葉檀

10月28日到11月12日，廣州市法制辦就《廣州市依法行政條例》公開征求意見。作為對(duì)四中全會(huì)提出行政改革的回應(yīng)，這是全國(guó)首部全面規(guī)范依法行政工作的地方性法規(guī)，可望根治“換個(gè)市長(zhǎng)換張臉”的現(xiàn)象。

對(duì)城市而言，最怕的是換個(gè)市委書記、市長(zhǎng)，就換套城建方案，于是一座座城市被建設(shè)成為各種口味的大雜燴。不要說(shuō)留住鄉(xiāng)愁，恐怕找遍地球，都找不到像我們這樣一堆雜亂無(wú)章、模仿全球標(biāo)志建筑的城市。

對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，最害怕的是新的城市一把手上臺(tái)，就撕毀前任所簽的協(xié)議，投資成為沉沒成本。

這樣的情況即使不會(huì)絕跡，未來(lái)也將有所改觀。并不是人性有所改善，關(guān)鍵是法治程序得到認(rèn)可，在共同的權(quán)威下凝結(jié)為重要文件，核心是約束有執(zhí)法權(quán)力者遵守程序正義。

在四中全會(huì)的決定《深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府》一章中，提出了行政權(quán)的法治化，將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，如果不遵循程序亂決策，重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制將是懸在地方行政首長(zhǎng)頭上的利劍——對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。面對(duì)這樣的條款，任何行政首長(zhǎng)都會(huì)三思而行，遵循程序而動(dòng)，以免被秋后算賬。

以往也曾經(jīng)出臺(tái)程序正義的相關(guān)政策，卻未得到執(zhí)行，新文件出臺(tái)常常成為“政令不出中南海”的注腳。如2011年1月，國(guó)務(wù)院公布實(shí)行《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，指出“房屋征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開的原則”，不得以暴力、斷水?dāng)嚯姷确绞綇?qiáng)拆。然而條例公布后，反對(duì)的聲音極其強(qiáng)大，2010年征求意見過程中的“只有90%以上被征收人同意，方可進(jìn)行危舊房改造”等條款消失不見。此后強(qiáng)拆屢禁不止，一方面有地方政府官員視法律為無(wú)物，另一方面被拆遷者漫天要價(jià)，希望就此成為寄生蟲，沖突、低效，暴力，扯皮，一再上演。

人治社會(huì)是拍腦袋決定經(jīng)濟(jì)的模式，一個(gè)城市的命運(yùn)很大程度上取決于是否有個(gè)體恤民意、具有高雅審美趣味的地方長(zhǎng)官。

沒有法定程序或者法定程序形同虛設(shè)，民眾只能寄希望于有個(gè)清官。如果運(yùn)氣好，一個(gè)城市盼來(lái)一任強(qiáng)有力的具有一定審美趣味的地方官，當(dāng)?shù)鼐湍塬@得長(zhǎng)足進(jìn)展，如果不幸迎來(lái)一個(gè)“挖挖市長(zhǎng)”、“拆拆市長(zhǎng)”，當(dāng)?shù)氐乃{(lán)圖上就會(huì)有仿硅谷創(chuàng)新中心或者仿紐約金融中心，全然不顧當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)值第一、低端勞動(dòng)力為主的現(xiàn)實(shí)，單位GDP未能隨城市擴(kuò)張同步增長(zhǎng)，“鬼城”也就應(yīng)運(yùn)而生。官方強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法與民間暴力激烈沖撞，導(dǎo)致城市建設(shè)成本越來(lái)越高，地方財(cái)政破產(chǎn)近在咫尺。

四中全會(huì)將責(zé)任落實(shí)在了地方行政長(zhǎng)官身上，用制度減少人治成本。這種強(qiáng)大權(quán)威庇護(hù)下的改革，以前往往難以落地。

尊重法律從約束行政長(zhǎng)官開始。廣州市要求市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)定期開展專題學(xué)法，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革的能力。同時(shí)，市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)以政府法制機(jī)構(gòu)為平臺(tái)設(shè)立政府法律顧問室，由法律專家為行政長(zhǎng)官的決策背書，輔之以聽證、專家論證等辦法。

緊箍咒是問責(zé)制，重大失誤追究終身，地方官員與銀行信貸職員一樣待遇，地方官?zèng)Q策個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)大幅上升，整體拍腦袋胡亂決策的風(fēng)險(xiǎn)下降，隨之而來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)則是懶政、怠政。

別指望利益沖突會(huì)削弱，在一個(gè)法治傳統(tǒng)不彰、執(zhí)行力不足的社會(huì)，不能過于樂觀。希望在于，在法律程序內(nèi)行事，降低沖突成本。endprint