韋 彬

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

一、前言

理念和文化作為一種意識(shí)形態(tài)深刻地影響著跨域公共危機(jī)治理的過程。價(jià)值和文化以特定的方式存在，并具有獨(dú)立性、實(shí)踐性和階級(jí)性等特征，它以一種獨(dú)特的方式對(duì)危機(jī)治理產(chǎn)生影響。治理是在公共行政急需積極符號(hào)之時(shí)出現(xiàn)的一種積極符號(hào)。［1］作為一種有關(guān)公共危機(jī)的積極符號(hào)的跨域公共危機(jī)治理則是政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的一種管理方式或一類管理措施，它既是政府公權(quán)重新回歸社會(huì)的表現(xiàn)同時(shí)也是政府與民眾良好合作的開端。在跨域公共危機(jī)治理的過程中，治理的核心理念也在發(fā)生著潛移默化的變換，之前的控制行政、效率行政、單中心治理與政府本位行政在實(shí)踐中遭遇質(zhì)疑，民主行政、法治行政、多中心網(wǎng)絡(luò)治理與市場(chǎng)化行政掀起熱議。本研究主要是對(duì)跨域公共危機(jī)治理中所存在的理念和文化碎片化進(jìn)行分析和闡述，并運(yùn)用西方公共管理前言治理理論——整體性治理對(duì)跨域公共危機(jī)的治理文化和理念進(jìn)行整體性建構(gòu)。

作為西方最前沿的政府治理理論——整體性治理——緣起于20世紀(jì)90年代末期的英國(guó)，是對(duì)新公共管理“所導(dǎo)致政府組織的分部化、管理的碎片化和公共服務(wù)的裂解性進(jìn)行反思與修正基礎(chǔ)上逐漸形成的全新治理模式”。［2］得到了眾多西方國(guó)家的認(rèn)可與仿效，“這不僅僅是一種工具理性意義上的治理模式變遷，更是一種治理理念的重塑，能極大地深化和提升政府治理的理論內(nèi)涵和實(shí)踐意旨”。［3］

二、跨域公共危機(jī)治理理念、文化碎片化

孟子曾說，“生于憂患，死于安樂”。危機(jī)防范意識(shí)的強(qiáng)弱是一個(gè)國(guó)家能否強(qiáng)國(guó)富國(guó)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的重要依據(jù)。一個(gè)國(guó)家中最大的危機(jī)就是缺乏危機(jī)防范的意識(shí)。我國(guó)是世界上如地震等自然災(zāi)害損失最為嚴(yán)重的少數(shù)國(guó)家之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在一般的年份中，全國(guó)受地震、水災(zāi)等自然災(zāi)害影響的人口總數(shù)約2億人，直接的經(jīng)濟(jì)損失超過1000億元。由于我國(guó)人口多，人均基礎(chǔ)設(shè)施占有量較少，輪船火車飛機(jī)失事、車禍等各類交通事故較為頻繁，自然災(zāi)害及危及到公共安全的突發(fā)事件隨時(shí)都可能肆虐整個(gè)中國(guó)。在公共危機(jī)頻繁發(fā)生的今天，若缺少了公共危機(jī)防范意識(shí)，就相當(dāng)于放棄生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)。由于跨域公共危機(jī)事件的發(fā)生并沒有明顯的前兆，具有很強(qiáng)的突發(fā)性、偶然性和不確定性，往往都是在特殊時(shí)刻、特殊地點(diǎn)和以特殊方式爆發(fā)的，各地方政府往往傾向于跨域公共危機(jī)的治理，而容易忽略跨域公共危機(jī)的防范。伴隨著各種公共危機(jī)而催生的新公共管理理論強(qiáng)調(diào)以效率為中心，主張用企業(yè)家精神提高公共部門特別是政府的效率。從某種程度上看，新公共管理理念確可提高效率，但是過于強(qiáng)調(diào)效率和企業(yè)家精神的管理思想走向了公共危機(jī)治理追求社會(huì)公平和公正、公共利益的反面。公共危機(jī)治理的理念是公共利益與公民權(quán)利、社會(huì)責(zé)任、社會(huì)公正，但是過度追求效率與企業(yè)家精神會(huì)使公共危機(jī)治理的根本理念迷失。受官僚主義的影響，各種權(quán)力腐敗、權(quán)錢交易仍然屢禁不止。在政策制定和執(zhí)行的過程中，往往更多注重利益集團(tuán)的利益而忽略公眾的利益，這樣就違背了公共危機(jī)治理的本質(zhì)，造成了公共危機(jī)治理理念的迷離?？缬蚬参C(jī)涉及到多個(gè)地區(qū)多個(gè)部門的合作治理，由于涉及范圍較廣，需要各個(gè)參與主體秉承一致的公共危機(jī)治理理念方能協(xié)調(diào)一致的開展治理行動(dòng)，效率才能真正有所提高。如果各個(gè)涉及地區(qū)及部門都只是考慮自身的利益而遺忘公共危機(jī)治理的本質(zhì)，那么跨域公共危機(jī)合作治理也只能是空談。在跨域公共危機(jī)的防范中，地方政府大多會(huì)基于地方利益和地方財(cái)力的考慮，選擇在自我管轄范圍做一些基礎(chǔ)性的防范工作，而在本地方政府管轄范圍內(nèi)的公共危機(jī)防范工作，也缺少全方位的防范意識(shí)，更多是選擇成本較少、見效較快、政績(jī)較為凸顯的領(lǐng)域進(jìn)行防范。然而，在面對(duì)那些跨域區(qū)域、跨域行業(yè)、跨域部門的跨域公共危機(jī)的防范，許多地方政府都會(huì)選擇回避和推卸責(zé)任。從而，導(dǎo)致了跨域公共危機(jī)的防范理念和文化碎片化的產(chǎn)生。

（一）責(zé)任理念碎片化

由于“政治錦標(biāo)賽體制使基層政府面臨行政事務(wù)遞增與治理資源遞減的矛盾”。［4］作為理性人的地方政府并沒有真正承擔(dān)起這種必要的責(zé)任，而是在跨域公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，基于跨域公共危機(jī)涉及到多個(gè)地區(qū)、多個(gè)部門和多個(gè)層級(jí)，將自己作為一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)進(jìn)行考量，抱有“搭便車”的心態(tài)，不愿主動(dòng)采取必要的行動(dòng)和有效的治理方式對(duì)跨域公共危機(jī)進(jìn)行及時(shí)治理；跨域公共危機(jī)的相關(guān)信息不愿意與其他地方政府共享，缺少與其他地方政府的良好互動(dòng)，以觀望的姿態(tài)坐視不管，保持其跨域公共危機(jī)治理的“弱參與”狀態(tài)；有時(shí)只是對(duì)跨域公共危機(jī)進(jìn)行選擇性的治理，習(xí)慣于“單打獨(dú)干”和樂于做“一方之主”，堅(jiān)守自我偏好，并進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，不要承擔(dān)過多責(zé)任；有時(shí)面對(duì)將帶來嚴(yán)重后果的跨域公共危機(jī)抱有僥幸心理和機(jī)會(huì)主義意識(shí)，在跨域公共危機(jī)治理中從本地區(qū)的局部利益出發(fā)，從本部門的職能和利益判斷跨域公共危機(jī)，按照行政區(qū)劃的分割的封閉式的管理思維來治理跨域公共危機(jī)?？梢?，這種地方政府對(duì)跨域公共危機(jī)責(zé)任的自我化、封閉化、局部化和機(jī)會(huì)主義等的理念，共同形成了跨域公共危機(jī)治理的責(zé)任理念碎片化現(xiàn)象?？缬蚬参C(jī)治理的責(zé)任理念碎片化現(xiàn)象的存在會(huì)使在日常的跨域公共危機(jī)治理中對(duì)跨域公共危機(jī)管理的重視程度不夠，對(duì)其威脅性和破壞性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)跨域公共危機(jī)的發(fā)生幾率與不良影響存在嚴(yán)重的僥幸心理，不愿承擔(dān)必要的責(zé)任，使得跨域公共危機(jī)治理中的府際和部門間協(xié)作難以及時(shí)有序展開，嚴(yán)重制約跨域公共危機(jī)的良好共治。

（二）跨域公共危機(jī)治理的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知碎片化

國(guó)際上公認(rèn)我國(guó)為世界上遭受各種自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。據(jù)資料顯示，每年有2億左右的人口受災(zāi)，一次死亡3至9人的重大事故平均每天7起，一次死亡10人以上的特大事故平均每周2.5起，全國(guó)每年發(fā)生的各類事故造成13萬多人死亡。［5］從以上觸目驚心的數(shù)字上看，可以得出結(jié)論的是在各種突發(fā)性公共危機(jī)事件和跨域公共危機(jī)面前，民眾的應(yīng)對(duì)能力相對(duì)比較弱，從而各種突發(fā)性公共危機(jī)事件和跨域公共危機(jī)給人們帶來的傷害超過正常范圍。一個(gè)重要原因就是民眾對(duì)各種突發(fā)性公共危機(jī)事件和跨域公共危機(jī)在認(rèn)知上存在較大問題，缺乏足夠的警惕性和防范性；同時(shí)，地方政府和各部門之間對(duì)跨域公共危機(jī)的預(yù)警、跨域公共危機(jī)防范、跨域公共危機(jī)的救治等層面的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不一，缺乏統(tǒng)一的危機(jī)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，即導(dǎo)致跨域公共危機(jī)治理的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知碎片化的產(chǎn)生。

與此同時(shí)，媒體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知也存在碎片化現(xiàn)象。從2002年11月16日“非典”疫情出現(xiàn)到2003年2月10日的廣東電視臺(tái)、羊城晚報(bào)和南方網(wǎng)首次對(duì)突發(fā)性“非典”事件的報(bào)道，這期間整整相隔了87天時(shí)間，然而，此時(shí)全國(guó)各地的主要媒體并未對(duì)“非典”有任何相關(guān)的報(bào)道，各地民眾只能通過其他“非正式渠道”獲得突發(fā)性“非典”事件的各種信息。事實(shí)上，通過“非正式渠道”傳播的各種信息往往容易使跨域公共危機(jī)信息失真和放大，在民眾中產(chǎn)生各種錯(cuò)誤的詮釋和判斷，甚至導(dǎo)致在突發(fā)性公共危機(jī)事件上以訛傳訛、謠言蔓延，社會(huì)恐慌心理不斷加劇。從過去我國(guó)媒體對(duì)災(zāi)難報(bào)道中對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)事件的報(bào)道常常諱莫如深，致使突發(fā)性公共危機(jī)事件中的媒體失去其 “社會(huì)雷達(dá)”功能。譬如，在突發(fā)性公共危機(jī)事件——“非典”發(fā)生初期，各界媒體都集體失語，各界媒體的“社會(huì)雷達(dá)”功能也不約而同地處于喪失狀態(tài)，導(dǎo)致社會(huì)謠言四起，社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象此起彼伏。由于各界媒體存在的跨域公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的碎片化現(xiàn)象導(dǎo)致各界媒體信息預(yù)警功能的嚴(yán)重缺位，使各界媒體不僅未在跨域公共危機(jī)治理中發(fā)揮應(yīng)有積極作用，相反，各界媒體的集體失語和共同失職將導(dǎo)致民眾對(duì)跨域公共危機(jī)產(chǎn)生較為嚴(yán)重的恐慌，引起社會(huì)的動(dòng)蕩不斷。

這種由各地方政府、媒體以及民眾的公共危機(jī)防范無意識(shí)和對(duì)自身責(zé)任的模糊認(rèn)識(shí)所導(dǎo)致的跨域公共危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知碎片化，將使各地方政府和部門以及民眾在真正面對(duì)跨域公共危機(jī)時(shí)顯得束手無策，無法自救，也不能理智地履行公民參與跨域公共危機(jī)治理的權(quán)利與義務(wù)。例如1999年的圣誕節(jié)在莫斯科大學(xué)留學(xué)生公寓中發(fā)生了一次火災(zāi)，雖然火并不太大，其他國(guó)家的留學(xué)生也都沒造成什么影響，可來自中國(guó)的5名留學(xué)生卻死在了電梯里面，究其原因，在于這幾位留學(xué)生缺少應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)意識(shí)，在突發(fā)性的公共危機(jī)面前將最基本的危機(jī)常識(shí)都忘記了，以致于完全喪失其自救能力。當(dāng)發(fā)生火災(zāi)時(shí)電梯就是一個(gè)棺材，進(jìn)去后就很難逃出來。同樣，在“非典”期間，我國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了大量的社會(huì)行為失范現(xiàn)象：北京等地外來民工和大學(xué)生自發(fā)停工、停課集體返鄉(xiāng)，造成疫情擴(kuò)散；全國(guó)上億人卷入搶購(gòu)狂潮、加入謠言傳播行列，僅據(jù)廣東移動(dòng)公司手機(jī)短信流量統(tǒng)計(jì)：2003年2月8號(hào)4000萬條，9日4100萬條，10日4500萬條，短信傳遞的主要內(nèi)容是廣州爆發(fā)致命流感。［6］2003年 5月 14日，《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道了一患者因拒絕隔離并拒不接受調(diào)查，導(dǎo)致長(zhǎng)春一家8口人感染“非典”，其中3口人死亡的慘烈悲劇。

（三）治理文化碎片化

文化的概念非常廣泛，很難對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格和精確的定義，不少哲學(xué)家、歷史學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、語言學(xué)家、人類學(xué)家都曾進(jìn)行嘗試性地努力，試圖從各自學(xué)科維度對(duì)文化的概念進(jìn)行較為科學(xué)的定義，但其答案并未獲得社會(huì)各界公認(rèn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，對(duì)“文化”的各種界定多達(dá)二百多種。事實(shí)上，作為社會(huì)現(xiàn)象和歷史現(xiàn)象的文化是一種人們長(zhǎng)期創(chuàng)造形成的產(chǎn)物，是社會(huì)歷史經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展而形成的積淀物，是用來描述人類卓立于自然的具有獨(dú)特性的生存方式，是生命衍生的并具有一定人文意味、生命意味的現(xiàn)象，是人類在社會(huì)歷史和發(fā)展過程中逐漸所創(chuàng)造出來的物質(zhì)財(cái)富、精神財(cái)富的總和，是指某一個(gè)國(guó)家、民族或地區(qū)的歷史、風(fēng)土人情、生活方式、地理、思維方式、傳統(tǒng)習(xí)俗、行為規(guī)范、文學(xué)藝術(shù)、價(jià)值觀念等的總和。文化的產(chǎn)生基礎(chǔ)是人的生命體驗(yàn)與生存經(jīng)驗(yàn)。在不同的生存環(huán)境里，將產(chǎn)生不同的刺激和作用，造成人們對(duì)自身及自身之外的世界的一些不同感受與看法，而在同一生存環(huán)境里，人們會(huì)因此而形成許多具有共同特質(zhì)的感受和經(jīng)驗(yàn)。在較為封閉的生存環(huán)境中，這些具有共同特質(zhì)的感受和經(jīng)驗(yàn)是產(chǎn)生部落或村落文化的重要基礎(chǔ)。隨著歷史的進(jìn)步和社會(huì)的不斷發(fā)展，部落或村落間人們的各種交流和聯(lián)系不斷增多，封閉狀態(tài)就此打破。人們帶著自己所處環(huán)境里所形成的具有共同特質(zhì)的感受和經(jīng)驗(yàn)等互相交往，由于具有某一特定環(huán)境共同特質(zhì)的感受和經(jīng)驗(yàn)之間存在著各種差異，這些差異就將導(dǎo)致其具有共同特質(zhì)的感受和經(jīng)驗(yàn)之間的之間沖突和磨擦。在跨域公共危機(jī)治理中亦是如此，地方政府是一個(gè)生存環(huán)境，這一生存環(huán)境必然產(chǎn)生出具有該地域特色的感受和經(jīng)驗(yàn)，這些具有地方共同特質(zhì)的感受和經(jīng)驗(yàn)之間在面對(duì)跨域公共危機(jī)時(shí)，其文化差異就顯現(xiàn)出來了，對(duì)跨域公共危機(jī)治理產(chǎn)生不同的認(rèn)識(shí)和理解，在跨域公共危機(jī)預(yù)警和救助時(shí)將產(chǎn)生一定的分歧；由于各地方政府由不同的民族、社區(qū)、村落組成，不同的民族、社區(qū)、村落組成都有著帶有自身體質(zhì)的文化，從而抱有不同的文化理念、價(jià)值目標(biāo)、價(jià)值取向，并且常常將自我的文化視為具有較強(qiáng)優(yōu)越性的文化，并將其他文化視為異物或危險(xiǎn)物，一種文化碎片化的現(xiàn)象就發(fā)生了。當(dāng)跨域公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，具有不同文化的民族、社區(qū)、村落之間對(duì)跨域公共危機(jī)存在不同或截然相反的認(rèn)識(shí)，對(duì)跨域公共危機(jī)治理的方式和模式也有著明顯的差別，從而導(dǎo)致它們?cè)诳缬蚬参C(jī)治理方式和模式上的選擇發(fā)生沖突、接觸、競(jìng)爭(zhēng)甚至是對(duì)抗。

同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)中，急速的社會(huì)分化必然導(dǎo)致人們的思想觀念及意識(shí)形態(tài)發(fā)生根本變化，價(jià)值碎片化較為明顯。在跨域公共危機(jī)治理中，價(jià)值取向是左右跨域公共危機(jī)治理績(jī)效高低的重要因素。目前，在跨域公共危機(jī)治理中，呈現(xiàn)出文化碎片化的態(tài)勢(shì)。傳統(tǒng)跨域公共危機(jī)治理的主導(dǎo)文化和價(jià)值觀念開始走向衰落，出現(xiàn)不同的地方政府、不同的利益群體持有不一樣甚至完全不同的文化取向和價(jià)值觀，而既有的傳統(tǒng)跨域公共危機(jī)治理的主導(dǎo)文化和價(jià)值觀念也在某種程度上還存在，社會(huì)文化異質(zhì)性特征比較突出。隨著國(guó)際化和全球化的發(fā)展，外來文化的逐漸傳播和擴(kuò)散到我國(guó)，人們的文化和價(jià)值觀念甚至是意識(shí)形態(tài)結(jié)構(gòu)也在不斷趨于多元化的過程中走向碎片化，一些與主流文化、主流意識(shí)形態(tài)不同或完全相反的文化和價(jià)值觀念在各地方政府中大量涌現(xiàn)，各種文化和觀念之間發(fā)生相互碰撞和沖突。固有的文化和舊的價(jià)值觀念開始走向衰落，新的文化和價(jià)值觀念又尚未完全建立。從表現(xiàn)上看，較為突出地表現(xiàn)在社會(huì)倡導(dǎo)的文化理念和價(jià)值觀與現(xiàn)實(shí)生活中人們所奉行的行為準(zhǔn)則之間存在背離關(guān)系，社會(huì)信任關(guān)系和地方政府信任關(guān)系出現(xiàn)較為嚴(yán)重的危機(jī)。而文化理念和價(jià)值觀念的分化又反過來進(jìn)一步加劇了地方政府其他行為準(zhǔn)則的分化，并從社會(huì)心理層面上表現(xiàn)出來，如社會(huì)弱勢(shì)群體的不滿情緒上升，對(duì)社會(huì)文化的缺陷和不良社會(huì)現(xiàn)象的反感情緒加劇，并作為潛在因素從深層次上影響中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定。這些社會(huì)心理的反應(yīng)和社會(huì)文化的碎片化之間有著一定的必然聯(lián)系。具有其自身的特殊屬性的跨域公共危機(jī)的發(fā)生呈現(xiàn)極端偶然性和不確定性，往往是在特殊時(shí)刻、特殊地點(diǎn)、以特殊方式爆發(fā)。由于文化碎片化的存在，使得公眾對(duì)跨域公共危機(jī)的認(rèn)識(shí)呈現(xiàn)碎片化而未形成統(tǒng)一的正確認(rèn)知，從而出現(xiàn)極其嚴(yán)重的社會(huì)恐慌心理和社會(huì)失序現(xiàn)象。

三、跨域公共危機(jī)整體性治理理念、文化建構(gòu)

在整體性治理理論看來，政府治理需要以公民需求最大化實(shí)現(xiàn)為最終目標(biāo)，即“將個(gè)人的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項(xiàng)目，將‘政府組織’的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到‘個(gè)人問題’的解決上”，［7］“以解決人民的生活問題為政府運(yùn)作的核心”。［7］整體性治理理論認(rèn)為，整體性治理的敵人是碎片化，［8］需要進(jìn)行合理整合和整體性建構(gòu)。

（一）跨域公共危機(jī)整體性治理文化構(gòu)建

?？怂乖凇墩w性政府》一書中提過，整體性治理的構(gòu)建需要對(duì)文化進(jìn)行革新。危機(jī)治理文化形成，就會(huì)成為一種非正式控制規(guī)則，它能對(duì)公民的思想和行為產(chǎn)生潛移默化的影響，使公民放棄不符合危機(jī)治理期望的行為，轉(zhuǎn)而追求危機(jī)治理的理想和目標(biāo)。同時(shí)，在危機(jī)治理文化的熏陶下，公民容易形成共同的價(jià)值觀念，使人際關(guān)系更加和諧，產(chǎn)生有利于危機(jī)治理的向心力和凝聚力。希克斯基于化異和求同原則將文化整合方式分為四大類型：其一是建構(gòu)一套包容性的制度；其二是分立及權(quán)變的作法；其三是建立交易和相互依賴的方式；其四是妥協(xié)或混合，［9］主要概述如下。

其一，建構(gòu)包容性的跨域公共危機(jī)治理文化制度。建構(gòu)一套包容性制度 （toleration of a specific set of institution）就是通過先化解矛盾，進(jìn)而尋求相互間的共同點(diǎn)，從而由此建立一套相互讓步和包容的文化制度。［9］通過建構(gòu)這一包容性的跨域公共危機(jī)治理文化制度能夠?qū)⒉煌幕w系的精髓以及多元化的價(jià)值觀念得到整合，從而形成一種整體性的危機(jī)治理價(jià)值觀與文化體系。在跨域公共危機(jī)治理中，危機(jī)治理文化和價(jià)值觀對(duì)于危機(jī)治理有著巨大的作用，良好的危機(jī)治理文化能夠形成積極的治理氛圍，提高治理的主動(dòng)性與創(chuàng)造性，從而降低治理成本，提高治理績(jī)效。

其二，跨域公共危機(jī)治理文化分立與權(quán)變。分立與權(quán)變指的是在沒有化解各組織或主體間的文化沖突和矛盾的基礎(chǔ)上追求其共性的協(xié)調(diào)方式，旨在通過微調(diào)來提升各組織或主體間的適應(yīng)性和協(xié)同性，達(dá)到權(quán)變效應(yīng)。［9］這種做法是對(duì)跨域公共危機(jī)治理文化中“冷漠”與“猜疑”的克制，能夠使跨域公共危機(jī)治理中的各個(gè)地方政府在相互調(diào)整的過程中，既不失獨(dú)立性又能實(shí)現(xiàn)融合，形成整體性的危機(jī)治理文化團(tuán)結(jié)體。

其三，建立跨域公共危機(jī)治理文化間相互依賴的方式。?？怂顾赋隽硪环绞骄褪墙⑾嗷ラg的交易（exchange）及依賴（mutual dependency），是既未化解矛盾也未達(dá)成共識(shí)基礎(chǔ)上組合在一起的松散共同體，并通過誠(chéng)信交往及共同體所能提供的熱心服務(wù)來維系關(guān)系，以互惠及自由互動(dòng)的方式來實(shí)現(xiàn)分工和協(xié)作，共同反對(duì)強(qiáng)權(quán)的介入與支配。［9］當(dāng)危機(jī)治理文化價(jià)值發(fā)生沖突的時(shí)候，政府與市場(chǎng)是很難做到全面控制的，需要尋找新的協(xié)調(diào)力量。而這種新的協(xié)調(diào)力量，最佳的當(dāng)屬民間社會(huì)組織，它能使各種文化進(jìn)行自發(fā)性的結(jié)合。

其四，建立跨域公共危機(jī)治理文化妥協(xié)或混合方式。?？怂顾岢龅耐讌f(xié)（compromise）或混合（hybridity）的方式是建立在只化解矛盾而未實(shí)現(xiàn)共識(shí)基礎(chǔ)上的，其關(guān)鍵在于自律和相互讓步、妥協(xié)。其結(jié)果是通過討價(jià)還價(jià)方式實(shí)現(xiàn)的，其不足之處在于無法達(dá)成完全一致的結(jié)果。［9］面對(duì)跨域公共危機(jī)中各個(gè)地方政府治理文化的沖突與分歧，需要采取妥協(xié)的文化協(xié)調(diào)方式予以解決。如果跨域公共危機(jī)中的每個(gè)治理主體都堅(jiān)持自身的文化而不愿接納其他文化，那么很有可能造成零和結(jié)果。因此，需要采用妥協(xié)或者混合的方式使不同治理主體的文化相互交織，以達(dá)到化解相互間的矛盾和沖突的目的。

（二）跨域公共危機(jī)整體性治理理念建構(gòu)

政府應(yīng)該是一個(gè)“公平施政”的場(chǎng)所，實(shí)現(xiàn)公共行政多元價(jià)值的整合正是“公共行政藝術(shù)的精髓所在”。［10］公共管理者原先秉承的價(jià)值中立已被視為對(duì)公共利益的漠視以及對(duì)公共需求回應(yīng)的遲緩，是一種對(duì)“以顧客為中心”價(jià)值的忽略?？梢?，政府治理只重效率的做法具有一定的偏頗性，還需要兼顧效率與公平，二者是你中有我，我中有你的，而且二者要達(dá)到一種互利和平衡。未來的公共行政勢(shì)必更加關(guān)注公平理念，以公平理念貫穿到為公民服務(wù)，“重塑政府”的行動(dòng)當(dāng)中。社會(huì)公平對(duì)于危機(jī)治理具有重要的意義，它是跨域公共危機(jī)治理的基石。跨域公共危機(jī)治理追求的是責(zé)任、公平、效率、效果、效益和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知等多元價(jià)值理念和文化的整合。

1.整體性責(zé)任理念?！秶?guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定，突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，責(zé)任單位及責(zé)任人要在一小時(shí)內(nèi)向縣級(jí)以上政府報(bào)告，同時(shí)應(yīng)該向上一級(jí)的業(yè)務(wù)主管部門報(bào)告并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。從理論上講，作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的地方政府，承擔(dān)著公共利益的實(shí)現(xiàn)和公共服務(wù)供給的重大責(zé)任。政府的管理者和任職者對(duì)于公共事務(wù)和公民負(fù)有政治、法律和行政責(zé)任，從“非典”危機(jī)防治過程來看，這些責(zé)任包括政府及其任職者作為與不作為的責(zé)任。［11］在跨域公共危機(jī)治理中，政府不僅要想公眾之所想，急公眾之所急，且要想公眾之未曾想、急公眾之未曾急。換言之，跨域公共危機(jī)治理首當(dāng)其沖地體現(xiàn)為一種較為強(qiáng)烈的政府公共危機(jī)責(zé)任意識(shí)。由于跨域公共危機(jī)所涉及范圍大多為跨域區(qū)域、跨域行業(yè)、跨域部門的社會(huì)公共領(lǐng)域，其后果是破壞區(qū)域內(nèi)甚至是整個(gè)社會(huì)正常秩序，除了給公眾在生命及財(cái)富上造成巨大的損失之外，更為嚴(yán)重后果就是引起社會(huì)心理層面的普遍恐慌及騷亂，直接危及到社會(huì)穩(wěn)定和安全。因此，在跨域公共危機(jī)治理中，無論是跨域公共危機(jī)的發(fā)源地，還是作為跨域公共危機(jī)被殃及的地區(qū)，地方政府都應(yīng)有遏止和處理跨域公共危機(jī)的責(zé)任，以充分發(fā)揮各地方政府的主導(dǎo)作用，減少跨域公共危機(jī)對(duì)區(qū)域內(nèi)公共生活的危害，使區(qū)域內(nèi)民眾擺脫跨域公共危機(jī)所帶來的困擾，維護(hù)區(qū)域內(nèi)社會(huì)的良好秩序。實(shí)現(xiàn)政府這個(gè)職能目標(biāo)的前提條件之一，就是政府管理者及任職者首先必須樹立公共危機(jī)責(zé)任意識(shí)，認(rèn)識(shí)危機(jī)并對(duì)其危害進(jìn)行預(yù)想和預(yù)測(cè)，制定防范和應(yīng)對(duì)危機(jī)的策略，在心理上和物質(zhì)上做到常備無患，一旦危機(jī)爆發(fā)才能夠積極有效地應(yīng)對(duì)，減少危害，迅速恢復(fù)社會(huì)正常生活秩序，盡到政府公共管理的職責(zé)。［12］

2.公平與效率有機(jī)結(jié)合。里根曾經(jīng)說過“政府有必要照顧不是因?yàn)樽约旱倪^失而無法供養(yǎng)自己的人們，對(duì)那些真正需要和應(yīng)該享受救濟(jì)的人給予幫助”。［13］跨域公共危機(jī)治理過程中，地方政府之間，橫向部門之間存在治理碎片化和利益分化的突出矛盾，社會(huì)公平理念成為引領(lǐng)跨域公共危機(jī)治理中一個(gè)關(guān)鍵的因素。

隨著全球一體化和經(jīng)濟(jì)一體化步伐的加快，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)得到極大的普及，公民可以更加便捷、及時(shí)的通過各種渠道獲取信息，同時(shí)對(duì)行政活動(dòng)的透明性和公正性也有了更高的要求。從另外一個(gè)方面來看，跨域公共危機(jī)治理會(huì)伴隨有社會(huì)矛盾的多元化，再加上無效率、無效益和不公平行政的出現(xiàn)，充斥的各種不公平現(xiàn)象導(dǎo)致了政府在公民心中的公信力下降。特別是那些在危機(jī)事件中處于弱勢(shì)地位的弱勢(shì)群體，他們飽受危機(jī)脅迫之苦對(duì)于政府治理抱有熱切之心，反之，如果危機(jī)治理沒有公正之心，沒有公民所期盼的治理效果，那么他們對(duì)政府是不會(huì)有信任之心的。早在1997年，世界銀行在世界發(fā)展報(bào)告中就提出了政府的五項(xiàng)核心使命以期提高政府治理績(jī)效，加強(qiáng)公民對(duì)政府的信任度，如創(chuàng)設(shè)良好政策環(huán)境，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)弱勢(shì)群體等等。這些使命賦予了政府積極采取有效政策和措施保護(hù)弱勢(shì)群體，緩和社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公平正義，充分發(fā)揮政府社會(huì)治理的積極作用。概而言之，學(xué)界對(duì)于社會(huì)公平本質(zhì)的理解可以歸結(jié)為以下幾種：一是從社會(huì)規(guī)定性上看公平，即公平是與具體的社會(huì)條件及環(huán)境相當(dāng)?shù)?；二是從心理感受層面看公平，即人們?cè)谂袛喙蕉鹊臅r(shí)候會(huì)從橫向和縱向兩個(gè)層面去考慮；三是從分配與再分配制度的層面看公平；四是制度規(guī)則上的公平；五是政策上的公平。

首先，公平是政府治理中對(duì)公民社會(huì)需求的一種回應(yīng)，是跨域公共危機(jī)治理的基石，是需要予以特別重視的問題。在公共危機(jī)事件中，遭遇危機(jī)困難的所有人群都是救助的主體，然而在資源有限的前提下如何平等分配資源就是一個(gè)擺在公共危機(jī)治理者面前的難題了。當(dāng)公共權(quán)力與私人權(quán)利發(fā)生沖突，當(dāng)多個(gè)利益主體同時(shí)訴求，究竟該維護(hù)誰的利益，該回應(yīng)哪個(gè)利益訴求主體，這不但涉及跨域公共危機(jī)治理的決策還是一個(gè)敏感的政治問題。在面對(duì)上述選擇難題的時(shí)候，一定要堅(jiān)持公平和正義的價(jià)值抉擇。只有秉承公平的價(jià)值取向才能使有限的資源諸如人力、財(cái)力、救濟(jì)品等投入到最需要的地方，也只有如此才能讓危機(jī)事件得以圓滿解決，社會(huì)得以穩(wěn)定，四方得以平安。

其次，效率是跨域公共危機(jī)治理中重要理念和價(jià)值取向。大多數(shù)的地方政府和部門都是從本部門及自身利益去考量和防范跨域公共危機(jī)，地方政府和部門受新公共管理理論和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的企業(yè)管理思想、企業(yè)家精神影響，強(qiáng)調(diào)以效率為中心，政府效率最大化踐行在地方治理過程中。從某種意義上來看，這種地方治理理念確實(shí)能提高地方管理的效率，但是在現(xiàn)實(shí)中，尤其是面對(duì)跨域公共危機(jī)時(shí)，以效率為中心的管理思想使地方治理走向了公共行政本質(zhì)的反面。事實(shí)上，跨域公共危機(jī)不僅涉及的區(qū)域廣泛，而且還具有一般公共危機(jī)的不確定性、突發(fā)性和危害性。危機(jī)事件的發(fā)生會(huì)在社會(huì)上造成廣泛影響，因此，危機(jī)治理過程必須要及時(shí)、迅速和有效。通過對(duì)危機(jī)事件進(jìn)行高效的治理，危機(jī)的損害可以減少，危機(jī)的損失程度亦隨之降低，最理想的治理效果是轉(zhuǎn)“危”為“機(jī)”。為了盡可能的提高危機(jī)治理的效率，政府在危機(jī)治理的實(shí)施過程中應(yīng)做到精簡(jiǎn)人員，還要避免危機(jī)治理的臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)龐雜臃腫，有效杜絕效率低下和人浮于事。在實(shí)際的跨域公共危機(jī)治理當(dāng)中，由于危機(jī)涉及多個(gè)地區(qū)，治理效率低下或是當(dāng)?shù)卣姓蛔鳛?，造成由一次危機(jī)的“連帶效應(yīng)”導(dǎo)致出現(xiàn)二次危機(jī)，例如一次自然危機(jī)導(dǎo)致后續(xù)的社會(huì)危機(jī)和政治危機(jī)。

3.效果與理念效益。效果是跨域公共危機(jī)治理追求的核心理念之一?？缬蚬参C(jī)比一般公共危機(jī)更具復(fù)雜性、不確定性和信息不對(duì)稱性，面對(duì)如此緊張復(fù)雜的危機(jī)治理局面很容易使危機(jī)決策的主體陷入“危機(jī)迷情”與“群體盲思”，造成治理決策的偏差和失誤，危機(jī)治理效果受到直接影響。危機(jī)治理效果還會(huì)受到不同階段管理的影響如風(fēng)險(xiǎn)、威脅、危機(jī)到災(zāi)害等的連續(xù)疊加。因此，跨域公共危機(jī)治理要達(dá)到有效的預(yù)防、預(yù)警和響應(yīng)等效果，需要一個(gè)全面的治理網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)及治理體系的建構(gòu)。同時(shí)，跨域公共危機(jī)治理最終要融入到常態(tài)化的管理當(dāng)中，這就需要注重效益。要提高治理效益就需要降低危機(jī)救治成本，將危機(jī)損失盡可能控制到最低。實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)治理的社會(huì)效益，需要充分發(fā)揮社會(huì)組織和市場(chǎng)組織的力量，提高公眾防范危機(jī)的能力，政府與非政府組織之間的互動(dòng)與合作也是全面提升跨域公共危機(jī)合作共治的社會(huì)效益的有效途徑。

4.風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知理念整合。整體性治理理論認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知碎片化將使政府治理過程中產(chǎn)生各種潛在的危機(jī)，當(dāng)危機(jī)來臨時(shí)，將導(dǎo)致重大破壞性，從而，需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知理念進(jìn)行有效整合。面對(duì)跨域公共危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知碎片化，各地方政府和部門需將治理理念定格在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展最大化、追求地方利益最大化和部門利益最大化上，摒除那些認(rèn)為某一跨域公共危機(jī)影響不會(huì)太大、可能不會(huì)危及到本地區(qū)、本部門或不會(huì)危及到其他地區(qū)、部門而不去想辦法防治的思想，應(yīng)與其他地方政府和部門一道將跨域公共危機(jī)控制到一定的范圍之內(nèi)，以防其他地區(qū)或部門的公共危機(jī)擴(kuò)散到本地區(qū)和部門，或本地區(qū)和部門所產(chǎn)生的公共危機(jī)擴(kuò)散到其他地區(qū)、部門，只有時(shí)刻關(guān)注跨域公共危機(jī)治理風(fēng)險(xiǎn)，才不至于嚴(yán)重影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方政績(jī)最大化的實(shí)現(xiàn)，從而及時(shí)進(jìn)行準(zhǔn)確的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)防，不再錯(cuò)失跨域公共危機(jī)應(yīng)急管理和跨域公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的良好時(shí)機(jī)，實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)良好治理。同時(shí)，在跨域公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中，媒體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知也必不可少，具有很強(qiáng)的外部性效果。例如媒體可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共危機(jī)的征兆；提供跨域公共危機(jī)信息需求；引導(dǎo)跨域公共危機(jī)中的公眾情緒；影響政府在跨域公共危機(jī)的決策；塑造政府跨域公共危機(jī)中的公眾形象等。所以，在突發(fā)性跨域公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中，各界媒體的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力也起著重要作用，因此也需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的有效整合。

總之，跨域公共危機(jī)治理中的多元價(jià)值整合和碎片化的理念整合，需要加強(qiáng)以公平、效率、效果和效益為主的核心理念體系的構(gòu)建，以公民最大化需求為導(dǎo)向，將公民的生活事項(xiàng)而非政府工作事項(xiàng)作為首要治理事項(xiàng)。

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