大量的事實(shí)表明，少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展需要社會(huì)組織，它不僅是政府職能實(shí)現(xiàn)的支持者，也是社會(huì)治理的重要的主體。[5]

（三）牧區(qū)政府行政職能的轉(zhuǎn)變

從政府職能的結(jié)構(gòu)來(lái)看，牧區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府行政職能轉(zhuǎn)變至少應(yīng)包括如下幾個(gè)方面：首先，地方政府與中央政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的合理劃分與履行。在牧區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府更貼近牧區(qū)基層，能夠因時(shí)、因地制定和調(diào)整城鎮(zhèn)化策略，所以，應(yīng)承擔(dān)更多的微觀戰(zhàn)略，而宏觀調(diào)控則可交給中央政府。隨著事權(quán)的擴(kuò)大，需相應(yīng)擴(kuò)大牧區(qū)政府的財(cái)權(quán)，合理劃分中央和地方的財(cái)政責(zé)任，使財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，為牧區(qū)城鎮(zhèn)化提供資金保證。其次，制定科學(xué)合理的監(jiān)管體系?，F(xiàn)實(shí)情況表明，由于憲法和民族區(qū)域自治法為民族地區(qū)政府賦予了較多的自主權(quán)，導(dǎo)致自治地方政府出現(xiàn)了一些濫用權(quán)力現(xiàn)象，破壞了牧區(qū)城鎮(zhèn)化的正常秩序。因此，要充分發(fā)揮黨政機(jī)構(gòu)、媒體、社會(huì)組織和人民群眾的監(jiān)督作用，防止出現(xiàn)地方政府尋租腐敗、濫用職權(quán)等危害城鎮(zhèn)化進(jìn)程的現(xiàn)象。最后，正確處理牧區(qū)政府與牧民之間的關(guān)系。牧區(qū)政府應(yīng)從傳統(tǒng)的“官”、“民”思維中轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，以服務(wù)群眾、創(chuàng)造公平為宗旨，通過(guò)提供養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等社會(huì)服務(wù)，創(chuàng)造和諧的干群關(guān)系，解決牧民的城鎮(zhèn)化后顧之憂，為牧區(qū)城鎮(zhèn)化掃除思想障礙。

（四）牧區(qū)政府法治職能的轉(zhuǎn)變

牧區(qū)政府應(yīng)充分發(fā)揮自治法所賦予的特殊法律權(quán)力，在依法行政的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變其對(duì)民族區(qū)域自治法的理解與應(yīng)用，將民族區(qū)域自治法所賦予地方政府的權(quán)力最大化，變被動(dòng)的法律條文遵守者和執(zhí)行者為主動(dòng)的法律條文理解者和實(shí)施者，學(xué)會(huì)利用自治法來(lái)進(jìn)行社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新，發(fā)揮牧區(qū)政府特殊的法治功能，為牧區(qū)城鎮(zhèn)化提供有力的法律保障。我們看到，在民族區(qū)域自治地區(qū)，很多優(yōu)惠政策是包含在民族區(qū)域自治法里的，但地方政府并未能對(duì)自治法予以充分利用，限制了其保護(hù)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展功能的發(fā)揮。正如烏蘭夫同志曾說(shuō)過(guò)的：“我們這么多年?duì)幦×艘粋€(gè)民族區(qū)域自治法，可是你們不用，不會(huì)用呀。”[6]因此，在牧區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府要積極、充分、主動(dòng)地利用自治法中所賦予的各項(xiàng)自主權(quán)力，結(jié)合牧區(qū)的特殊情況靈活處理、彈性應(yīng)對(duì)一些因城鎮(zhèn)化而導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題。同時(shí)，地方政府要充當(dāng)起民族區(qū)域自治法的使用者、維護(hù)者、普及者和捍衛(wèi)者，積極宣傳民族區(qū)域自治法，提高牧民的法律意識(shí)，使其在自身利益受到侵害時(shí)能依法維權(quán)，塑造一個(gè)和諧、穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化環(huán)境。

牧區(qū)城鎮(zhèn)化是我國(guó)城鎮(zhèn)化的重要組成部分，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位。牧區(qū)城鎮(zhèn)化特殊的人文、社會(huì)、制度環(huán)境，不僅要求地方政府在城鎮(zhèn)化中起主導(dǎo)作用，而且還需因地制宜地采取一些特殊政策與之相協(xié)同。在十八屆三中全會(huì)提出地方政府職能轉(zhuǎn)變的宏大圖景下，牧區(qū)政府更需從牧區(qū)城鎮(zhèn)化的特殊要求出發(fā)，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政、法治職能做出及時(shí)調(diào)整與轉(zhuǎn)變，走出一條以人為本的、健康的牧區(qū)新型城鎮(zhèn)化道路。

[1]陳廣勝.走向善治：中國(guó)地方政府的模式創(chuàng)新[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2007.10.

[2]白維軍.流動(dòng)公共服務(wù)視角下的民族地區(qū)養(yǎng)老保障服務(wù)創(chuàng)新[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)，2014，(2).

[3]郭書(shū)田.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)：發(fā)展研究[M].北京：新華出版社，1995.392.

[4]任維德.地方政府職能轉(zhuǎn)變論綱[J].內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，(2).

[5]李俊清，陳旭清.我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展及社會(huì)功能研究[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(6).

[6]費(fèi)孝通.中國(guó)城鎮(zhèn)化道路[M].呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，2010：216.