王克穩(wěn)

論變更、撤回行政許可的限制與補償*

王克穩(wěn)

在行政許可的有效期間，當作出行政許可所依據(jù)的事實狀態(tài)或者法律狀態(tài)發(fā)生改變時，行政主體可以改變或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，但基于對相對人信賴利益的保護，行政主體變更或者撤回權(quán)的行使應(yīng)當受到法律的限制，這種限制既包括實體上的，也包括程序上的，在行政主體實際作出變更或者撤回決定時，還應(yīng)當對相對人因此造成的損失予以相應(yīng)的財產(chǎn)補償。

行政許可;變更或者撤回;財產(chǎn)補償

在行政許可制度中，變更、撤回行政許可是指在行政許可的有效期間，行政主體對行政許可的內(nèi)容作出不利于相對人的改變或撤銷行政許可決定、收回行政許可證的活動。①在行政許可的實施中，當作出行政許可所依據(jù)的事實狀態(tài)或者法律狀態(tài)發(fā)生改變時，行政主體有權(quán)變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可;另一方面，行政許可作為一種授益性行政行為，對其的變更或撤回必然對相對人產(chǎn)生不利影響，因此，行政主體變更或者撤回行政許可的權(quán)力又應(yīng)受到法律限制。

一、變更、撤回行政許可與行政信賴保護

在行政法上，依法行政原則要求行政主體作出的行政行為應(yīng)當有明確的法律依據(jù)并應(yīng)當嚴格遵守法律的規(guī)定，當作出行政行為所依據(jù)的事實或法律狀態(tài)發(fā)生變化、行政行為已不再具有合法性，或者行政主體作出的行政行為違法，當出現(xiàn)上述情形時，同樣根據(jù)依法行政原則中合法性原則的要求，行政主體應(yīng)當改變或者撤回已不適法的或者違法的行政行為;但另一方面，在行政行為作出并生效后，相對人因信賴該行政行為的合法有效存在而對其生產(chǎn)或生活作出了相應(yīng)的安排，在此過程中行政主體若變更或撤回該行政行為，必然會打破相對人正常的生產(chǎn)或生活秩序，使相對人因信賴該行政行為的存在所產(chǎn)生的利益受到損害，基于法安定性原則的要求，②行政主體改變或撤回已經(jīng)生效的行政行為又應(yīng)受到限制。對于已經(jīng)生效的行政行為，法安定性的要求主要體現(xiàn)為兩個方面:一是應(yīng)維護行政行為的存續(xù)力，行政主體不得擅自改變或撤回該行政行為，二是如果確需改變或撤回該行政行為的，應(yīng)當符合法定條件并應(yīng)保護相對人的權(quán)益。法安定性的上述要求以及基于上述要求構(gòu)成的約束行政主體改變或撤回已經(jīng)生效的行政行為的法律規(guī)則構(gòu)成行政法上的一重要原則，這一原則在德國等大陸法系國家及我國臺灣地區(qū)稱之為信賴保護原則，在英國等國家謂之行政法上合法預(yù)期保護原則(又稱合法期待原則)，③我國理論與實踐通常使用信賴保護原則的概念。作為限制行政主體改變、撤回行政行為的一項法律原則，其涵義系指“對于行政機關(guān)在執(zhí)行公權(quán)力職務(wù)時的作為或者不作為，人民若予以信賴，并在此一信賴基礎(chǔ)之上進一步從事具體行為(信賴表現(xiàn))，只要人民的信賴是善意的、且在正當合理的范圍內(nèi)(值得保護的信賴)，則行政機關(guān)即有義務(wù)保障人民的信賴利益?！雹苓@里的“信賴基礎(chǔ)”指的是行政主體行使公權(quán)力所為的行為，該行為不以是否合法為限，只要是已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政行為即可，較有爭議的是作為信賴基礎(chǔ)的公權(quán)力行為是否限授益行政行為，對此，有的認為信賴保護應(yīng)適用于整個行政領(lǐng)域，無論授益還是損益，⑤有的認為，信賴保護是有價值取向的，“此原則之適用，于行政處分場合，僅在授益處分始有適用之余地。至所謂授益處分，系指行政處分之效果系對相對人設(shè)定或確認權(quán)利或法律上之利益而言?！雹尬覀冋J為，信賴保護原則主要是為了保護相對人因為信賴行政行為的存在所獲得的利益，而能夠從中獲得利益的行政行為僅應(yīng)為授益行政行為，故信賴保護原則無疑只能夠適用于授益行政行為領(lǐng)域，在負擔或侵害行政領(lǐng)域，相對人因行政行為所產(chǎn)生的只有不利益而無正面的利益可言，故亦無信賴利益可保護?！靶刨嚤憩F(xiàn)”是指受益人因相信該行政行為合法有效，且相信其效力將持續(xù)存在的情況下所作的行為，譬如依據(jù)規(guī)劃許可進行的工程建設(shè)，依據(jù)養(yǎng)殖證所從事的漁業(yè)養(yǎng)殖活動，依出租車營運證購買車輛從事出租車的營運，取得營業(yè)執(zhí)照后開始經(jīng)營活動等?！爸档帽Ｗo的信賴”指的是該信賴必須是法律上值得保護的信賴。依賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)及值得保護的信賴共同構(gòu)成信賴保護的三個要件。在信賴保護的方式上，行政主體不得改變或者撤回已經(jīng)生效的授益行政行為相應(yīng)構(gòu)成信賴保護的方式之一即存續(xù)保護，而改變或者撤回授益行政行為后的經(jīng)濟補償構(gòu)成信賴保護的方式之二即財產(chǎn)保護。

作為約束行政主體變更或者撤回授益行政行為的基本原則，信賴保護產(chǎn)生于德國，先在司法判決領(lǐng)域適用，后以立法的形式確認，規(guī)定于1976年《聯(lián)邦行政程序法》第48、49條，后漸為其他國家和地區(qū)的立法所接納，葡萄牙、韓國等國家及我國澳門、臺灣地區(qū)行政程序法都對信賴保護作了規(guī)定，我國臺灣地區(qū)“行政程序法”不僅將其作為法律原則予以明確，而且詳細規(guī)定了具體的適用規(guī)則，極具可操作性。⑦在中國大陸，信賴保護原則目前主要規(guī)定在《行政許可法》之中，⑧共有兩個條款:一個是第8條，適用于約束行政主體變更、撤回已經(jīng)生效的合法行政許可，一個是第69條，適用于約束行政主體撤銷已經(jīng)生效的違法的行政許可。本文僅討論第8條即行政主體變更、撤回已經(jīng)生效的合法的行政許可的法律約束，討論的內(nèi)容包括兩個方面:一是行政主體變更、撤回已經(jīng)生效的行政許可的法律限制，二是行政主體變更、撤回已經(jīng)生效的行政許可的財產(chǎn)補償。

二、變更、撤回行政許可的法律限制

行政主體變更、撤回已經(jīng)生效的行政許可所受的限制條件包括實體條件和程序條件。

1.變更、撤回行政許可的實體條件。在行政法上，信賴保護主要有存續(xù)保護和財產(chǎn)保護兩種方式，在信賴保護的方式選擇上，到底應(yīng)是以限制行政主體變更或者撤回授益行政行為的權(quán)力、維持行政行為的現(xiàn)狀為主還是放松對行政主體變更或者撤回行政行為權(quán)力的限制、以財產(chǎn)保護為主學(xué)界有不同的認識。有的認為，信賴保護應(yīng)以存續(xù)保護為首選，但“倘若原有法律狀態(tài)對相對人有利，但對公共利益不利，且公共利益大于相對人利益，按照公益優(yōu)先原則，則不得不撤銷或者廢止原有行政行為，代之以財產(chǎn)保護的方式，或賠償或補償。”⑨有的認為，信賴保護的方式應(yīng)通過比較選擇，“選擇存續(xù)保護方式的條件是:將信賴利益與否定原行政行為所欲維持之公共利益進行客觀比較，在前者顯然大于后者時，不得撤銷或者廢止授益性行政行為。”⑩

實際上，行政主體變更或者撤回授益行政行為所受的限制以及信賴保護的方式選擇涉及授益行政行為的是否合法、是否存在法定的撤回事由、維持原行政行為是否損及公共利益以及公共利益與信賴利益之間的衡量等因素，行政機關(guān)需綜合考慮上述諸要素方能選擇合適的處理方式，這些因素同時構(gòu)成了對行政主體變更、撤回授益行政行為權(quán)力的約束，這些約束條件亦為我國行政許可法所規(guī)定。

行政主體變更、撤回行政許可首先受制于行政許可的合法性因素。在行政法上，授益行政行為因合法與違法的不同而使行政主體在撤銷權(quán)的行使及信賴保護方式選擇上有極大不同，“一般來說，‘合法授益行政處分’所引發(fā)的信賴保護需求高于‘違法授益行政處分’，因為合法行政處分既然無違法事由，相對人便有相當高的正當性信賴其將有效存續(xù)。為顧及此處較高的信賴保護需求，行政機關(guān)的廢止權(quán)有必要予以限縮”（11）因此，對于合法的授益行政行為，立法上的態(tài)度是以不得擅自變更或者撤回為原則，以變更或者撤回為例外。我國《行政許可法》的規(guī)定與這一原則吻合，該法第8條第1款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！薄安坏蒙米愿淖儭睒?gòu)成我國行政許可法上限制行政主體變更、撤回權(quán)的一般原則。

由于對合法授益行政行為的保護要求較高，立法上一般要求只有在出現(xiàn)法定事由時行政主體方可變更或者撤回該授益行政行為，這里的“法定事由”是指由立法明確規(guī)定的可以變更或者撤回授益行政行為的事由。根據(jù)《行政許可法》第8條的規(guī)定，行政主體變更、撤回已經(jīng)生效的行政許可的法定事由有二:一是法律狀態(tài)發(fā)生改變(即行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止)，二是事實狀態(tài)發(fā)生改變(即準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化)。因此，是否出現(xiàn)或者存在可以變更或者撤回的法定事由是行政主體可否行使變更、撤回權(quán)的限制條件之一。

是否對公共利益有不利影響是決定行政主體行使變更或者撤回行政許可權(quán)的又一限制條件。在行政許可所依據(jù)的事實狀態(tài)或者法律狀態(tài)發(fā)生改變的情形下，倘若維持該行政許可并不會對公共利益產(chǎn)生不利影響，那么，行政主體亦不得行使變更或者撤回權(quán)。只有不變更或者撤回行政許可會損及公共利益的情形下行政主體“為了公共利益的需要”方可以行使變更或者撤回權(quán)，這也是我國行政許可法規(guī)定的行政主體針對合法有效的行政許可行使變更或者撤回權(quán)的限制條件之二。

在維持原行政許可會損及公共利益的情形下行政主體行使變更或者撤回權(quán)還應(yīng)受制于公益與私益的衡量。公益與私益的衡量要求行政主體應(yīng)就變更或者撤回該行政許可所要實現(xiàn)的公共利益與受益人的信賴利益進行比較，當受益人的信賴利益顯然大于變更或者撤回所要維持的公共利益時，行政主體的變更或者撤回權(quán)還應(yīng)受到限制。依我國臺灣學(xué)者的觀點，這里的“顯然”不應(yīng)從狹義的字面解釋，認為受益人的信賴利益必須高出公益甚多，而應(yīng)從寬解釋為，只要私益(信賴利益)可以被評價為高于撤銷所欲維護公益，即為顯然，行政主體即不得撤銷該授益行政處分，關(guān)于私益與公益的衡量，所需考慮的因素包含:撤銷該授益行政處分對于受益人之影響:若撤銷將對受益人造成極為重大的影響，譬如將使受益人的生計陷入困境，須予以特別評估;不撤銷行政處分對公眾或第三人之影響;作成行政處分的行政機關(guān):原處分機關(guān)的層級越高，當事人的信賴越值得保護;行政處分作成時所經(jīng)歷的程序:其程序越嚴謹、正式，當事人的信賴越值得保護;行政處分發(fā)布后所經(jīng)歷的時間等:經(jīng)過的時間越久，當事人的信賴越值得保護等。（12）公益與私益的衡量作為行政主體行使變更或者撤回權(quán)的約束條件我國行政許可法未作明確規(guī)定，但從第8條的規(guī)定看，在符合法定變更或者撤回條件時行政主體是“可以”而非“必須”行使變更或者撤回權(quán)，我們認為，“可以”一詞實際上蘊含了公益與私益衡量的法律要求。因此，公益與私益的衡量構(gòu)成約束行政主體變更、撤回權(quán)的條件之三。（13）

以上討論的是行政許可法上對行政主體變更、撤回行政許可的一般限制條件。除行政許可法外，不少單行立法還專門針對特定領(lǐng)域的行政許可規(guī)定了特殊的限制條件，行政主體變更、撤回這些領(lǐng)域的行政許可時還應(yīng)受制于這些特殊條件。以公用事業(yè)特許經(jīng)營的變更或者撤回為例，《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第34條規(guī)定，任何單位或者個人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定收回或者限制特許經(jīng)營者的特許經(jīng)營權(quán)。收回或者終止特許經(jīng)營權(quán)的條件及補償方案應(yīng)當在特許經(jīng)營協(xié)議中予以明確。這一規(guī)定意味著行政主體只能依約定收回特許經(jīng)營權(quán)而不能直接依法收回特許經(jīng)營權(quán)。因此，依約定收回是《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》規(guī)定的行政主體收回特許經(jīng)營權(quán)的條件?！缎陆S吾爾自治區(qū)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第32條規(guī)定，在特許經(jīng)營期限內(nèi)，特許經(jīng)營協(xié)議需要變更或者解除的，特許人與特許經(jīng)營者應(yīng)當協(xié)商確定;未達成一致的，任何一方不得變更或者解除原協(xié)議。這也是一種依約定收回特許經(jīng)營權(quán)的情形，這里的約定既包括特許經(jīng)營協(xié)議預(yù)先的約定，也包括事后達成的關(guān)于變更或者解除特許經(jīng)營協(xié)議的約定，與《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》規(guī)定的收回條件相比，《新疆維吾爾自治區(qū)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》的規(guī)定更靈活(可以事后約定)，但條件更為嚴格，若行政主體未就收回特許經(jīng)營權(quán)與特許經(jīng)營者達達成協(xié)議的，不得變更或者解除特許經(jīng)營協(xié)議、收回特許經(jīng)營權(quán)。只能依約定變更或者撤回特許經(jīng)營權(quán)實際上否定了行政主體的法定變更、撤回權(quán)，體現(xiàn)對行政主體變更、撤回權(quán)的進一步限制。

2.變更或者撤回行政許可的程序約束。行政主體變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可是否應(yīng)受程序約束?如果行政主體未遵循相應(yīng)的程序規(guī)則會有什么樣的法律后果?行政許可法對此未加規(guī)定。行政主體基于事實或法律狀態(tài)的變化而必須變更或者撤回行政許可應(yīng)當遵守的程序規(guī)則我國目前主要是由司法判例和單行的立法所確立的。

在最高人民法院公報刊載的判例中，周口市益民燃氣有限公司訴周口市計委及市政府侵犯其管道燃氣經(jīng)營權(quán)的案件是筆者所查到的第一個載入最高人民法院公報的要求行政主體撤回已經(jīng)生效的合法的行政許可應(yīng)當遵循法定程序和信賴保護原則的司法判例。（14）本案雖然發(fā)生在行政許可法實施之前，但我們?nèi)钥梢越Y(jié)合行政許可法的規(guī)定對行政主體變更或者撤回特許許可所應(yīng)遵守的程序進行理論上的分析。2000年7月，周口地區(qū)建設(shè)局根據(jù)《河南省燃氣管理實施辦法》的規(guī)定以周地建城(2000)10號文的形式(特許許可)授予益民公司管道燃氣專營權(quán)，該授權(quán)是合法有效的，2002年建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》(272號文)，該意見要求對城市供氣等直接關(guān)系社會公共利益的行業(yè)實行特許經(jīng)營，公開向社會招標選擇投資者和經(jīng)營者，這就使得授予益民公司特許經(jīng)營權(quán)的許可行為的法律狀態(tài)發(fā)生了變化，行政主體可以依據(jù)新的法律依據(jù)重新通過招標選擇經(jīng)營者，但是，行政主體在作出新的特許許可決定之前，應(yīng)當首先從程序上撤回原有的特許許可，從實體上給予相對人以損失補償，而不能逕以一個新的行政許可直接取代原有的行政許可，否則會對新的行政許可的合法性和有效性構(gòu)成障礙，如果不對原有的行政許可進行消滅其法律效力的行政處理而逕行作出一個新的行政許可，則該行政許可會因為抵觸前面仍然有效的行政許可而被撤銷或被確認為違法。該判例表明，行政主體撤回一個有效的行政許可必須接受程序的約束，除了要有明確的撤回的意思表示外，而且必須使用合法的方式撤回該行政許可。

進言之，對于事實或法律狀態(tài)已經(jīng)發(fā)生變化而需要變更或者撤回行政許可的，行政主體在作出變更或者撤回決定之前是否還應(yīng)遵守其他的程序規(guī)則的約束呢?行政許可法對此亦未作規(guī)定。但不少的單行立法已填補了這一空白。仍以特許經(jīng)營權(quán)的撤回為例，在現(xiàn)行有關(guān)特許經(jīng)營的地方性立法中，不少地方性法規(guī)均對行政主體撤回特許經(jīng)營許可應(yīng)當遵循的程序規(guī)則作了明確規(guī)定，譬如《新疆維吾爾自治區(qū)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第36條規(guī)定，“特許人撤銷特許經(jīng)營權(quán)或者辦理注銷特許經(jīng)營權(quán)手續(xù)前，應(yīng)當書面通知特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營者有陳述、申辯和要求聽證的權(quán)利;特許經(jīng)營者要求聽證的，應(yīng)當自收到書面通知之日起10個工作日內(nèi)提出?！薄侗本┦谐鞘谢A(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》第33條規(guī)定，“特許經(jīng)營者對市和區(qū)、縣人民政府及其有關(guān)行政主管部門作出的具體行政行為，認為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利……。”《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第39條規(guī)定，“在作出撤銷或者收回特許經(jīng)營權(quán)的決定之前，市市政公用事業(yè)行政主管部門應(yīng)當告知特許經(jīng)營者有權(quán)要求舉行聽證。特許經(jīng)營者要求舉行聽證的，應(yīng)當組織聽證?！薄渡钲谑泄檬聵I(yè)特許經(jīng)營條例》第56條規(guī)定，“市政府在作出撤銷特許經(jīng)營權(quán)的決定之前，由監(jiān)管部門告知經(jīng)營者有要求舉行聽證的權(quán)利。經(jīng)營者要求舉行聽證的，監(jiān)管部門應(yīng)當組織聽證?！币陨弦?guī)定表明，行政主體在符合法定條件下撤回已經(jīng)生效的特許許可的，還應(yīng)當遵守以保護特許經(jīng)營者程序性權(quán)益為內(nèi)容的正當程序的約束。正當程序規(guī)則的內(nèi)容有:告知制度，包括告知相對人撤回特許許可的事實根據(jù)和法律依據(jù)，告知相對人依法享有的權(quán)利;聽取陳述和申辯的制度，相對人有權(quán)對行政主體擬作出的撤回決定進行陳述和申辯，行政主體應(yīng)當聽取當事人的陳述和申辯;聽證制度。相對人要求舉行聽證的，行政主體應(yīng)當依法舉行聽證，聽取相對人對擬作出的撤回決定的事實和法律依據(jù)的陳述和申辯。

三、變更或者撤回行政許可的財產(chǎn)補償

補償作為信賴保護中的財產(chǎn)保護，適用于行政主體變更或者撤回行政許可的情形。

在實踐中，當事人因行政許可的變更或者撤回所受到的損失包括兩個方面:一是既得利益(直接損失)，二是期待利益(間接損失)，那么，行政主體應(yīng)當針對當事人的哪些損失予以補償呢?理論上通常認為，“信賴保護的客體應(yīng)是既得利益與期待利益二者的綜合，二者有可能重疊，但也有差異之處，不可遺漏任何一個。遺漏了任何一個，對于當事人來說，可能都是不公平的。”（15）在域外的立法上，通常采既得利益與期待利益一體保護的原則，譬如德國行政程序法將財產(chǎn)保護的范圍規(guī)定為“財產(chǎn)不利不得超過相對人在行政行為存在時所具有的利益值”，我國臺灣地區(qū)“行政程序法”的規(guī)定為“補償額度不得超過受益人因該處分存續(xù)可得之利益”。（16）這樣的規(guī)定對當事人而言，無論行政主體選擇存續(xù)保護抑或財產(chǎn)保護，其法律效果基本上沒有區(qū)別。

在我國，因沒有統(tǒng)一的行政補償法，因此，關(guān)于行政補償通常由各單行立法分別規(guī)定，但關(guān)于行政主體變更或者撤回行政許可的財產(chǎn)補償，《行政許可法》第8條僅規(guī)定“依法給予補償”，而有關(guān)補償?shù)脑瓌t、范圍、標準、方式等均未作規(guī)定。2009年11月9日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》，(下簡稱《行政許可司法解釋》)，《行政許可司法解釋》對行政主體變更或者撤回行政許可的補償作了具體規(guī)定，《行政許可司法解釋》第15條規(guī)定，“法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件對變更或者撤回行政許可的標準未作規(guī)定的，一般在實際損失范圍內(nèi)確定補償數(shù)額;行政許可屬于行政許可法第十二條第(二)項規(guī)定情形的，一般按照實際投入的損失確定補償數(shù)額。”《行政許可司法解釋》為變更或者撤回行政許可的補償確立了兩個標準:一是法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件有規(guī)定的，適用法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件規(guī)定的補償標準，二是法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件沒有規(guī)定補償標準的，適用行政許可司法解釋規(guī)定的標準。雖然《行政許可司法解釋》明確了變更或者撤回行政許可的補償標準，但是，從理論上分析，這一解釋的問題甚多。

在適用標準的依據(jù)方面，《行政許可司法解釋》規(guī)定的基本精神是有規(guī)定的，從規(guī)定;無規(guī)定的，從解釋。在適用標準的法律依據(jù)方面，解釋存在的問題大致有二:一是解釋未注意到在特許許可的撤回補償方面，存在約定補償?shù)那樾巍Ｆ┤纭逗贾菔惺姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營條例》第34條規(guī)定，收回或者終止特許經(jīng)營權(quán)的條件及補償方案應(yīng)當在特許經(jīng)營協(xié)議中予以明確?！侗本┦谐鞘谢A(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》第32條規(guī)定，確因公共需要，政府可以收回特許經(jīng)營權(quán)、終止特許經(jīng)營協(xié)議……，但是應(yīng)當按照特許經(jīng)營協(xié)議的約定給予相應(yīng)補償。在行政主體與特許權(quán)人就補償協(xié)議進行了明確約定的情形下，應(yīng)當首先適用當事人之間約定的補償標準?！缎姓S可司法解釋》的這一疏漏可能直接導(dǎo)致變更、撤回特許許可補償爭議案件中法院拒絕或排除對當事人約定的補償標準的適用，特別是在約定的補償標準較高的情形下。二是解釋將適用法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的規(guī)定予以保護的情形限制在變更或者撤回行政許可的標準作出規(guī)定的情形，而在我國現(xiàn)行立法上，雖然特別法上未專門就變更或者撤回行政許可的補償標準進行規(guī)定，但是，對公權(quán)力消滅包括依特許許可取得的權(quán)利的補償方面有明確規(guī)定，而行政主體變更或者撤回特許許可作為公法上消滅當事人權(quán)利的情形之一，理應(yīng)統(tǒng)一適用特別法有關(guān)消滅上當事人權(quán)利補償?shù)囊?guī)定。最為典型的例子就是《物權(quán)法》上關(guān)于特許物權(quán)以及有關(guān)公權(quán)力消滅包括特許物權(quán)在內(nèi)的用益物權(quán)的補償?shù)囊?guī)定?！段餀?quán)法》第122條、第123條首先明確將當事人依法取得的海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利規(guī)定為物權(quán)法上的用益物權(quán)。其次，《物權(quán)法》第121條規(guī)定，因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第42條、第44條的規(guī)定獲得相應(yīng)補償。而物權(quán)法第42條、第44條分別對財產(chǎn)征收、征用及其補償作了相應(yīng)規(guī)定。雖然不動產(chǎn)的征收與基于公共利益需要變更、收回特許權(quán)的情形不盡相同，但就不可歸責于當事人的事由且都是因為公權(quán)力的行使消滅了當事人權(quán)利的法律效果而言，兩者本質(zhì)上是一致的，因而，當行政主體因變更、收回特許許可而消滅了當事人的海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利時，完全可以依照物權(quán)法關(guān)于不動產(chǎn)征收補償?shù)臉藴式o予相應(yīng)的補償。適用不動產(chǎn)征收補償?shù)囊?guī)定于行政主體基于公共利益變更、撤回特許許可補償在域外亦有相應(yīng)的做法，譬如《韓國公有水面管理法》第14條規(guī)定，“1.因執(zhí)行前條規(guī)定(即第13條規(guī)定的“取消許可或停止許可的效力以及變更設(shè)施、構(gòu)筑物或處以其他處分”的情形，筆者注)的處分而原權(quán)利人受到的損失，應(yīng)由管理廳予以適當?shù)难a償;2.補償損失時，管理廳應(yīng)當與受損失者進行協(xié)商達成協(xié)議;3.未能達成前款的協(xié)議時，根據(jù)總統(tǒng)令的指定，依據(jù)《土地征用法》第二十八條的規(guī)定可以向土地征用委員會申請裁決?！?/p>

《行政許可司法解釋》最大的問題是關(guān)于補償標準的規(guī)定。解釋將變更或者撤回行政許可的補償分為變更、撤回普通行政許可的補償標準和變更、撤回行政許可法第12條第(二)項規(guī)定情形即特許許可的補償標準。關(guān)于變更、撤回普通行政許可的補償標準，解釋的規(guī)定是實際損失標準，排除了對預(yù)期可得利益的補償。（17）關(guān)于變更、撤回普通特許的補償標準，解釋的規(guī)定是實際投入標準，關(guān)于“實際投入”的涵義，權(quán)威的解釋是，“考慮到特許權(quán)人使用的是有限的公共資源，而目前使用公共資源的對價又很低，因此，變更、撤回特許的補償標準當?shù)陀谄渌S可的標準。故行政許可屬于行政許可法第十二條第(二)項規(guī)定情形的，一般按照實際投入的損失確定補償數(shù)額，即特許補償標準僅僅是已經(jīng)投入的實際損失，而不包括必然可得利益?！保?8）依據(jù)《行政許可司法解釋》的規(guī)定，變更、撤回普通行政許可的補償標準已經(jīng)很低了，而具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的特許許可被變更或者撤回，當事人得到的補償反而比變更或者撤回普通行政許可中當事人得到的補償還要低。這一規(guī)定的不合理性及問題在于:首先，確定補償標準的基礎(chǔ)錯誤。特許許可與普通許可的最大區(qū)別在于當事人取得特許許可必須支付對價，（19）特許許可是有償取得的，特別是在行政許可法發(fā)布實施后，以招標、拍賣等公平競爭的方式出讓特許權(quán)已成特許權(quán)出讓的主要法律形式，而當事人取得普通的行政許可是無償?shù)?，是不需要支付對價的，以有償方式取得的特許許可在被變更或者撤回后其補償標準反而低于以無償方式取得的普通許可被變更或者撤回后的補償標準，這樣的規(guī)定實在讓人費解，退一步講，縱然“使用公共資源的對價很低”，也不成其為補償?shù)瓦^無償取得的普通許可的補償標準的理由;其次，《行政許可司法解釋》未能將當事人取得的特許權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)對待，所規(guī)定的補償標準未體現(xiàn)對財產(chǎn)權(quán)價值的尊重和保護。特許許可與普通許可的另一重要區(qū)別在于特許許可具有賦權(quán)性質(zhì)，（20）當事人依特許許可取得的權(quán)利具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，是一種持續(xù)、排他使用自然資源、公共資源的權(quán)利，行政主體若變更、撤回特許許可，其法律后果就是直接消滅了當事人依特許取得的財產(chǎn)權(quán)，因此，在特許許可中，相對人基于特許許可所產(chǎn)生的信賴利益集中體現(xiàn)為特許權(quán)的財產(chǎn)價值，變更、撤回特許權(quán)的補償也應(yīng)當以特許權(quán)的財產(chǎn)價值為主要的補償內(nèi)容，《行政許可司法解釋》將補償內(nèi)容規(guī)定為“一般按照實際投入的損失確定補償數(shù)額”，恰恰忽略了變更或者撤回特許許可中主要的財產(chǎn)權(quán)補償內(nèi)容。再次，《行政許可司法解釋》規(guī)定的過低的補償標準會造成相同相似的特許權(quán)因補償依據(jù)不同而產(chǎn)生極大的差異，有違同質(zhì)權(quán)利平等保護的基本準則?！缎姓S可法》第12條第(二)項規(guī)定的特許權(quán)共有三類:一是自然資源特許使用權(quán)，二是公共資源特許使用權(quán)，三是公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，三類特許權(quán)雖然都具有明確的財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，但物權(quán)法作為物權(quán)規(guī)定的僅是自然資源的特許使用權(quán)，而且物權(quán)法規(guī)定的自然資源特許使用權(quán)也僅限于海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)以及使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利，事實上自然資源特許使用權(quán)并不僅僅限于物權(quán)法上規(guī)定的這些權(quán)利，諸如無線電頻率使用權(quán)、排污權(quán)等都是具有特許權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，假設(shè)對于自然資源特許權(quán)中的海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)以及使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利適用物權(quán)法的規(guī)定予以補償，而對物權(quán)法沒有規(guī)定的其他特許權(quán)適用《行政許可司法解釋》的規(guī)定予以保護，無疑會造成同質(zhì)權(quán)利因適用依據(jù)的不同而在補償結(jié)果方面產(chǎn)生巨大的差異。基于以上認識，由特許權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性所決定，我們認為，在統(tǒng)一的行政補償法尚未出臺前，有關(guān)變更或者撤回行政許可中特許許可的補償可以適用不動產(chǎn)征收補償?shù)臉藴省?/p>

注:

①在我國行政許可法上，對已經(jīng)生效的合法行政許可的改變立法上使用的“變更”與“撤回”(第8條)，對于已經(jīng)生效的違法的行政許可的消滅立法上使用的是“撤銷”(第69條)。

②法安定性原則源于法治國家原則中所包含的國家秩序應(yīng)具有穩(wěn)定性的思想，通說認為，法安定性原則的核心內(nèi)容在于國家公權(quán)力行為、規(guī)范與制度的持續(xù)性。具體包括兩方面內(nèi)容:對于國家已經(jīng)作出的決定而言，法安定性意味著維護該決定的存續(xù)力。國家通常不應(yīng)改變其已經(jīng)作出的決定，但如果確需對之作出改變的話，也應(yīng)符合相關(guān)的形式和實體要件并注重保護相對人的利益。對于未來而言，法安定性意味著對國家決定的可預(yù)期性。參見劉飛《信賴保護原則的行政法意義》，《法學(xué)研究》2010年第6期。

③關(guān)于信賴保護與合法預(yù)期兩原則之間的關(guān)系，學(xué)界眾說紛紜:有的認為，兩個原則的涵義是等同的(參見余凌云《行政法上合法預(yù)期之保護》，《中國社會科學(xué)》2003年第3期);有的認為，兩個原則多是相異而非相同(參見劉飛《信賴保護原則的行政法意義》，《法學(xué)研究》2010年第6期);有的認為，兩者之間既有相同之處，又有區(qū)別(參見王貴松著:《行政信賴保護論》，山東人民出版社2007年版，第52頁。)我們認為，就同為保護相對人的預(yù)期利益而言，兩者的目的與作用是一致的。

④（11）（12）林三欽:《“行政爭訟制度”與“信賴保護原則”之課題》，新學(xué)林出版股份有限公司2008年版，第360、362、384—385頁。

⑤洪家殷:《論信賴保護原則之適用》，《臺灣本土法學(xué)》第27期，2011年10月。

⑥臺灣“最高行政法院”2003年判字第1691號。

⑦臺灣地區(qū)“行政程序法”第1條規(guī)定，“為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權(quán)益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特定制定本法?！痹摋l將信賴保護作為行政程序法的立法目的之一;第8條規(guī)定，“行政行為，應(yīng)以誠實信用之方式為之，并應(yīng)保護人民正當合理之信賴?！痹摋l將信賴保護規(guī)定為行政程序法的基本原則;此外，第117條、118條、119 條、120 條、121 條、123 條、124條、125條、126條圍繞違法行政處分之撤銷及其限制、行政處分撤銷之效力、信賴不值得保護之情形、違法授益處分撤銷后之損失補償、撤銷權(quán)之除斥期間與補償請求權(quán)之時效、合法授益處分之廢止、授益處分廢止權(quán)之除斥期間、行政處分廢止之效力、廢止授益處分之損失補償?shù)冗M行了非常詳細的規(guī)定。

⑧在行政許可法頒布后，國務(wù)院于2004年發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，綱要在依法行政的基本原則和基本要求中要求行政機關(guān)及其工作人員應(yīng)當遵守誠信及信賴保護原則，綱要規(guī)定，“誠實守信。行政機關(guān)公布的信息應(yīng)當全面、準確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定;因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償。”但由于綱要只是綱領(lǐng)性行政文件，因而其對行政主體的法律約束力有限。

⑨楊臨萍:《行政許可法與司法審查》，人民法院出版社2004年版，第285頁。

⑩（15）王貴松:《行政信賴保護論》，山東人民出版社2007年版，第194、34—35頁。

（13）此外，我國臺灣地區(qū)行政程序法上還對行政主體廢止合法授益行政行為的除斥期限作了規(guī)定。臺灣地區(qū)“行政程序法”第124條規(guī)定，前條之廢止，應(yīng)自廢止原因發(fā)生后兩年內(nèi)為之。為行政主體廢止授益行政行為規(guī)定明確的除斥期限，是對行政主體廢止合法授益行政行為的進一步限制，也是穩(wěn)定社會秩序的基本要求。這一規(guī)定值得借鑒。

（14）參見最高人民法院(2004)行終字第6號行政判決書，《最高人民法院公報》2005年第8期。

（16）參見德國行政程序法第48條、臺灣地區(qū)行政程序法第120條第2款。

（17）可能受到我國國家賠償標準的影響，在司法解釋起草的過程中，關(guān)于變更或者撤回行政許可的補償標準應(yīng)如何確定最高人民法院顯得十分糾結(jié)，而糾結(jié)的焦點集中在受害人的預(yù)期可得利益的補償方面，《行政許可司法解釋》草案最初將補償標準規(guī)定為“(一)直接損失;(二)行政許可期限屆滿前的預(yù)期利益應(yīng)當給予合理補償。法律、法規(guī)、規(guī)章對補償另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！焙髞硇拚秊椤叭嗣穹ㄔ簯?yīng)當根據(jù)法定的補償標準確定行政補償數(shù)額。法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件未作規(guī)定的，一般應(yīng)當在實際損失范圍內(nèi)確定補償數(shù)額;確有必要時，也可以對行政許可期限屆滿前預(yù)期利益的損失酌情予以補償?！弊罱K規(guī)定為“法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件對變更或者撤回行政許可的標準未作規(guī)定的，一般在實際損失范圍內(nèi)確定補償數(shù)額。”這里所謂的實際損失包括兩部分:一是已經(jīng)發(fā)生的損失，二是必然發(fā)生的損失，即直接損失和必然可得損失。參見楊臨萍《行政許可司法解釋理解與適用》，中國法制出版社2010年版，第289頁。

（18）楊臨萍:《行政許可司法解釋理解與適用》，中國法制出版社2010年版，第289頁。

（19）（20）王克穩(wěn):《論行政特許及其與普通許可的區(qū)別》，《南京社會科學(xué)》2011年第9期。

〔責任編輯:李 杏〕

On the Limitation and Compensation of Changing and Withdrawing the Administrative License

Wang Kewen

During the validity period of the administrative license，administrative subject is entitled to change or withdraw the administrative license which has already come into force if the state of facts or law which the administrative license is based has been changed.However，it is necessary to restrict the power of administrative subject to change or withdraw administrative license from the entity and procedure and to provide the administrative counterpart with property compensation when administrative subject has actually changed or withdrawn the administrative license.

administrative license;change or withdraw;property compensation

D912.1

A

1001-8263(2014)01-0100-07

王克穩(wěn)，蘇州大學(xué)法學(xué)院暨東吳公法與比較法研究所教授、博導(dǎo) 江蘇蘇州215006

* 本文是國家社科基金項目“行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究”(09BFX020)的階段性成果。