■李金龍 張琦

行政區(qū)劃是國(guó)家結(jié)構(gòu)體系的具體形態(tài)，它的設(shè)置和調(diào)整必然是為了滿足某一歷史階段國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化發(fā)展的特定要求。因此，隨著經(jīng)濟(jì)政治的不斷發(fā)展，行政區(qū)劃會(huì)有一個(gè)相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整過程。行政區(qū)劃體制改革是政治體制改革的重要組成部分，是一個(gè)非常復(fù)雜的變革過程。面對(duì)全球化和市場(chǎng)化帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，我國(guó)能否在推進(jìn)政治體制改革的進(jìn)程中仍然富有創(chuàng)造性地進(jìn)行行政區(qū)劃體制改革，具有現(xiàn)實(shí)緊迫性和歷史必然性。然而，當(dāng)前學(xué)術(shù)界研究行政區(qū)劃體制改革的著力點(diǎn)與突破口主要集中在科學(xué)劃定行政區(qū)的管理幅度與層次、協(xié)調(diào)行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域關(guān)系等方面，而對(duì)于區(qū)域文化因素對(duì)行政區(qū)劃體制形成與改革的影響的研究較少且不夠系統(tǒng)。在當(dāng)前行政區(qū)劃體制改革實(shí)踐中，很多地方領(lǐng)導(dǎo)人本能地從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推進(jìn)城市化出發(fā)考慮問題，而很少顧及區(qū)域文化因素，從而產(chǎn)生了不少問題，帶來了諸多危害，有些或是無可挽回的。為此，我們有必要探討區(qū)域文化因素對(duì)行政區(qū)劃體制改革的重要影響。

一、區(qū)域文化對(duì)行政區(qū)劃體制形成與發(fā)展的影響

(一)區(qū)域文化使行政區(qū)劃體制具有較強(qiáng)的歷史繼承性和延續(xù)性

恩格斯認(rèn)為，國(guó)家的職能之一就是“按地區(qū)劃分它的國(guó)民”[1](P168)。行政區(qū)劃就是國(guó)家從政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理的具體需要出發(fā)，根據(jù)有關(guān)法律 (一般為憲法)規(guī)定，建立在一定的自然與人文地理基礎(chǔ)之上，充分考慮歷史淵源、人口密度、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、自然條件、民族分布、風(fēng)俗習(xí)慣等客觀因素，而將國(guó)家領(lǐng)土劃分成大小不同、若干層次的行政區(qū)域，并在各級(jí)行政區(qū)域上設(shè)置相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理的一種政治活動(dòng)。在過去交通條件和通信手段極其落后的條件下，人們活動(dòng)和交流的范圍非常有限，所以，在這一范圍內(nèi)人們活動(dòng)和交流的空間界限大致就成為某一行政區(qū)劃的版圖。行政區(qū)劃形成的首要因素是須有一定的地域范圍作為基礎(chǔ)。[2]由于地理環(huán)境和自然條件相對(duì)封閉和局限，一定區(qū)域內(nèi)的居民通過長(zhǎng)期共同生產(chǎn)生活，逐步形成了具有共同社會(huì)心理、共同認(rèn)知情感、共同習(xí)俗規(guī)則等一系列具有內(nèi)在凝聚力的地域認(rèn)同感或區(qū)域共識(shí)，創(chuàng)造出了區(qū)域居民共同認(rèn)可的、具有很強(qiáng)的地域特征和地域差異的區(qū)域文化。區(qū)域文化是由特定區(qū)域的地理環(huán)境、人們的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和社會(huì)生活方式以及歷史文化傳統(tǒng) (包括民族風(fēng)尚和宗教信仰等)所決定的一種地域文化。這種地域文化經(jīng)過時(shí)間和空間的傳承與兼容，凝聚成一股無形而強(qiáng)大的力量，時(shí)刻而深層次地影響著該區(qū)域里人們的思維方式和行為方式，并通過區(qū)域居民的發(fā)揚(yáng)和傳承，逐步滲透并參與到行政區(qū)劃體制設(shè)計(jì)和調(diào)整的過程中，潛移默化地影響著行政區(qū)劃體制的形成與發(fā)展。而行政區(qū)的設(shè)立并長(zhǎng)期存在，將會(huì)逐步形成區(qū)域文化，區(qū)域文化的形成和傳承又將成為鞏固行政區(qū)的社會(huì)文化基礎(chǔ)，促使行政區(qū)更為穩(wěn)定和固化。

從總體上來看，我國(guó)的行政區(qū)劃體制是在中華民族兩千多年的時(shí)間和空間因素的共同作用下逐步形成和發(fā)展的，也是在對(duì)政治和歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合而形成和發(fā)展的。它萌芽于春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，定型于秦漢，具有明顯的歷史延續(xù)性和內(nèi)在繼承性。在歷史演變和政權(quán)更迭過程中，新政權(quán)的建立者通常會(huì)運(yùn)用變革行政區(qū)劃的手段向國(guó)民宣布舊王朝統(tǒng)治的推翻，以嶄新的行政區(qū)劃體制取代陳舊的行政區(qū)劃體制。但由于這種行政區(qū)劃變革主要是政治因素起了強(qiáng)制性和臨時(shí)性作用而變得并不長(zhǎng)期穩(wěn)定，往往不到幾十年又在很大程度上恢復(fù)了原來的行政區(qū)劃體制及其樣態(tài)?？梢?，使行政區(qū)劃體制得到長(zhǎng)期存在且不易改變的并非是政治因素、經(jīng)濟(jì)因素和自然地理因素，而是區(qū)域文化因素。我國(guó)行政區(qū)劃的基本體制歷經(jīng)曲折與反復(fù)、調(diào)整與變更，一直保留到今天，在人們心里形成強(qiáng)烈的地域認(rèn)同，成為一種具有鮮明特色的社會(huì)文化現(xiàn)象。

需要指出的是，區(qū)域文化形成于自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期，那時(shí)商品經(jīng)濟(jì)很不發(fā)達(dá)，商品買賣局促在相對(duì)狹小的范圍內(nèi)，人們之間的交往、溝通以自然形成的區(qū)域?yàn)橄?，因而區(qū)域文化的認(rèn)同度高和內(nèi)聚力強(qiáng)自不待言。在商品經(jīng)濟(jì)或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有較大發(fā)展的今天，商品交換突破區(qū)域市場(chǎng)，甚至擴(kuò)展于全國(guó)和世界，使人們之間的溝通、交流超越各個(gè)相對(duì)封閉的“區(qū)域”，那么，區(qū)域文化還能夠發(fā)揮穩(wěn)定或強(qiáng)化某行政區(qū)地域觀念的功能嗎?通過觀察，答案是肯定的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展多年之后，全國(guó)各地重修地方志、挖掘和保護(hù)地方文化，“同鄉(xiāng)會(huì)”紛紛尋根等等，這些行為和活動(dòng)充分說明了這一點(diǎn)。

(二)區(qū)域文化是行政區(qū)管理幅度和管理層次確定的基礎(chǔ)。

行政區(qū)的管理幅度和層次是行政區(qū)劃體制中最基本的要素，一般而言，行政區(qū)的管理幅度越大，則行政區(qū)層次越少，反之，行政區(qū)的管理幅度越小，則行政區(qū)層次越多，它們呈反比例關(guān)系。[3](P34)某一行政區(qū)層級(jí)要?jiǎng)澐殖啥嗌賯€(gè)次級(jí)行政區(qū)才適當(dāng)，這是地方行政區(qū)劃體制綜合各方面因素因地制宜的產(chǎn)物。

文化區(qū)域與行政區(qū)域、自然地理區(qū)域不同。行政區(qū)域是行政管理即進(jìn)行地域治理的產(chǎn)物，以法律法規(guī)的形式予以確認(rèn)，有明確的邊界和形狀。[4]自然地理區(qū)域的邊界雖然沒有行政區(qū)域邊界那樣清晰和確定，但仍然可以以量化的指標(biāo)進(jìn)行相對(duì)明確地確認(rèn)，有比較明確的范圍和形狀。而文化區(qū)域主要是靠人的感知和認(rèn)同來確定的，隨著劃分標(biāo)準(zhǔn)的變化，文化區(qū)域的范圍也會(huì)發(fā)生變化，可大可小，沒有嚴(yán)格的邊界。在進(jìn)行行政區(qū)域劃分的過程中，除了尊重自然地理區(qū)域的完整性以外，還要最大限度地明確和保護(hù)文化區(qū)域的完整性不被破壞。因此，在不影響政治管理的前提下，相對(duì)完整的文化區(qū)域可以在行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整的時(shí)候劃為一個(gè)行政區(qū)單位。如果一個(gè)行政區(qū)單位內(nèi)的地域因經(jīng)濟(jì)或人為因素而被分割，則會(huì)妨礙政區(qū)內(nèi)居民在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的交往和聯(lián)系，難以形成具有內(nèi)聚力的文化基礎(chǔ)，這自然會(huì)導(dǎo)致行政管理上的困難。一個(gè)行政區(qū)建制單位如果缺乏一個(gè)相應(yīng)的社會(huì)心理共識(shí)即區(qū)域文化，那么，該行政區(qū)內(nèi)部將會(huì)產(chǎn)生矛盾和沖突，最終使這個(gè)行政區(qū)建制單位自身難以持續(xù)生存下去。如重慶早在商至戰(zhàn)國(guó)時(shí)期就是巴國(guó)國(guó)都，秦至東漢為巴郡治，隋朝設(shè)立渝州，北宋改為恭州，后升為重慶府，元、明、清一直是重慶路、府的治所，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期成為南京政府的“陪都”，建國(guó)初期為中央直轄市。與四川的蜀文化不同，重慶的主流文化是巴文化，所以，重慶具有設(shè)立直轄市的歷史和文化基礎(chǔ)。[5]

因此，在進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整的過程中，應(yīng)該尊重目前形成的區(qū)域文化現(xiàn)狀，依據(jù)文化區(qū)域大小來合理確定行政區(qū)劃層級(jí)的高低和管理幅度的大小，文化區(qū)域面積相對(duì)較大可以設(shè)地級(jí)市，相對(duì)較小則可以設(shè)縣，這樣既尊重和保護(hù)了區(qū)域文化的完整，又能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

(三)區(qū)域文化中心是行政區(qū)治所確定和變更的重要依據(jù)

行政治所或行政中心是一個(gè)地方行政單位的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的所在地。通常情況下，行政治所的選擇或變更需要考慮以下因素:(1)地理形勢(shì)，能有效地控制整個(gè)區(qū)域的形勢(shì);(2)地理位置適中，一般處于該區(qū)域的幾何中心，交通便捷;(3)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系中心，經(jīng)濟(jì)能量能有力地輻射到全區(qū)域;(4)歷史文化中心，區(qū)域文化的發(fā)源地或發(fā)祥地。選擇行政治所的基本原則，應(yīng)該是地方行政單位的政權(quán)機(jī)關(guān)在其所在地能方便和有效地對(duì)整個(gè)轄區(qū)實(shí)施地域治理。在古代，行政治所的選擇著重考慮政治、文化因素;在當(dāng)代，行政治所的選擇偏重經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展。所以，區(qū)域文化因素一直是我國(guó)行政治所確定和變更的重要依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)有地方行政單位的絕大多數(shù)行政治所具有一千多年或數(shù)百年歷史，這充分說明區(qū)域文化中心對(duì)行政治所的選擇所具有的重要影響。

從理想角度上說，行政治所應(yīng)選擇在地方行政單位的幾何中心上，這樣能夠充分發(fā)揮行政中心的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)整個(gè)地方行政轄區(qū)的全方位發(fā)展。但從區(qū)域文化的角度出發(fā)，一個(gè)地方行政單位的區(qū)域文化中心并不一定是該區(qū)域的幾何中心，也不一定是該地方行政單位的行政治所所在地，即區(qū)域文化中心、幾何中心和行政治所所在地三者并不必然重合。同時(shí)，行政治所并不是一成不變的，它會(huì)隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史和科技的進(jìn)步而做出適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的調(diào)整。但行政區(qū)劃中心的變遷對(duì)于地方行政單位來說是一件大事，必須要慎重加以考慮和權(quán)衡，不能輕易地進(jìn)行調(diào)整，否則將會(huì)造成關(guān)系到整個(gè)行政區(qū)域發(fā)展興衰和成敗的重大影響。在這一原則指導(dǎo)下，我們應(yīng)從地理形勢(shì)、交通條件、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、區(qū)域文化以及未來開發(fā)前景等方面進(jìn)行綜合權(quán)衡，并在此基礎(chǔ)上充分考慮該地域歷史上的行政治所變遷情況，唯有如此，行政治所的選擇方是經(jīng)得住歷史考驗(yàn)的。

(四)區(qū)域文化為行政區(qū)劃名稱的形成提供了靈感和素材

地方行政單位的名稱由專名和通名兩部分組成。專名反映了一定歷史時(shí)期該地方行政單位的區(qū)域文化、歷史傳統(tǒng)、自然環(huán)境、政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r等方面的變化;通名則反映地方行政單位的層級(jí)情況，如“省”、“市”、“縣”、“鄉(xiāng)”等。任何一個(gè)行政區(qū)劃名稱的形成和變更都不是一蹴而就的，有其深刻的歷史背景和文化特征，折射出當(dāng)?shù)孛癖娒篮玫钠谕兔褡宓闹腔?，帶著區(qū)域文化深深的烙印，成為區(qū)域文化的重要載體之一。

地方行政單位命名的主要影響因素一般包括自然和人文兩個(gè)方面。我國(guó)古代的行政單位主要是依山和水而建，因此，根據(jù)地方行政單位所在地的山水來命名也就順理成章了。如蘇州是因?yàn)槌俏髂先謇锾幱幸蛔锰K山;貴州是因?yàn)榭h城北十里有座“宜貴山”。古代稱山南水北為陽，山北水南為陰，如貴州的貴陽即“貴山之陽”的意思;湖南衡陽是因?yàn)榈靥幠显篮馍街?湖北襄陽是由于襄陽城南的襄水而得名。[6]中華民族歷史悠久，地方行政單位的命名依據(jù)除了自然因素以外，大多數(shù)都是以蘊(yùn)含豐富內(nèi)涵的人文歷史而命名的，包括歷史故事、歷史人物、歷史年號(hào)、吉祥愿望等。如河北秦皇島是公元前215年，秦始皇東巡至此，并派人入海求仙而得名;晉城是韓、趙、魏三家分晉之后，晉君流寓過的地方;湖南張家界的命名則傳說和漢初三杰之一的張良有關(guān);成都名稱的由來，根據(jù)《太平寰宇記》，它是借用西周建都的歷史經(jīng)過，取周王遷岐“一年而所居成聚，二年成邑，三年成都”(《史記·五帝紀(jì)》)而得名。[6]

二、行政區(qū)劃變革忽視區(qū)域文化的表現(xiàn)及危害

(一)未能充分尊重社會(huì)歷史和區(qū)域文化，具有一定的文化盲目性和急于求成的功利性

隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等方面的不斷發(fā)展，地方行政區(qū)建制必然隨之變革。在調(diào)整或變革具有區(qū)域文化基礎(chǔ)的地方行政區(qū)建制時(shí)應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度，經(jīng)過多方充分論證之后再付諸行動(dòng)。可是，我們?cè)谛姓^(qū)劃體制改革實(shí)踐中卻不止一次地違背這一原則。例如，解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，為了鞏固即將成立的新政權(quán)，大刀闊斧地進(jìn)行了行政區(qū)劃體制改革。華北人民政府在原冀魯豫解放區(qū)基礎(chǔ)上以河北、河南和山東3省的部分行政區(qū)域合并而設(shè)置平原省;東北人民政府將東北9省調(diào)整為遼東、遼西、松江、黑龍江和吉林5省;四川、江蘇、安徽3省被分設(shè)為8個(gè)行署區(qū)等。[7](P72)這樣大規(guī)模、全方位的行政區(qū)劃調(diào)整主要是出于當(dāng)時(shí)的政治和軍事需要，并沒有充分考慮和尊重歷史因素和區(qū)域文化因素，導(dǎo)致到1957年這些行政區(qū)劃建制又都恢復(fù)到了調(diào)整前的狀況，形成與晚清末年的行政區(qū)劃設(shè)置基本相同的行政區(qū)劃版圖。

(二)盲目擴(kuò)大管理幅度和升格行政層級(jí)，往往與區(qū)域文化規(guī)模不協(xié)調(diào)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程日益加快，地方行政單位熱衷于通過擴(kuò)大行政管理幅度和升格行政機(jī)構(gòu)層級(jí)的方法來促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是在當(dāng)前市管縣體制下，除了少數(shù)大城市具備中心城市的實(shí)力和功能外，大多數(shù)地級(jí)市由于行政管理幅度過大，并不能夠充分發(fā)揮對(duì)周邊地區(qū)的輻射與帶動(dòng)作用，不能真正做到組織和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展?？陀^地說，市管縣體制全面推動(dòng)已有三十余年，無論是以它實(shí)行的初衷還是在它運(yùn)行的實(shí)踐中，該體制并不是一無是處，它至少為我國(guó)城市化發(fā)展做出了歷史性貢獻(xiàn)。但是市管縣體制畢竟存在不少弊端，比如地級(jí)市管轄多少縣，管轄哪些縣，并沒有經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查和科學(xué)論證來確定。由于市管縣政區(qū)范圍的劃分不盡合理，有些是原有地區(qū)行署的轄縣，有些則是地級(jí)市政府和省政府討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，這樣形成的行政區(qū)劃基本上沒有共同的區(qū)域文化基礎(chǔ)。

在城市快速發(fā)展和空間迅速外延的趨勢(shì)下，以縣改市轄區(qū)為主要手段的行政區(qū)劃調(diào)整能夠給中心城市發(fā)展帶來新的機(jī)遇和發(fā)展空間，但中心城市的盲目擴(kuò)張，使城市發(fā)展形成“攤大餅”模式，導(dǎo)致城市政府有效回應(yīng)能力的降低，制約了地方公共服務(wù)供給，抑制了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。[8]更重要的是，縣改市轄區(qū)的目的是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并未把區(qū)域文化因素作為重要的考慮因素，這種運(yùn)用強(qiáng)制性行政手段將一些缺乏歷史文化聯(lián)系的縣或縣級(jí)市改成中心城市的市轄區(qū)，勢(shì)必會(huì)造成區(qū)域文化的隔離和斷裂，使原本獨(dú)立存在的縣級(jí)區(qū)域文化被生硬地并入到地級(jí)市的區(qū)域文化中去，導(dǎo)致不同區(qū)域文化的碰撞和沖突，這不利于區(qū)域文化的傳承和發(fā)展，也給中心城市和市轄區(qū)造成經(jīng)濟(jì)和文化雙重?fù)p失。

(三)隨意調(diào)整行政治所，使行政治所與區(qū)域文化中心相互脫離

行政治所能夠充分享受發(fā)展政策帶來的便利和優(yōu)惠條件，往往成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、科技和文化發(fā)展的先鋒，而且這種功能隨著地方行政單位級(jí)別的提高和轄區(qū)的擴(kuò)大而增強(qiáng)。某地一旦成為行政治所就會(huì)得到相應(yīng)的發(fā)展，而某地一旦失去行政治所或降低行政級(jí)別，它就會(huì)逐漸衰落。因此，行政治所的變遷往往引導(dǎo)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展方向的變化及其興衰。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是一切工作的中心，大多數(shù)行政中心的調(diào)整是以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要理由和現(xiàn)實(shí)依據(jù)的，而且行政中心調(diào)整后確實(shí)促進(jìn)了新的行政治所及其周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并很快成為新的經(jīng)濟(jì)中心、交通中心和行政中心。但是，這種單純以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要依據(jù)而忽略其他因素如區(qū)域文化的行政治所變更卻帶來了不少消極后果，使原行政治所所在城市日益衰敗乃至一蹶不振。

河南省省治的變更就具有代表性。在歷史上，開封是七朝古都，長(zhǎng)期作為河南省省會(huì)，是河南省的區(qū)域文化中心之一，但開封市地理位置偏東，開封段黃河的安全隱患始終無法擺脫，與地理位置更加優(yōu)越、鐵路交通日益便利發(fā)達(dá)、周邊資源豐富的鄭州相比，處于相對(duì)劣勢(shì)的地位。因此，河南省政府于1954年正式將省會(huì)由開封遷往鄭州，1983年又將開封地區(qū)西五縣劃歸鄭州，實(shí)行市帶縣行政管理體制。此后，作為行政中心的鄭州向著建設(shè)一座現(xiàn)代化的城市邁出了鏗鏘有力的腳步，獲得了迅速而長(zhǎng)足的發(fā)展，從新中國(guó)成立時(shí)只是一個(gè)十多萬人口的小縣到現(xiàn)在，成為河南省名副其實(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，而開封則漸漸走向衰落。[9]

在變更行政治所之前，即使我們要首先考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，也不能不顧及區(qū)域文化因素。我國(guó)自南宋以來，南方經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，以至于超過北方。但南方的杭州、南京作為我國(guó)首都的時(shí)間并不太長(zhǎng)，相反，北方的北京長(zhǎng)期作為我國(guó)首都，人民共和國(guó)成立后仍選擇北京作為首都。國(guó)家首都尚且如此，更何況地方行政單位治所?？磥?，選擇地方行政單位治所時(shí)，區(qū)域文化因素或許優(yōu)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素。所以，行政治所必須調(diào)整時(shí)應(yīng)首先尊重區(qū)域文化因素，并明確區(qū)分主文化和亞文化，把區(qū)域文化特別是區(qū)域主文化作為影響行政中心變革的重要因素，在充分評(píng)估與論證之后才能做出變更行政中心的決定，即使不能將區(qū)域文化中心作為地方行政單位的行政中心，仍然要秉著提高區(qū)域文化軟實(shí)力的宗旨，給區(qū)域文化中心的發(fā)展提供充分的條件支持和政策扶持，而不能盲目地、片面地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略區(qū)域文化的傳承和發(fā)展。

(四)行政區(qū)名稱更改不能反映區(qū)域文化特質(zhì)

行政區(qū)劃名稱是由地方行政單位層級(jí)和區(qū)域文化特質(zhì)共同決定的，是區(qū)域文化的名片，是人們認(rèn)識(shí)和理解區(qū)域文化的窗口，是當(dāng)?shù)貐^(qū)域文化內(nèi)涵和精髓最直觀的反映，更是歷史和祖先留給后人的寶貴的精神財(cái)富和文化遺產(chǎn)。雖然目前我國(guó)部分行政區(qū)劃名稱存在著同級(jí)通名多、重名多、新名字?jǐn)?shù)多等問題，但一些地方行政單位仍然隨意調(diào)整和更改行政區(qū)劃名稱。表面看來，這種做法似乎對(duì)區(qū)域文化沒有太大影響，只不過是改變代號(hào)而已，但從更深的文化層次上看，這是一種不尊重區(qū)域文化和拋棄區(qū)域文化的惡劣行為。

安徽省徽州市的改名被世人稱之為行政區(qū)專名改名的典型失誤案例。安徽取安慶、徽州兩府首字得名，其中，徽州有長(zhǎng)達(dá)九百年的發(fā)展歷史，并且已經(jīng)形成了獨(dú)具特色的、完整的、系統(tǒng)的區(qū)域文化——徽文化，成為與藏文化、敦煌文化并列的中國(guó)三大地域文化代表之一。千百年來，雖然歷經(jīng)朝代更迭和名稱變更，但由于徽州的地域相對(duì)穩(wěn)定，為徽州文化體系的形成和發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。徽州這個(gè)名稱具有極為豐富的內(nèi)涵，如徽商、徽墨、徽雕、徽菜、徽派建筑和眾多的徽州歷史文化名人，如著名思想家、教育家、理學(xué)集大成者朱熹，現(xiàn)代著名學(xué)者、社會(huì)活動(dòng)家胡適，著名教育家陶行知等?；罩菸幕粌H體現(xiàn)了正統(tǒng)的儒家思想，也受到了釋家、道家思想的深刻影響，是中國(guó)傳統(tǒng)文化的典型反映，是儒家、釋家、道家文化精髓的積淀。公元1121年，宋徽宗改歙州為徽州。在此后的866年中，徽州的名稱一直沿用，直至1987年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立地級(jí)黃山市之時(shí)而止。一石激起千層浪，由于黃山市的命名完全沒有反映出恢宏的徽文化，從中央到地方的人大代表、政協(xié)委員、黨政領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者、普通民眾、外地游客，甚至海外僑胞和國(guó)際友人都參與到命名的討論中來，反對(duì)聲不斷。[10]

鄉(xiāng)制改為人民公社制則是行政區(qū)通名改名的典型失誤事件。我國(guó)鄉(xiāng)建制是隨著秦王朝在全國(guó)推行郡縣制而確立的，具有兩千多年的演變和發(fā)展歷史，是我國(guó)最基層的地方行政建制。然而在1958年“大躍進(jìn)”時(shí)期，農(nóng)村推行人民公社制度，采取“政社合一”的體制，以人民公社取代鄉(xiāng)政府進(jìn)行管理。在全國(guó)公社化完成以后，鄉(xiāng)建制被廢止，直到1982年重新恢復(fù)鄉(xiāng)建制。[7](P84)把“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”改為“人民公社”是由當(dāng)時(shí)的政治原因造成的，但這種行政區(qū)劃通名改名沒有歷史和文化底蘊(yùn)，注定不能長(zhǎng)久存在下去?？梢?，每一行政區(qū)劃名稱的確定都不是隨意的，其背后都有一段不能忘卻的歷史和不可忽視的區(qū)域文化因素。行政區(qū)劃名稱可以更改，但要改得恰當(dāng)，改得能夠反映當(dāng)?shù)貐^(qū)域文化特質(zhì)。

三、重視區(qū)域文化因素的思考

在全球化日益深入發(fā)展的今天，世界各國(guó)豐富多彩的民族文化通過不斷交流與合作，加深了彼此的認(rèn)同和理解，各國(guó)家、各民族通過全球化這個(gè)大平臺(tái)向世界展示自己民族文化獨(dú)特的風(fēng)采，更進(jìn)一步推進(jìn)了全球化的發(fā)展。中國(guó)作為東方文明古國(guó)，中華民族文化作為統(tǒng)一的、整體性的國(guó)家文化站在世界舞臺(tái)上，統(tǒng)一的文字和統(tǒng)一的語言代表著中國(guó)。幾千年來，儒家思想成為凝聚全國(guó)各族人民的重要思想，這種“大一統(tǒng)”的思想使中華民族文化形成了強(qiáng)大的向心力和凝聚力，保障了民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家統(tǒng)一。但我國(guó)地域廣袤、民族眾多，各民族、各地區(qū)在認(rèn)同中華民族文化的基礎(chǔ)上又創(chuàng)造和形成了多樣性、獨(dú)特性的次民族文化和區(qū)域文化。中華民族文化是由若干區(qū)域文化共同組成、共同編織起來的，是區(qū)域文化的有機(jī)統(tǒng)一，而區(qū)域文化是中華民族文化的有力依托和組成部分，不同的區(qū)域文化在中華民族文化這個(gè)整體框架內(nèi)互相聯(lián)系、互相作用，賦予了中華民族文化全新的生機(jī)和活力。因此，中華民族文化的同一性與區(qū)域文化的多樣性是辯證統(tǒng)一的，同一性和多樣性共生共榮是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和文化繁榮的基礎(chǔ)。[11]唯有以區(qū)域文化為根基的中華民族文化才能構(gòu)成綜合國(guó)力的強(qiáng)大文化軟實(shí)力。因此，在我國(guó)行政區(qū)劃體制改革中，不僅要強(qiáng)調(diào)中華民族的“大一統(tǒng)”文化，也要注重弘揚(yáng)和發(fā)展區(qū)域文化。

(一)必須高度重視區(qū)域文化的保護(hù)和傳承

我國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃體制是經(jīng)過兩千多年漫長(zhǎng)而悠久的歷史發(fā)展的產(chǎn)物，它在最初設(shè)置和不斷完善的過程中孕育出了具有鮮明地方特色的區(qū)域文化。從根本上講，行政區(qū)劃調(diào)整的最終目的是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和區(qū)域文化的可持續(xù)發(fā)展。歷史事實(shí)告訴我們，只有以充分尊重和保護(hù)區(qū)域文化的行政區(qū)劃調(diào)整才能達(dá)到這一目的，那些以破壞和消滅區(qū)域文化為代價(jià)的行政區(qū)劃調(diào)整是不可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化協(xié)調(diào)發(fā)展的。從現(xiàn)實(shí)來講，我國(guó)各地方要員在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心論和片面的政績(jī)觀驅(qū)動(dòng)下，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而用盡各種手段，自然也會(huì)利用行政區(qū)劃調(diào)整這一撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“杠桿”手段。但是，不少客觀事實(shí)表明，以破壞歷史和文化為代價(jià)換來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一時(shí)的、短期的，是不能長(zhǎng)久地持續(xù)下去的。也就是說，我們目前對(duì)文化與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系認(rèn)識(shí)是十分片面的。為此，我們要正確地認(rèn)識(shí)文化與經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在關(guān)系，再也不能干有害于中華民族歷史文化的事情了。歷史不能重演，文化不能復(fù)制，歷史和文化一旦遭到踐踏和破壞，就很難還原和再生，因此，絕不能以破壞區(qū)域歷史和區(qū)域文化作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代價(jià)。總之，“以史為鑒，可以知興替”，在行政區(qū)劃體制改革中，要理性冷靜，認(rèn)真汲取歷史的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，更加準(zhǔn)確地把握行政區(qū)劃體制與區(qū)域文化的發(fā)展規(guī)律，尊重區(qū)域文化的多樣性和傳承性。

(二)以區(qū)域文化為基礎(chǔ)，合理確定行政區(qū)管理幅度和行政層次

行政區(qū)劃的管理幅度和行政層級(jí)是行政區(qū)劃體制長(zhǎng)期發(fā)展和演變而逐漸臻善的。在這個(gè)過程中，區(qū)域文化將整個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的各個(gè)次級(jí)行政區(qū)域緊密地聯(lián)系起來，發(fā)揮著無可替代的紐帶和橋梁作用，是整體行政區(qū)劃體制得以穩(wěn)定和長(zhǎng)期存在的社會(huì)文化基礎(chǔ)。因此，經(jīng)過歷史歲月滌蕩后留給我們的行政區(qū)管理幅度和層次格局是基本合理的。同時(shí)區(qū)域文化的規(guī)模大小應(yīng)成為決定行政區(qū)管理幅度和層次的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段，合理的行政區(qū)管理幅度和層次能夠暢通行政命令的上傳下達(dá)和民意的下傳上達(dá)的渠道，從而降低行政成本，提高行政效率;能夠促使區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟(jì)要素最佳配置和自由流動(dòng)，最大限度地發(fā)揮中心城市的輻射和帶動(dòng)作用，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展;能夠使區(qū)域內(nèi)社會(huì)居民形成共同的心理基礎(chǔ)——凝聚力和歸屬感，和諧社會(huì)關(guān)系，穩(wěn)定社會(huì)秩序，保證人民生活的安定團(tuán)結(jié)，從而有利于區(qū)域治理。因此，在有必要進(jìn)行行政區(qū)劃管理幅度和層次調(diào)整的過程中，需要以已形成的區(qū)域文化為基礎(chǔ)，再參照隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展而改變的政治、經(jīng)濟(jì)、民族、宗教和國(guó)防等因素的具體狀況，科學(xué)而合理地確定最適當(dāng)?shù)男姓^(qū)管理幅度和層級(jí)。

(三)行政治所的變更要重點(diǎn)考慮區(qū)域文化因素，盡量以區(qū)域文化中心為行政中心

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展但又不甚發(fā)達(dá)的條件下，各級(jí)地方政府的經(jīng)濟(jì)職能不斷強(qiáng)化，經(jīng)濟(jì)權(quán)力得到加強(qiáng)，成為地方經(jīng)濟(jì)利益的主體，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為各級(jí)地方政府的首要任務(wù)。一些地方政府似乎發(fā)現(xiàn)了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的無窮魅力甚或魔力而不惜一切代價(jià)，乃至運(yùn)用調(diào)整行政治所的手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，大多數(shù)地方行政單位的行政中心與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心重合，使行政中心更多地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)輻射和帶動(dòng)作用。但有些地方忽略了區(qū)域文化具有強(qiáng)大凝聚力和向心力、能夠較好地統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)整個(gè)行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的作用，從而造成顧此失彼，反而破壞了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)文化協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理。因此，行政中心的變更不能只憑想象、憑經(jīng)驗(yàn)甚至憑頭腦一熱而隨意決定，也不能盲目地、片面地從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，更不能單純地尋找行政區(qū)域的幾何中心，而是應(yīng)該綜合衡量和考慮行政區(qū)域的政治、地理、經(jīng)濟(jì)、交通、歷史、文化和民族狀況，以區(qū)域主流文化為重點(diǎn)因素，擇優(yōu)確定行政治所的選址，從而經(jīng)得住歷史的檢驗(yàn)。

(四)行政區(qū)的更名要反映區(qū)域文化特質(zhì)

行政區(qū)劃的名稱不是隨意確定的，而是經(jīng)過長(zhǎng)期的歷史傳承而保留下來的精神財(cái)富，反映了區(qū)域文化的獨(dú)特魅力。一個(gè)好的行政區(qū)劃名稱是有生命力的，體現(xiàn)了區(qū)域文化因子，有優(yōu)美的歷史故事，能夠提升地區(qū)的知名度和樹立良好的地方形象，為區(qū)域發(fā)展提供良好的招商引資軟環(huán)境，能夠促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域文化的傳承。因此，在更改和確定行政區(qū)劃名稱的時(shí)候，需要慎之又慎，充分體現(xiàn)區(qū)域文化的內(nèi)涵和精神，否則，不科學(xué)的、急功近利的行政區(qū)劃更名就會(huì)變得頻繁和隨意，將直接造成行政區(qū)劃名稱上的混亂和混淆，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的協(xié)調(diào)發(fā)展，也不利于中國(guó)綜合國(guó)力的文化軟實(shí)力的穩(wěn)步提升。為此，我們建議必須依法對(duì)行政區(qū)劃名稱進(jìn)行嚴(yán)格管理，否則將會(huì)帶來不可挽回的損失。一方面，我們必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院頒行的《地名管理?xiàng)l例》中關(guān)于省級(jí)建制單位的命名與更名須由全國(guó)人大批準(zhǔn)，地、縣兩級(jí)建制單位的命名與更名須由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)定。另一方面，我們有必要對(duì)《條例》中有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)建制單位的命名與更名批準(zhǔn)權(quán)由現(xiàn)在的省級(jí)政府上升為國(guó)務(wù)院，同時(shí)應(yīng)規(guī)定涉及行政區(qū)建制名稱變更事項(xiàng)必須有相關(guān)專家(如歷史地理專家)的論證報(bào)告，以體現(xiàn)行政區(qū)劃名稱變更的嚴(yán)肅性和專業(yè)性。

[1](德)恩格斯.家庭、私有制和國(guó)家的起源[M].北京:人民出版社，1972.

[2]周振鶴.行政區(qū)劃史研究的基本概念與學(xué)術(shù)用語芻議[J].復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2001，(3).

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[9]新世紀(jì)鄭州:十年跨越譜華章[N].河南日?qǐng)?bào)，2010－06－08.

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