饅頭老妖

美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬再次語(yǔ)出驚人，聲稱要通過(guò)總統(tǒng)行政命令，來(lái)給美國(guó)的非法移民們劈開(kāi)一條新路，讓符合條件的非法移民暫時(shí)避免被強(qiáng)制遣返的厄運(yùn)。消息一出，各界反應(yīng)不一，叫好的和指責(zé)的聲音都很激烈。

實(shí)際上，非法移民問(wèn)題，跟控槍、墮胎一樣，都是美國(guó)政壇長(zhǎng)盛不衰的老話題，每一任總統(tǒng)、每一屆國(guó)會(huì)都必須對(duì)此作出自己的解答，甚至可以起到劃分兩黨界限的作用。那這個(gè)行政命令，究竟是怎么一回事、到底管不管用呢？

總統(tǒng)有令

眾所周知，美國(guó)的制度是三權(quán)分立，總統(tǒng)擁有行政權(quán)，直接管理國(guó)家；各級(jí)法官則由議會(huì)任命，獨(dú)立地執(zhí)掌司法權(quán)；參眾兩院則擁有立法權(quán)和重要官職的最終任命權(quán)（比如法官、部長(zhǎng)、駐外大使等），合稱國(guó)會(huì)?？偨y(tǒng)、法院和國(guó)會(huì)三者互相制衡，誰(shuí)都沒(méi)有壓倒性的優(yōu)勢(shì)。

理論上說(shuō)，所有的聯(lián)邦政府雇員，包括各個(gè)部、委（比如國(guó)務(wù)院、國(guó)土安全部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)防部等等）的官員，甚至美軍官兵，都是總統(tǒng)的下屬。因此，總統(tǒng)當(dāng)然可以給自己的下屬布置工作，指導(dǎo)他們?cè)撊绾呜瀼胤梢?guī)定的職責(zé)。不過(guò)，在絕大多數(shù)情況下，美國(guó)各個(gè)部委都是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，總統(tǒng)最多發(fā)個(gè)備忘錄，從宏觀層面上規(guī)定工作的基調(diào)與方向。

然而，這種行政上的管理權(quán)，是寫(xiě)進(jìn)了美國(guó)憲法的，所以就成了一件特殊的武器：美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)以“行政命令”（Executive order）的形式，繞開(kāi)立法機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)自己的某些重大決策。

這種命令，從本質(zhì)上說(shuō)并非法律，而是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的政策規(guī)定，因此對(duì)于普通美國(guó)公民是沒(méi)有強(qiáng)制性的約束力的，各級(jí)法院也不會(huì)將其作為審判的依據(jù)。然而，任何法律最終都是要由人來(lái)執(zhí)行的，只要各個(gè)政府機(jī)構(gòu)按照總統(tǒng)的命令行事，就實(shí)質(zhì)上改變了法律的規(guī)定。

比如，1942年，羅斯福總統(tǒng)簽署第9066號(hào)行政命令，授權(quán)國(guó)防部長(zhǎng)劃出若干軍事區(qū)域，其中的敵國(guó)僑民——也就是日裔、德裔的美國(guó)公民，必須到指定的地點(diǎn)（類似集中營(yíng)的封閉居住區(qū)）居住，未經(jīng)批準(zhǔn)不得外出。這一紙命令，就讓數(shù)萬(wàn)僑民失去了人身自由直到二戰(zhàn)結(jié)束，其威力可想而知。

而這種制度安排，主要還是為了保障總統(tǒng)正常行使職權(quán)，避免因?yàn)辄h派之爭(zhēng)而讓國(guó)會(huì)無(wú)理地掣肘，導(dǎo)致效率過(guò)低；同時(shí)，這顯然又是三權(quán)分立制度下的一個(gè)例外，所以也不能使用得太過(guò)分。

從歷史上看，絕大多數(shù)美國(guó)總統(tǒng)都會(huì)簽發(fā)行政命令，少則數(shù)件，多則數(shù)千件，從中也能看出這位總統(tǒng)和國(guó)會(huì)之間的合作程度。目前該紀(jì)錄的保持者是富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)，他為了推行自己的經(jīng)濟(jì)改革（也就是我們常說(shuō)的“羅斯福新政”），沒(méi)少和國(guó)會(huì)掐架，在任13年間一共簽發(fā)了3522道行政命令，堪稱一絕。從他以后至今，歷任總統(tǒng)的行政命令基本上都在兩百道左右，沒(méi)有超過(guò)一千的。

能否挑戰(zhàn)？

盡管總統(tǒng)頒布一道行政命令，比推動(dòng)國(guó)會(huì)立法要便捷得多，但相應(yīng)的，它的效力也就不如正式的立法那么高了。

比如，如果國(guó)會(huì)實(shí)在痛恨某一道行政命令，則可以通過(guò)一個(gè)與之相反的法律，強(qiáng)制性地排除其適用（行政命令只能是對(duì)現(xiàn)有法律的細(xì)化，而不能與之明顯違背）。當(dāng)然，總統(tǒng)可以拒絕簽署這個(gè)法案，但如果參眾兩院都以三分之二的多數(shù)再次通過(guò)的話，該法案就無(wú)需總統(tǒng)簽署，自動(dòng)成為生效的法律，從而廢除這個(gè)行政命令。

不過(guò)，鑒于兩黨在國(guó)會(huì)中長(zhǎng)期平分秋色的現(xiàn)實(shí)，在這種事情上能夠得到三分之二的支持，幾乎是不可能的事。還有個(gè)損招，就是故意不通過(guò)預(yù)算法案，讓聯(lián)邦政府因?yàn)槿卞X(qián)而關(guān)門(mén)，但這個(gè)必然會(huì)帶來(lái)大面積的消極影響，后果相當(dāng)嚴(yán)重。

所以，想要對(duì)抗行政命令，更可行的辦法就是入稟聯(lián)邦最高法院，讓九位大法官說(shuō)了算。

比如，1935年，聯(lián)邦法院就一口氣作出5個(gè)判決，宣布羅斯?？偨y(tǒng)簽發(fā)的5道總統(tǒng)行政命令，因違反了美國(guó)憲法而無(wú)效。在克林頓總統(tǒng)簽發(fā)的行政命令中，也有2個(gè)被法院判定無(wú)效。

不過(guò)，這種做法治標(biāo)不治本，總統(tǒng)完全可以再簽發(fā)另一道本質(zhì)相同的行政命令來(lái)規(guī)避判決，反對(duì)者則必須重新再提起一場(chǎng)官司，估計(jì)還沒(méi)等到判決下來(lái)，總統(tǒng)的任期都已經(jīng)結(jié)束了，而他所頒布的行政命令也就隨著卸任而自動(dòng)失效。

另外，對(duì)于議員們來(lái)說(shuō)，挑戰(zhàn)總統(tǒng)的行政命令，還有一種額外的風(fēng)險(xiǎn)：無(wú)論挑戰(zhàn)是否成功，都會(huì)得罪因此而獲益的社會(huì)群體，在下次選舉時(shí)就可能因此而丟失選票。所以，在下定決心之前，兩黨高層都會(huì)慎重考慮，輕易不會(huì)出手。

前景如何？

回到奧巴馬總統(tǒng)即將簽署的這道行政命令上，我們不妨對(duì)其前景做一個(gè)大體預(yù)測(cè)。

這道命令的內(nèi)容，就是對(duì)那些已經(jīng)在美國(guó)居住滿5年，在美國(guó)生下了子女，又沒(méi)有作奸犯科的非法移民發(fā)給臨時(shí)性的工作許可，并且不再?gòu)?qiáng)制遣送。

反對(duì)者認(rèn)為，這等于是變相鼓勵(lì)非法移民，美國(guó)現(xiàn)有非法移民1000多萬(wàn)，難道還希望再多來(lái)一點(diǎn)嗎？非法移民會(huì)變成廉價(jià)的“黑工”，搶奪就業(yè)機(jī)會(huì)，又不納稅回饋社會(huì)，還會(huì)帶來(lái)治安隱患，難道不該攆出去嗎？

對(duì)此，奧巴馬及其支持者回答說(shuō)：這次的新命令，恰好就是解決這些問(wèn)題的可行出路。

首先，非法移民是個(gè)痼疾，“美國(guó)的移民管理系統(tǒng)已經(jīng)破敗不堪”，心有余而力不足。1.3萬(wàn)人的移民局，想要將遍及美國(guó)的1000多萬(wàn)的非法移民統(tǒng)統(tǒng)抓住并遣返，根本就是個(gè)不可能完成的任務(wù)。

其次，并不是所有非法移民都是大壞蛋。新政所針對(duì)的非法移民，實(shí)際上有諸多限制，基本上就是除了非法滯留美國(guó)之外對(duì)社會(huì)沒(méi)有危害，而且下一代也正在融入美國(guó)社會(huì)的人，對(duì)他們不必趕盡殺絕。騰出人力物力，可以用在監(jiān)視、打擊那些真正危險(xiǎn)的非法入境者，比如恐怖分子和毒品販子。

另外，非法移民要想獲得新政中的優(yōu)惠，就必須向移民局報(bào)到并提交申請(qǐng)，這等于就是一次全面的非法移民人口普查，為今后的政策制定和管理奠定了基礎(chǔ)。

再者，給予非法移民工作許可，實(shí)際上是讓他們從地下走到地上，不再?gòu)氖聢?bào)酬明顯低于市價(jià)的黑工，效果是讓他們與美國(guó)公民、合法居住者平等競(jìng)爭(zhēng)，反而能避免就業(yè)機(jī)會(huì)的隱性流失。

最后，新政并不是特赦令，非法移民只不過(guò)是在奧巴馬的任期中不必提心吊膽被遣返，并不能因此就獲得美國(guó)公民身份或者永久居留權(quán)。等到下一任總統(tǒng)改變了主意，該怎么辦還得怎么辦，不會(huì)出現(xiàn)覆水難收的場(chǎng)面。

有了上述考量，本文作者認(rèn)為，奧巴馬的這個(gè)行政命令，只會(huì)受到一些形式上的反對(duì)，并不會(huì)真的搞到對(duì)簿公堂；國(guó)會(huì)也不太可能就立即出臺(tái)一個(gè)相反的法律加以反制。而鑒于上次聯(lián)邦政府關(guān)門(mén)后的無(wú)數(shù)麻煩，恐怕也不太可能以不通過(guò)預(yù)算作為報(bào)復(fù)的武器。

實(shí)際上，這不是奧巴馬在非法移民問(wèn)題上第一次出手。2007年，奧巴馬推出了DACA政策，對(duì)在16歲以前非法入境、現(xiàn)在已經(jīng)念完了高中或退伍、又沒(méi)有犯罪記錄的非法移民，給予為期兩年的工作許可。該政策雖然沒(méi)有在國(guó)會(huì)闖關(guān)成功，卻已經(jīng)被移民局（USCIS）執(zhí)行了幾年，國(guó)會(huì)和最高法院也都保持了相對(duì)的克制。

奧巴馬的行政命令，或者說(shuō)是非法移民問(wèn)題上的新政，還是在美國(guó)法律和移民政策范圍內(nèi)的“微調(diào)”，雖然估計(jì)會(huì)影響數(shù)百萬(wàn)非法移民，但實(shí)際執(zhí)行的效果，恐怕還得等等再看。endprint