周 偉

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，河南鄭州 450000)

【實(shí)證研究】

未成年人地方立法良法標(biāo)準(zhǔn)實(shí)證研究

周 偉

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，河南鄭州 450000)

近期未成年人事件頻發(fā)顯示出我國(guó)未成年人保護(hù)法律體系自身存在不足，制定良好的地方性法規(guī)、規(guī)章有助于彌補(bǔ)這方面的不足。要制定出良好的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)確定地方立法良法的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和形式標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)包括保護(hù)人身權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)隱私權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、保障參與權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、保障平等受教育權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和特殊未成年人的權(quán)益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等；形式標(biāo)準(zhǔn)包括地方性標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)、可操作性標(biāo)準(zhǔn)、恪守立法權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)等。未成年人地方立法良法可以下列方式實(shí)現(xiàn)：通過(guò)制定執(zhí)行性地方立法執(zhí)行中央立法；通過(guò)創(chuàng)新性地方立法彌補(bǔ)中央立法的不足；以政策為依據(jù)制定創(chuàng)新性地方立法；通過(guò)組織未成年人參與地方立法實(shí)現(xiàn)地方立法的針對(duì)性；通過(guò)提高地方立法工作人員的立法素質(zhì)實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)性等。

未成年人；地方立法；良法標(biāo)準(zhǔn)

2010年12月15日，福建5歲男童被上升車(chē)窗玻璃夾卡，當(dāng)場(chǎng)死亡。3年后的2013年10月19日，四川3歲女童打開(kāi)汽車(chē)天窗把頭伸出去，脖子被卡搶救無(wú)效死亡。2013年7月23日韓某在北京摔死只有兩歲還正在嬰兒車(chē)?yán)锸焖呐?013年8月7日又爆出河南警察郭增喜早在7月20日就摔傷7個(gè)月大的女?huà)氲男侣劇．?dāng)大家還沒(méi)緩過(guò)神來(lái)，2013年8月24日山西又爆出6歲男童郭斌被挖雙眼的惡性事件。盡管這些事件頻發(fā)原因是多方面的，但是我國(guó)未成年人保護(hù)法律體系自身存在不足是其中的重要原因之一。本文旨在通過(guò)對(duì)我國(guó)31個(gè)省市的地方立法良法實(shí)證研究，探尋出未成年人地方立法的良法標(biāo)準(zhǔn)，以期為地方立法機(jī)關(guān)制定、修改和完善未成年人保護(hù)法律制度提供理論支撐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

一、未成年人良法標(biāo)準(zhǔn)的特殊性

關(guān)于良法標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，學(xué)者們?cè)缬嘘U述。李步云教授認(rèn)為，良法包括“真、善、美”三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。*參見(jiàn)李步云、趙迅：《什么是良法》，載《法學(xué)研究》2005年第6期。也就是說(shuō)良法的標(biāo)準(zhǔn)包括實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)(價(jià)值標(biāo)準(zhǔn))、形式標(biāo)準(zhǔn)以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。也有學(xué)者認(rèn)為良法的基本標(biāo)準(zhǔn)包括四個(gè)方面的內(nèi)容：價(jià)值合理性是良法的核心要素，規(guī)范合理性是良法的形式表征，體制合理性是良法的實(shí)體要件，程序合理性是良法的運(yùn)行保障。*參見(jiàn)李龍：《良法論》，武漢大學(xué)出版社2001年版，第71-72頁(yè)。并且“價(jià)值合理性是良法的核心要素……法律價(jià)值之為良法的核心基點(diǎn)，首先是因?yàn)槠降取⒆杂?、民主、人?quán)等法律價(jià)值，是現(xiàn)代法制產(chǎn)生和發(fā)展的前提。”*李龍：《良法論》，武漢大學(xué)出版社2001年版，第71頁(yè)。因此，良法的標(biāo)準(zhǔn)取決于法律價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度。

法律價(jià)值是良法的核心基點(diǎn)，但是法律價(jià)值對(duì)于不同的群體會(huì)有不同的表現(xiàn)形式。在未成年人這一群體中，法律的實(shí)體價(jià)值表現(xiàn)在我國(guó)《未成年人保護(hù)法》明確提出的未成年人的人身、財(cái)產(chǎn)和其他合法權(quán)益之中。貫徹落實(shí)中央立法的價(jià)值目標(biāo)，地方立法的“良”性要求是必須的。

一般而言，良法指的是法律的“良”，但是實(shí)現(xiàn)法治不僅要求有良好的中央立法，還需要有良好的地方立法。相對(duì)于中央立法，地方立法具有在地理位置、心理距離等方面都更接近于百姓的社會(huì)生活，能因時(shí)制宜、因地制宜地反映現(xiàn)實(shí)生活需求和心理感受。因此，地方立法的“良法”標(biāo)準(zhǔn)不同于中央立法，有自身特有的“良”法標(biāo)準(zhǔn)。

二、未成年人地方立法良法的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)

未成年人地方立法的良法標(biāo)準(zhǔn)包括實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)和形式標(biāo)準(zhǔn)，從對(duì)我國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)的地方立法考察可以看出，實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面。

(一)生命健康權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

生命健康權(quán)是未成年人的首要權(quán)利，如何保障未成年人的生命健康權(quán)成為未成年人立法的核心所在。盡管我國(guó)制訂了包括未成年人保護(hù)法在內(nèi)的涉及未成年人權(quán)益保護(hù)的中央立法體系比較完善，但是未成年人的生命健康受到侵害的事件還是時(shí)有發(fā)生。在有相應(yīng)的中央立法的前提下，地方立法應(yīng)該完善相關(guān)的未成年人生命健康權(quán)的法律體系，確保未成年人生命健康權(quán)受到保護(hù)。對(duì)此，地方立法有些成功的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

1、注重未成年人乘車(chē)安全的規(guī)定。目前，頻發(fā)的校車(chē)事故使得校車(chē)安全成為我國(guó)保護(hù)未成年人生命健康權(quán)的重點(diǎn)。新一輪的未成年人保護(hù)的地方立法不僅對(duì)校車(chē)的標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，有的甚至還就校車(chē)司機(jī)、遵守交通規(guī)則作了專門(mén)規(guī)定。例如，《安徽省未成年人保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《安徽條例》)第36條規(guī)定：接送未成年學(xué)生的營(yíng)運(yùn)車(chē)輛所有人應(yīng)當(dāng)執(zhí)行有關(guān)安全管理的法律、法規(guī)和規(guī)章，建立健全安全責(zé)任制度和安全檢查制度，確保車(chē)輛符合營(yíng)運(yùn)要求。接送未成年學(xué)生的營(yíng)運(yùn)車(chē)輛駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)具備法定的駕駛資格和安全駕駛經(jīng)歷，遵守道路交通安全法律、法規(guī)和規(guī)章，按照操作規(guī)范安全駕駛、文明駕駛。

2、未成年人醫(yī)療保險(xiǎn)制度和重大疾病救助制度。由于城鄉(xiāng)差異和生活條件的差異，不同地區(qū)和不同家庭的經(jīng)濟(jì)狀況不同，部分未成年人家庭難以支付得起患重大疾病未成年人的醫(yī)療費(fèi)用，因此引起的未成年人死亡的事件時(shí)有發(fā)生。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)該通過(guò)地方立法建立未成年人醫(yī)療保險(xiǎn)制度和重大疾病救助制度，確保未成年人的生命健康安全?！稄V東省未成年人保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《廣東條例》)第41條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)逐步建立未成年人醫(yī)療保險(xiǎn)制度。民政、衛(wèi)生等行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)患重大疾病且生活困難的未成年人實(shí)施醫(yī)療救助。類似的規(guī)定還見(jiàn)于《海南省未成年人保護(hù)若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《海南規(guī)定》)第7條、《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法〉規(guī)定》第18條、第19條。遺憾的是，在大陸地區(qū)的31個(gè)省份中規(guī)定直接救助的只有上述3個(gè)省份，說(shuō)明這方面的未成年人保護(hù)還未引起大部分省份的重視。

(二)保護(hù)隱私權(quán)標(biāo)準(zhǔn)

1、通信隱私權(quán)的保護(hù)。未成年人和成年人一樣擁有人權(quán)，因此未成年人的權(quán)利當(dāng)然包括隱私權(quán)，但是現(xiàn)實(shí)生活中家長(zhǎng)侵犯未成年人隱私權(quán)的案例屢見(jiàn)不鮮。為了解孩子的思想狀況，一些家長(zhǎng)偷看孩子的日記和QQ聊天記錄。這些表面上看是“為孩子好”的行為從法律上講是侵犯未成年人的隱私權(quán)。《未成年人保護(hù)法》對(duì)未成年人通信自由作出了規(guī)定，某些地方性法規(guī)把隱私權(quán)予以擴(kuò)大解釋，這樣的規(guī)定有利于在更為廣泛的范圍內(nèi)保護(hù)未成年人權(quán)益?！吨貞c市未成年人保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《重慶條例》)第39條規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得私自開(kāi)拆或查看未成年人的信件、日記、電子郵件、網(wǎng)上聊天記錄、手機(jī)短信等個(gè)人信息，不得披露未成年人的個(gè)人隱私。《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法〉辦法》(以下簡(jiǎn)稱《湖北辦法》)第34條、《江蘇省未成年人保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《江蘇條例》)第12條也都對(duì)未成年人的隱私權(quán)做了擴(kuò)大解釋。

2、未成年被告人和被害人隱私權(quán)的保護(hù)。未成年被告人和被害人隱私對(duì)他們未來(lái)成長(zhǎng)具有消極影響，為此我國(guó)《未成年人保護(hù)法》第30條規(guī)定：任何組織和個(gè)人不得披露未成年人的個(gè)人隱私，地方立法應(yīng)當(dāng)予以具體規(guī)定。為了貫徹落實(shí)中央立法，《廣東條例》第33條規(guī)定：廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體以及報(bào)紙、期刊、圖書(shū)、音像制品等公開(kāi)出版物，不得披露違法犯罪未成年人以及受害未成年人的姓名、住所、單位、照片、圖像以及可能推斷出該未成年人的資料。類似的規(guī)定見(jiàn)之于《海南規(guī)定》第29條、《北京市未成年人保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《北京條例》)第61條、第67條等。

(三)保障參與權(quán)標(biāo)準(zhǔn)

尊重和保護(hù)未成年人的權(quán)利是家庭保護(hù)的根本?？墒乾F(xiàn)實(shí)中，諸多家長(zhǎng)很少考慮未成年人的參與權(quán)。比如，諸多家長(zhǎng)直接給孩子報(bào)名參加補(bǔ)習(xí)班，使孩子在決定自己的事務(wù)方面缺乏參與權(quán)，侵害了未成年人的權(quán)益。確保未成年人的參與權(quán)至關(guān)重要，為此，《北京條例》第5條規(guī)定：未成年人有權(quán)對(duì)涉及本人利益的事項(xiàng)發(fā)表意見(jiàn)。任何組織和個(gè)人對(duì)未成年人的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)給予重視；處理與未成年人有關(guān)的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)未成年人的年齡及智力成熟程度，以其可以理解的方式告知未成年人。類似規(guī)定還有《廣東條例》第2條、《湖北辦法》第43條、《山東省未成年人保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《山東條例》)第7條。

(四)保障平等受教育權(quán)標(biāo)準(zhǔn)

平等受教育權(quán)保護(hù)的有無(wú)是有關(guān)未成年人地方立法良莠的重要標(biāo)志之一。目前，部分省市的未成年人地方立法就此作出了規(guī)定。首先是均衡教育問(wèn)題。《山東條例》第41條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府及其教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在本行政區(qū)域內(nèi)均衡配置教育資源，保證適齡未成年人平等接受義務(wù)教育。其次是外來(lái)務(wù)工人員未成年子女就學(xué)問(wèn)題?！侗本l例》第36條規(guī)定：本市各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，保障外地來(lái)京務(wù)工經(jīng)商人員的未成年子女接受義務(wù)教育。有關(guān)解決外來(lái)務(wù)工人員子女就學(xué)的規(guī)定還見(jiàn)之于《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法〉辦法》第14條、《吉林省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法〉辦法》第21條、《江蘇條例》第52條、《四川省未成年人保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《四川條例》)第68條。再次是對(duì)未成年人的公平教育問(wèn)題?！陡＝ㄊ?shí)施〈中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法〉辦法》第22條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)有計(jì)劃地改善革命老區(qū)、少數(shù)民族居住較集中的地區(qū)和貧困地區(qū)的辦學(xué)條件。第23條規(guī)定：各級(jí)人民政府對(duì)歸僑、華僑和香港、澳門(mén)、臺(tái)灣同胞的未成年子女在本省入學(xué)的，應(yīng)給予照顧。《貴州省未成年人保護(hù)條例》第41條、第46條也有類似的規(guī)定。

(五)特殊未成年人的權(quán)益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

除了對(duì)普通的未成年人予以法律保護(hù)，某些特定未成年人群還需要提供特殊的法律保護(hù)。

1、留守兒童的特殊保護(hù)。留守兒童作為一個(gè)龐大的社會(huì)群體，其生活與教育狀況已成為一個(gè)社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，由于缺少家庭溫暖和社會(huì)關(guān)愛(ài)，留守兒童在文化教育、心理健康、個(gè)人安全等方面都出現(xiàn)了一系列令人堪憂的問(wèn)題，如果不及時(shí)采取有效措施加以重視，將會(huì)對(duì)兒童的健康成長(zhǎng)和社會(huì)、家庭的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生不利的影響。近期修改的地方性法規(guī)基本上都就留守兒童權(quán)益保護(hù)作出了規(guī)定。例如，《山西省未成年人保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《山西條例》)第8條規(guī)定：父母無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)，并及時(shí)告知未成年人居住地的村(居)民委員會(huì)和就讀學(xué)校。類似的規(guī)定見(jiàn)之于各省有關(guān)未成年人條例的規(guī)定。

2、女未成年人的特殊保護(hù)。由于生理上的原因，女未成年人需要予以特殊的保護(hù)。《廣東條例》第22條規(guī)定：學(xué)校在公共衛(wèi)生間等設(shè)施的建設(shè)、配置和使用上，應(yīng)當(dāng)照顧未成年女學(xué)生的生理特點(diǎn)，女衛(wèi)生間人均實(shí)際使用廁位數(shù)量應(yīng)當(dāng)多于男衛(wèi)生間廁位數(shù)量。學(xué)校和教師應(yīng)當(dāng)允許未成年女學(xué)生在經(jīng)期內(nèi)不進(jìn)行激烈的體育活動(dòng)。類似的規(guī)定還見(jiàn)之于《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法〉辦法》(以下簡(jiǎn)稱《陜西辦法》)第23條、《四川條例》第39條。

三、未成年人地方立法良法的形式標(biāo)準(zhǔn)

地方立法除了應(yīng)當(dāng)追求未成年人法確定的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)該追求地方立法的形式標(biāo)準(zhǔn)。

(一)地方性標(biāo)準(zhǔn)

地方立法的地方性表現(xiàn)在立法能充分體現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)水平、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風(fēng)俗等狀況，適合本地實(shí)際。注重地方性的原因在于地域差別性，我國(guó)的地域差別包括城鄉(xiāng)地域差別、南北地域差別、民族差別等。地方立法應(yīng)該根據(jù)這些差別制定出符合本地特色的地方性法規(guī)。就未成年人權(quán)益保護(hù)而言，地方性標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、表現(xiàn)在城鄉(xiāng)差別方面。未成年人權(quán)益在城鄉(xiāng)之間產(chǎn)生重大差異，當(dāng)城市地方立法在力求為未成年人減負(fù)、保障未成年人參與權(quán)、對(duì)不良未成年人矯正時(shí)，農(nóng)村地方立法的重點(diǎn)則在力求保障未成年人生命健康安全。例如，城市地方立法多在防止未成年人作業(yè)太多、沉湎于上網(wǎng)作出規(guī)定；而農(nóng)村地方立法則較多地關(guān)注校車(chē)安全的規(guī)定。

2、表現(xiàn)在南北差別方面。近幾年每逢夏天總會(huì)有未成年人溺亡事故的發(fā)生，強(qiáng)化水安全至關(guān)重要。遺憾的是類似的規(guī)定在我國(guó)地方立法并不多見(jiàn)。就未成年人而言，南北差別主要表現(xiàn)的南方水多北方水少的地方特征，南方多水容易造成未成年人溺亡事故的發(fā)生。筆者查遍了我國(guó)大陸地區(qū)31個(gè)省的有關(guān)未成年人保護(hù)的地方立法，只有《安徽條例》就防止未成年人溺亡事故做出具體規(guī)定。該條例第39條規(guī)定：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水庫(kù)、湖泊、河流、水塘的管理，對(duì)可能危害未成年人安全的，責(zé)令其所有權(quán)人或者管理者設(shè)立警示標(biāo)志，標(biāo)明注意事項(xiàng)。在事故多發(fā)地段與多發(fā)季節(jié)，組織做好轄區(qū)內(nèi)水域的巡查工作，預(yù)防未成年人溺水事故發(fā)生。但是，該條例缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定，即使發(fā)生了意外，國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織也沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任，難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)預(yù)防的目的。因此，南方水多的省份應(yīng)該在這方面做出規(guī)定。

3、表現(xiàn)在民族性方面。我國(guó)是個(gè)多民族的國(guó)家，不同的民族有不同的風(fēng)俗習(xí)慣，尊重少數(shù)民族習(xí)慣對(duì)于保障少數(shù)民族未成年人權(quán)益、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)具有重要意義，因此地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就保障少數(shù)民族未成年人的權(quán)益予以立法。例如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)未成年人保護(hù)條例》第22條規(guī)定：依法保障少數(shù)民族未成年人有學(xué)習(xí)和使用本民族語(yǔ)言、文字的自由，第23條規(guī)定：依法保障少數(shù)民族未成年人保持或者改革本民族風(fēng)俗習(xí)慣的自由；《新疆維吾爾自治區(qū)未成年人保護(hù)條例》第33條規(guī)定：尊重各民族的風(fēng)俗習(xí)慣，不得因民族風(fēng)俗習(xí)慣不同而歧視或者侮辱未成年人。

(二)執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)

由于上位法已經(jīng)就權(quán)利義務(wù)作出了規(guī)定，因此地方性法規(guī)無(wú)需再就權(quán)利義務(wù)做出明確規(guī)定，而是應(yīng)該就如何落實(shí)、執(zhí)行上位法的規(guī)定權(quán)利義務(wù)做出規(guī)定，即地方立法應(yīng)該確定責(zé)任主體及其責(zé)任范圍和履行責(zé)任的程序，確保責(zé)任主體履行自己的職責(zé)。這就是地方立法的執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)容主要包括：

1、明確保護(hù)未成年人權(quán)益的責(zé)任主體。10年前成都發(fā)生3歲女童李思怡餓死事件，*2003年6月4日，長(zhǎng)年吸毒的成都婦女李桂芳因偷盜被抓，由于此時(shí)她仍處于因販毒而被判絕的緩刑期間，且尿檢結(jié)果為陽(yáng)性，所以被送去強(qiáng)制戒毒。據(jù)說(shuō)李桂芳被抓后，曾多次請(qǐng)求抓她的民警去打電話通知其姐姐，后民警幾次撥打電話，卻都無(wú)人接聽(tīng)，在戒毒所里求助時(shí)同樣沒(méi)有有給予答復(fù)，其家人及鄰居也都未接到通知，導(dǎo)致其3歲幼女李思怡被困家中活活餓死，直到6月21日才被發(fā)現(xiàn)。網(wǎng)址：http://baike.baidu.com/view/10725332.htm?fr=aladdin。10年后的今天南京兩名幼女李夢(mèng)雪、李彤餓死的慘劇再次發(fā)生。*2013年6月21日9時(shí)許，南京市江寧區(qū)麒麟派出所社區(qū)民警王平元上門(mén)走訪轄區(qū)居民樂(lè)燕時(shí)，發(fā)現(xiàn)家中無(wú)人應(yīng)答，樂(lè)燕手機(jī)處于關(guān)機(jī)狀態(tài)。王平元覺(jué)得事有蹊蹺，便叫來(lái)鎖匠將門(mén)打開(kāi)，發(fā)現(xiàn)兩名幼女一個(gè)在門(mén)邊，一個(gè)在床邊，均已沒(méi)有呼吸，她們正是樂(lè)某3歲和1歲的女兒。網(wǎng)址：http://baike.baidu.com/view/10725332.htm?fr=aladdin。李思怡餓死之后，為什么還會(huì)發(fā)生南京兩名女童死亡的悲劇？為什么相關(guān)的工作人員和社會(huì)組織知道這兩名女孩在屋內(nèi)而不去施救呢？因?yàn)橄嚓P(guān)的法律、法規(guī)沒(méi)有明確相關(guān)責(zé)任主體。如果中央立法規(guī)定不明確的話，地方立法機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律也應(yīng)該明確責(zé)任主體。例如《重慶條例》第6條第2款規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)確定人員負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)和預(yù)防未成年人犯罪工作?！渡轿鳁l例》第6條規(guī)定：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)配備專職或者兼職工作人員，村(居)民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)指定專人，具體負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)工作。類似的條款見(jiàn)于《江蘇條例》第5條第2款、《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法〉辦法》第4條第3款等，這些規(guī)定就是典型的明確義務(wù)主體的條款。

2、確定未成年人權(quán)益保護(hù)的程序。責(zé)任主體要履行自己的義務(wù)，應(yīng)該有相應(yīng)的程序規(guī)定。只有確定相應(yīng)行為的程序，責(zé)任主體才能按照法定的程序履行相應(yīng)的義務(wù)。《江蘇條例》第14條規(guī)定：父母或者其他監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)或者侵害未成年人人身、財(cái)產(chǎn)以及其他合法權(quán)益，經(jīng)教育不改的，未成年人的近親屬、未成年人父母所在單位、未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門(mén)等有關(guān)人員或者有關(guān)單位，可以向人民法院申請(qǐng)撤銷(xiāo)其監(jiān)護(hù)人的資格。由此可見(jiàn)江蘇省已經(jīng)就程序作出了詳盡的規(guī)定，從而使得未成年人法在江蘇具有執(zhí)行性。

3、確定未成年人權(quán)益保護(hù)機(jī)關(guān)的行政賠償制度。從內(nèi)容上看，江蘇省的地方性法規(guī)就未成年人保護(hù)做出了責(zé)任主體、履行程序的規(guī)定。但是李夢(mèng)雪、李彤餓死的慘劇為什么會(huì)發(fā)生？這是因?yàn)槲覈?guó)未成年人保護(hù)法沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)的責(zé)任，江蘇省未成年人保護(hù)條例僅規(guī)定了行政責(zé)任和刑事責(zé)任，沒(méi)有規(guī)定國(guó)家賠償責(zé)任。我國(guó)大陸地區(qū)省份中，部分省份和江蘇省一樣，在未成年人保護(hù)法規(guī)中僅規(guī)定了行政責(zé)任和刑事責(zé)任，部分省份則沒(méi)有規(guī)定責(zé)任。我國(guó)的行政管理模式是政府主導(dǎo)下的行政管理與服務(wù)模式。服務(wù)型政府要求地方政府不提供服務(wù)是要承擔(dān)賠償責(zé)任的。所以要使李氏姐妹的悲劇不再重演，筆者認(rèn)為現(xiàn)有的法律法規(guī)僅規(guī)定行政責(zé)任是不夠的，有必要確定行政不作為的國(guó)家賠償責(zé)任，并落實(shí)行政追償法律制度，讓不履行職責(zé)的公務(wù)員承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，以促使公務(wù)員履行自己的職責(zé)。在中央立法沒(méi)有做出這方面的規(guī)定時(shí)，地方立法應(yīng)當(dāng)做出補(bǔ)充、創(chuàng)新性規(guī)定。

(三)可操作性標(biāo)準(zhǔn)

法律具有概括性，為了確保法律的實(shí)施，有必要通過(guò)地方執(zhí)行性立法來(lái)實(shí)現(xiàn)法律的可操作性?！暗胤搅⒎ǖ目刹僮餍裕?jiǎn)單地說(shuō)就是所立的法規(guī)條文，要有針對(duì)性、適用性，要管用、實(shí)用，能解決實(shí)際問(wèn)題?！?李高協(xié)：《地方立法的可操作性問(wèn)題探討》，載《人大研究》2007年第10期?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第13條規(guī)定：父母或者其他監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)的未成年人的合法權(quán)益，經(jīng)教育不改的，人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請(qǐng)，撤銷(xiāo)其監(jiān)護(hù)人的資格，依法另行指定監(jiān)護(hù)人。但是這條規(guī)定在司法實(shí)踐中缺乏可操作性：究竟誰(shuí)有權(quán)起訴？法律規(guī)定的有關(guān)人員和單位具體指誰(shuí)？撤銷(xiāo)以后指定誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任監(jiān)護(hù)人？正是因?yàn)樾枰晟坪徒鉀Q的問(wèn)題很多，地方立法才有必要作出可操作性的規(guī)定。遺憾的是，部分地方立法抄襲多、內(nèi)容泛、缺乏可操作性。《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法〉辦法》實(shí)體內(nèi)容僅有35條，但是“應(yīng)當(dāng)”二字出現(xiàn)23次。并且這些“應(yīng)當(dāng)”多是倡導(dǎo)、建議性條款，如何具體落實(shí)未成年人保護(hù)法，該辦法沒(méi)有做出具體的規(guī)定，其操作性比較差。該條例應(yīng)當(dāng)予以修改。

就預(yù)防未成年人意外溺亡事故發(fā)生而言，人們應(yīng)該做好以下幾個(gè)方面工作：(1)要設(shè)立警示標(biāo)志，提醒未成年人注意安全；(2)要求家長(zhǎng)或?qū)W校在敏感季節(jié)，特別是夏季要注重孩子的動(dòng)向，并提醒未成年人不要到水不安全的地方；(3)要建立巡防工作，可以利用當(dāng)?shù)毓膊块T(mén)、鄉(xiāng)村組織建立嚴(yán)格的巡防制度；(4)要明確不作為的法律責(zé)任，確保相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)。只有實(shí)行這種立體型的預(yù)防機(jī)制，才能杜絕或減少類似溺亡事故的發(fā)生。上述《安徽條例》盡管就防止未成年人溺亡事故作出了規(guī)定，并且作了具有操作性的規(guī)定，但是還不夠具體、全面，有待進(jìn)一步完善。

(四)恪守立法權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)

盡管地方立法機(jī)關(guān)可以通過(guò)創(chuàng)新性地方立法完善未成年人保護(hù)法律制度，但是必須恪守立法權(quán)限。1984年通過(guò)的《福建省普及初等義務(wù)教育暫行條例》第5條就規(guī)定：“阻撓女學(xué)齡兒童入學(xué)的父母(撫養(yǎng)人)，情節(jié)惡劣構(gòu)成犯罪的，按虐待婦女、兒童罪論處?！卑凑瘴覈?guó)《憲法》、《立法法》和有關(guān)法律的規(guī)定，有關(guān)犯罪和刑罰的規(guī)定屬于法律保留的事項(xiàng)，只能由法律予以規(guī)定。地方性法規(guī)、規(guī)章直接對(duì)犯罪和刑罰予以規(guī)定，顯然超越了地方立法權(quán)限，僭越了全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)。

四、未成年人地方立法的良法保障機(jī)制

要使地方立法成為保護(hù)未成年人權(quán)益的良法，應(yīng)該建立相應(yīng)的保障機(jī)制。

(一)通過(guò)執(zhí)行性地方立法執(zhí)行中央立法

根據(jù)地方立法的目的可以將地方立法分為執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法。執(zhí)行性立法是指地方立法機(jī)關(guān)為了執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)特定法律、法規(guī)等上位法而制定地方性法規(guī)、規(guī)章的活動(dòng)。地方未成年人權(quán)益保護(hù)立法主要指的是執(zhí)行性地方立法，通過(guò)執(zhí)行性地方立法保護(hù)未成年人權(quán)益應(yīng)該表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、落實(shí)保障未成年人的受教育權(quán)。我國(guó)《未成年人保護(hù)法》第14條規(guī)定：學(xué)校應(yīng)當(dāng)尊重未成年學(xué)生的受教育權(quán)，不得隨意開(kāi)除未成年學(xué)生。為了使該條規(guī)定能夠得到貫徹實(shí)施，《陜西辦法》第15條規(guī)定：學(xué)校應(yīng)當(dāng)尊重和保障未成年人的受教育權(quán)，接收適齡未成年人入學(xué)，不得違反法律、法規(guī)和國(guó)家規(guī)定開(kāi)除未成年學(xué)生或者責(zé)令未成年學(xué)生停課、停學(xué)、退學(xué)。學(xué)校處分未成年學(xué)生，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取未成年學(xué)生及其父母或者其他監(jiān)護(hù)人的申辯，并對(duì)申辯的內(nèi)容予以答復(fù)。未成年學(xué)生受到處分后有改正表現(xiàn)的，學(xué)校應(yīng)當(dāng)在其畢業(yè)前將處分記錄從個(gè)人檔案中消除?！秾幭幕刈遄灾螀^(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法〉辦法》第15條也規(guī)定：未成年學(xué)生在校期間所受的處分不記入個(gè)人檔案。這些地方性法規(guī)的相關(guān)條款使概括性的法律條款得以貫徹落實(shí)，是良法的典型表現(xiàn)。

2、落實(shí)未成年人的家庭保護(hù)。我國(guó)《未成年人保護(hù)法》第2章作了“家庭保護(hù)”的規(guī)定，但是如果落實(shí)家庭保護(hù)法律未做具體規(guī)定，為此《廣東條例》第12條規(guī)定：父母或者其他監(jiān)護(hù)人以及其他成年公民應(yīng)當(dāng)注意未成年人的乘車(chē)安全，不得將未成年人單獨(dú)留在機(jī)動(dòng)車(chē)內(nèi)，不得安排未滿12周歲的未成年人乘坐機(jī)動(dòng)車(chē)副駕駛位置。類似的規(guī)定還體現(xiàn)在《河南省未成年人保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《河南條例》)第11條。另外，基于未成年人獨(dú)居有可能會(huì)造成對(duì)未成年人的傷害，《河南條例》第11條規(guī)定不得將未滿7周歲的未成年人單獨(dú)留置家中，類似的規(guī)定還出現(xiàn)在《廣州市未成年人保護(hù)規(guī)定》第11條。這些條款有利于落實(shí)《未成年人保護(hù)法》關(guān)于“家庭保護(hù)”的規(guī)定。

(二)通過(guò)創(chuàng)新性地方立法彌補(bǔ)中央立法的不足

創(chuàng)新性立法是指地方立法機(jī)關(guān)為了填補(bǔ)法律、法規(guī)的空白以實(shí)現(xiàn)地方職能而進(jìn)行的立法。就我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)狀況而言，鑒于經(jīng)驗(yàn)不足、立法時(shí)機(jī)不成熟、國(guó)情特殊、社會(huì)關(guān)系沒(méi)有定型等諸多緣由，中央國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)法制定法律、行政法規(guī)，或者對(duì)某些事項(xiàng)不能做出合理的規(guī)定，有時(shí)會(huì)以政策的方式表現(xiàn)出來(lái)。于是無(wú)法可依或者法律行政法規(guī)存在這樣那樣的問(wèn)題是難免的，這就要求地方立法予以創(chuàng)新，做出合理規(guī)定，以彌補(bǔ)中央立法的缺陷與不足。

1、未成年人人身安全優(yōu)先的規(guī)定。鑒于未成年人在自我保護(hù)能力方面的不足，為了彌補(bǔ)中央立法的不足，《廣東條例》第29條作出創(chuàng)新性規(guī)定：發(fā)生突發(fā)事件和未成年人人身傷害事故時(shí)，學(xué)校、幼兒園、托兒所應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，優(yōu)先保護(hù)未成年人的安全，及時(shí)救護(hù)，妥善處理，并向有關(guān)主管部門(mén)報(bào)告。地方性法規(guī)包含類似規(guī)定的還有安徽、四川、浙江、吉林等省。

2、設(shè)定強(qiáng)制兒童約束裝置以保護(hù)未成年人生命安全的規(guī)定。隨著四川省3歲女童夾死事故的發(fā)生，汽車(chē)天窗的防夾功能的強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)該提到議事日程中來(lái)。另外，專家指出：抱著孩子乘車(chē)，或者讓孩子坐在副駕駛座上，這些行為都威脅到孩子的安全。2012年5月31日，在廣州舉行的“關(guān)注汽車(chē)兒童安全座椅，保障兒童乘車(chē)安全”兒童乘車(chē)安全研討會(huì)上，一組數(shù)據(jù)說(shuō)明了很?chē)?yán)峻的問(wèn)題：在我國(guó)，84.5%的家長(zhǎng)沒(méi)有為孩子專門(mén)配備乘車(chē)安全設(shè)備，24.8%的家長(zhǎng)對(duì)兒童乘車(chē)安全知識(shí)毫不了解，我國(guó)兒童乘車(chē)安全現(xiàn)狀堪憂。鑒于目前因安全設(shè)置未做強(qiáng)制性規(guī)定給兒童造成的損害，上海市2013年度立法計(jì)劃擬適時(shí)安排審議上海市未成年人保護(hù)條例，條例擬設(shè)定強(qiáng)制兒童約束裝置的設(shè)計(jì)，其他地區(qū)的地方性法規(guī)也應(yīng)該在強(qiáng)制兒童約束裝置方法予以完善。

3、禁止讓未成年人從事超出其能力的行為的規(guī)定。未成年人心智發(fā)育尚未健全，超出自身能力從事公益行動(dòng)顯然無(wú)法和保護(hù)未成年人的生命權(quán)、健康權(quán)相提并論，因此應(yīng)當(dāng)禁止讓未成年人從事超出其能力的行為?！墩憬∩窒罈l例》第28條第2款規(guī)定：森林消防指揮部(所)統(tǒng)一組織動(dòng)員單位和個(gè)人參加撲救森林火災(zāi)。禁止任何單位和個(gè)人動(dòng)員殘疾人、老年人、孕婦、中小學(xué)生和其他未成年人參加森林火災(zāi)撲救；上述人員自發(fā)參加的，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加以勸阻。類似的規(guī)定見(jiàn)之于我國(guó)遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、上海市、江蘇省、安徽省、江西省、河南省、云南省以及汕頭、廈門(mén)等省市的森林消防條例中。除了禁止未成年人參加森林火災(zāi)撲救外，諸如落水事件、暴力沖突事件中的見(jiàn)義勇為等行為，地方立法也應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法予以禁止，以確保更大范圍內(nèi)地保護(hù)未成年人的生命健康權(quán)。

4、彌補(bǔ)未成年人保護(hù)漏洞的其他規(guī)定。成都3歲女童李思怡和南京兩名幼女餓死的慘劇摧垮了人們的脆弱的神經(jīng)。為了避免類似的情況再次發(fā)生，《海南規(guī)定》第34條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人采取拘留、逮捕、強(qiáng)制隔離戒毒等剝奪人身自由的措施或者處罰，可能導(dǎo)致未成年人失去監(jiān)護(hù)的，應(yīng)當(dāng)通知未成年人居住地的民政部門(mén)。民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定給予救助和妥善照顧。遺憾的是，在所有的地方性未成年人保護(hù)法規(guī)中，唯有海南省作出了這樣的規(guī)定，其他地方立法應(yīng)該在這一方面加以完善。

這些創(chuàng)新性地方立法彌補(bǔ)了我國(guó)中央立法的不足，類似的地方立法創(chuàng)新還有很多，不再一一贅述。

(三)以政策為依據(jù)制定創(chuàng)新性地方立法

政策對(duì)于未成年人權(quán)益保護(hù)具有及時(shí)、應(yīng)變快等優(yōu)點(diǎn)，但也有其自身的缺陷，例如，不具有強(qiáng)制性。要使保護(hù)未成年人的政策落實(shí)，有必要將政策轉(zhuǎn)換為法律。在中央立法條件不成熟的情況下，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)該將這些政策轉(zhuǎn)換為地方性法規(guī)、規(guī)章。例如：2010年3月19日，文化部《關(guān)于加大對(duì)網(wǎng)吧接納未成年人違法行為處罰力度的通知》細(xì)化了網(wǎng)吧接納未成年人違法行為處罰措施，對(duì)推動(dòng)落實(shí)《未成年人保護(hù)法》，打擊網(wǎng)吧接納未成年人違法行為，落實(shí)職能部門(mén)職責(zé)提供了很好的經(jīng)驗(yàn)。另外，民政部啟動(dòng)“重生行動(dòng)——全國(guó)貧困家庭唇腭裂兒童手術(shù)康復(fù)計(jì)劃”；2009年6月，中華慈善總會(huì)與拜耳公司共同設(shè)立了“中華慈善總會(huì)拜科奇血友病兒童援助項(xiàng)目”等。地方立法機(jī)關(guān)若能將這些具體的政策納入到地方立法中，形成具有可執(zhí)行性的規(guī)范，使這些軟政策變?yōu)榫哂袕?qiáng)制性的硬法律，對(duì)于保護(hù)未成年人權(quán)益、預(yù)防未成年人犯罪將具有非常實(shí)用的價(jià)值。

(四)通過(guò)組織未成年人參與立法使地方立法更具有針對(duì)性

未成年人保護(hù)法保護(hù)的對(duì)象是孩子，我們不僅要聽(tīng)取家長(zhǎng)、老師和專家的意見(jiàn)，更要聽(tīng)聽(tīng)孩子們的心聲，這樣制定或修訂出的法規(guī)，才有更強(qiáng)的針對(duì)性。部分地方立法機(jī)關(guān)邀請(qǐng)未成年人參與了未成年人保護(hù)法的立法活動(dòng)。例如，上海市人大常委會(huì)于2004年10月10日組織部分未成年學(xué)生召開(kāi)專題座談會(huì)，直接聽(tīng)取他們對(duì)《未成年人保護(hù)條例(草案)》的建議。2009年4月24日，武漢市中學(xué)生董凌菲、羅珺怡作為未成年人代表參加了《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法〉辦法(修訂草案)》征求意見(jiàn)座談會(huì)。會(huì)上董凌菲率真地說(shuō)：“我認(rèn)為‘學(xué)校不得公布學(xué)生成績(jī)和名次’這一條應(yīng)刪除?！薄拔覀儗?lái)總要長(zhǎng)大成人，走入社會(huì)參加工作，必須面對(duì)社會(huì)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，如果連公布成績(jī)和名次這點(diǎn)小競(jìng)爭(zhēng)都不能承受，還能做什么？我們不能成為玻璃娃娃，總要受到呵護(hù)！”年僅13歲的董凌菲，稚氣未脫，卻在眾多立法專家面前侃侃而談。此次座談會(huì)改變了人們認(rèn)為未成年人由于年齡小、心理不夠健全、沒(méi)有完全行為能力，不可能參與立法活動(dòng)的看法。其結(jié)果是《湖北辦法》刪除了有關(guān)“學(xué)校不得公布學(xué)生成績(jī)和名次”的條款。

(五)提高地方立法工作人員的素質(zhì)為實(shí)現(xiàn)立法科學(xué)化打好基礎(chǔ)

立法是一門(mén)科學(xué)，很難指望沒(méi)有立法知識(shí)和技術(shù)的人員能制定出高質(zhì)量的法律。“議會(huì)立法程序中最重要的問(wèn)題是如何確保決定者的素質(zhì)和如何提供充分的信息以資判斷?！?季衛(wèi)東：《法律程序的意義——對(duì)中國(guó)法制建設(shè)的另一種思考》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1993年第1期。未成年人地方立法是非常復(fù)雜的問(wèn)題，制定良好的地方立法需要高素質(zhì)的立法工作者。為此，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)引進(jìn)人才、加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、繼續(xù)學(xué)習(xí)深造等方式大力提高立法者的素質(zhì)，為實(shí)現(xiàn)立法科學(xué)化打好基礎(chǔ)。*參見(jiàn)周偉：《論我國(guó)地方立法存在的問(wèn)題及其解決》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第2期。

[責(zé)任編輯：吳巖]

Subject:On the Empirical Study of the Good Standards of the Local Legislation for the Juvenile

Author&unit:ZHOU Wei

(Law School,Henan University of Economic and Law, Zhengzhou Henan 450000,China)

Events show the legal system’ shortcomings for our country to protect the juvenile recently. To formulate the good local regulations can make up for the deficiency. To formulate the good local regulations shall determine the standards of the entity and the form of the local legislation. The standards of entities include the protection of the security and health, the privacy, the security, the equal right to education and the special rights for the Juvenile in the Local legislation. The form standards include the local standard, the executive standard, the operational standard and abiding by the legislative authority standard etc. The Juvenile’ good local legislation can be realized by formulating the execution local legislation to implement the central legislation, by formulating the innovation local legislation to make up for the lack of the central legislation, by formulating the innovation local legislation as the basis of the policy, by organization the Juvenile to participate in the local legislation to achieve the pertinence of the local legislation, by improving the legislative quality of the local legislative staff to achieve the scientific the local legislation, etc.

the juvenile, the local legislation, the good standards of the local legislation

2014-07-16

該文系2014年河南省哲學(xué)與社會(huì)規(guī)劃辦公室基金項(xiàng)目《地方立法項(xiàng)目論證制度研究》(2014BFX022)的階段性成果。

周偉(1967-)，男，河南固始人，法學(xué)博士，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：行政法學(xué)、立法學(xué)。

D901

：A

：1009-8003(2014)05-0154-07