董國強(qiáng)

1950至1980年中國的麻風(fēng)病防治運(yùn)動*——以江蘇省為重點(diǎn)的考察

董國強(qiáng)

本文采用地方史和社會史的研究視角，主要利用江蘇地區(qū)的檔案資料和其他歷史文獻(xiàn)，系統(tǒng)考察新中國前30年的麻風(fēng)病防治運(yùn)動。論文中揭示的許多問題，有助于人們理解當(dāng)時中國制定和實(shí)施公共衛(wèi)生政策過程中所遭遇的各種困難，以及中國走向改革開放的必然性。

中國；1950-1980；麻風(fēng)病防治；江蘇

在上世紀(jì)70年代至90年代，西方出現(xiàn)了一批有關(guān)新中國前30年公共衛(wèi)生政策與實(shí)踐的論著。幾乎沒有例外，這些論著都對當(dāng)時的公共衛(wèi)生政策與實(shí)踐給予了很高贊譽(yù)。①然而幾十年過去后，一個顯而易見的事實(shí)是，一些曾經(jīng)受到高度贊譽(yù)的公共衛(wèi)生政策卻遭到徹底放棄。由此衍生的重要問題是：究竟是什么因素造成了這樣的結(jié)果？是市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的利益驅(qū)動促使各級政府放棄了那些可以充分體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性的公共衛(wèi)生政策，還是這些公共衛(wèi)生政策本身所隱含的內(nèi)在張力使其難以為繼，而當(dāng)時的人們卻對此卻知之甚少？

美國學(xué)者Blank和Burau曾在相關(guān)論著中指出：“在理想狀態(tài)下，一項(xiàng)成功的公共衛(wèi)生政策應(yīng)該能夠?yàn)樗泄裉峁┢降鹊母哔|(zhì)量的服務(wù)。與此同時，它還應(yīng)該在控制開支、杜絕浪費(fèi)等所有方面都有上佳表現(xiàn)。”②然而許多國家的現(xiàn)實(shí)情況表明，在公共衛(wèi)生“經(jīng)費(fèi)預(yù)算”“服務(wù)質(zhì)量”和“服務(wù)覆蓋”這三個因素之間，總是存在著既相互依存、又相互制約的矛盾關(guān)系。美國學(xué)者Weale在10多年前提出如下論斷，很快便成為國際學(xué)界和各國衛(wèi)生部門的廣泛共識：“我們或許可以提供一種全方位的高質(zhì)量的服務(wù)，但它不可能覆蓋所有民眾?；蛘?，我們可以為所有民眾提供一種全方位的免費(fèi)服務(wù)，但它不可能是高質(zhì)量的?；蛘?，我們我們可以為所有民眾提供一種高質(zhì)量的免費(fèi)服務(wù)，但它不可能是全方位的。在近代關(guān)于公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)開支和公共衛(wèi)生組織形態(tài)的爭論中，任何一種特定的立場都受制于這三種可能性中的一種?！雹圻@種理想與現(xiàn)實(shí)的捍格，可以幫助我們建立認(rèn)知和評價新中國前30年公共衛(wèi)生政策的理論維度和技術(shù)指標(biāo)。

1949年以后在中國廣泛開展的麻防運(yùn)動，曾得到中央和地方各級政府的高度重視，并取得了令人矚目的成就。從1949年至今，中國累計發(fā)現(xiàn)麻風(fēng)病患者約55萬人，其中有2/3在改革開放前得到治愈。這樣一個基本事實(shí)，使得相關(guān)研究成為我們考察當(dāng)時中國公共衛(wèi)生政策及實(shí)踐的一個不可多得的窗口。本文主要依據(jù)江蘇地區(qū)的檔案資料，系統(tǒng)考察新中國前30年的麻風(fēng)病防治工作。筆者關(guān)注的主要問題是，當(dāng)年的麻防工作是如何開展的？Weale提到的“經(jīng)費(fèi)預(yù)算”“服務(wù)質(zhì)量”和“服務(wù)覆蓋”三元悖反現(xiàn)象，在麻防工作中是否存在？按照Blank和Burau提出的理想標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)時的公共衛(wèi)生政策在各方面的表現(xiàn)是否堪稱絕佳？

一、麻風(fēng)病概念釋義和麻防工作的重要意義

麻風(fēng)病是一種由麻風(fēng)桿菌引發(fā)的傳染病，至少已有數(shù)千年的歷史。世界上大多數(shù)國家都有過麻風(fēng)病的病例報告。中國歷史上也有大量麻風(fēng)病記載。但由于缺乏流行病學(xué)調(diào)查統(tǒng)計資料，我們對1949年以前麻風(fēng)病流行情況知之甚少。1949年以后，經(jīng)過多次線索調(diào)查和全面普查，我國累計發(fā)現(xiàn)麻風(fēng)病患者約55萬人，其分布區(qū)域主要在長江兩岸、西南地區(qū)和沿海一代。廣東、山東、江蘇是發(fā)病較多的省，病人總數(shù)約占全國病人總數(shù)的2/5。西南諸省(如云、貴、川等)的病人數(shù)量雖然比不上沿海地區(qū)，但發(fā)病率及其社會威脅程度比沿海地區(qū)有過之而無不及。④

按照1955年馬德里國際麻風(fēng)會議確定的分類法，麻風(fēng)病可以分為“瘤型”“結(jié)核型”兩型和“未定類”“界線類”兩類。具有傳染性的主要是瘤型麻風(fēng)病人，其數(shù)量一般占到病人總數(shù)的30%-40%。在現(xiàn)代醫(yī)學(xué)技術(shù)條件下，麻風(fēng)病是完全可以治愈的。自上世紀(jì)40年代末開始，世界各國紛紛采用氨苯砜等藥物對病人進(jìn)行化療(又稱DDS單療技術(shù))。進(jìn)入80年代以后，世界衛(wèi)生組織推薦采用更先進(jìn)的聯(lián)合化療(MDT)方案，即同時采用氨苯砜、利福平和氯苯吩嗪對病人進(jìn)行殺菌治療。⑤隨著大量患者被治愈，到2000年前后，麻風(fēng)病在許多國家已經(jīng)被基本消滅。⑥中國在1949至1980年間采用氨苯砜單療手段治愈麻風(fēng)病人近30萬人，爾后又采用聯(lián)合化療方法治愈近20萬人。截止2000年前后，中國現(xiàn)癥病人數(shù)量下降至6000人左右，順利實(shí)現(xiàn)了基本消滅麻風(fēng)病的目標(biāo)。

然而在氨苯砜等化療藥物被發(fā)明之前，麻風(fēng)病很難治愈?；颊卟坏貌婚L期遭受巨大的生理痛苦和精神痛苦。麻風(fēng)桿菌持續(xù)侵蝕病人的皮膚和周圍神經(jīng)，可以導(dǎo)致皮膚斑疹、毛發(fā)脫落、四肢畸形、足底潰瘍和兔眼、塌鼻、獅面等癥狀。這些可怕的外部癥狀常常引發(fā)人們對麻風(fēng)病的莫名恐懼，進(jìn)而導(dǎo)致該疾病的污名化。這一方面嚴(yán)重危害到麻風(fēng)病人的生存權(quán)利，麻風(fēng)病人被殺、被逐、自殺案件屢見不鮮；另一方面誘發(fā)了他們仇視社會、報復(fù)社會的心理和行為。因而，積極防治麻風(fēng)病不僅是一個重要的公共衛(wèi)生問題，而且是一個重要的國家政治問題。

二、1949至1956年的江蘇麻防工作

新中國的麻防工作始于20世紀(jì)50年代初期。1950年，中央衛(wèi)生部發(fā)布《關(guān)于管理麻風(fēng)應(yīng)行注意事項(xiàng)的通知》，提出要扶助麻風(fēng)病人生產(chǎn)，給予生活救濟(jì)。1951至1952年，中央有關(guān)部門擬定了培訓(xùn)麻防業(yè)務(wù)骨干、查清流行情況及建立防治機(jī)構(gòu)等方案。1953年，中央衛(wèi)生部召集全國麻風(fēng)防治座談會，提出“防治結(jié)合”的原則。1954年，中央政府在北京組建了“中央皮膚性病研究所”，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國麻風(fēng)、性病和頭癬防治工作。

然而在地方層面上，這項(xiàng)工作因種種原因并未得到很好地開展。以江蘇為例，直到1954年，省政府才投資18萬元建立泰州市麻風(fēng)病防治院。這是1949年以后該省第一個專業(yè)防治機(jī)構(gòu)。⑦截止1956年夏秋，該院設(shè)有病床100張，收治對象為省內(nèi)各地享受公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療的轉(zhuǎn)業(yè)軍人、機(jī)關(guān)干部、國營工廠職工、公辦學(xué)校教師、大中專學(xué)校學(xué)生等社會群體。不享受公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療的一般群眾，均在門診檢查治療。江蘇省會南京1953年8月以前沒有麻防專業(yè)機(jī)構(gòu)。不過第五軍醫(yī)大學(xué)附屬醫(yī)院開設(shè)麻風(fēng)門診，為560余名麻風(fēng)病人提供醫(yī)療服務(wù)。1955年5月，該市利用南郊牛首山上的破舊廟宇設(shè)立麻風(fēng)病隔離所，收容瘤型病人61人，男50人，女11人。1956年，蘇北的鹽城、淮陰、如皋、新沂四縣設(shè)立麻風(fēng)病防治所。⑧

截止1956年底，南京、泰州兩市和鹽城、泰興、高郵、寶應(yīng)、泰縣五縣共查出麻風(fēng)病人16073人。衛(wèi)生部門據(jù)此推算，全省麻風(fēng)病患者的數(shù)量約為50000人。而當(dāng)時兩市五縣僅有專業(yè)防治機(jī)構(gòu)4個，工作人員總數(shù)僅為95人(其中44人為行政勤雜人員)，病人收容量僅為205人。⑨另一方面，盡管各地醫(yī)院和專業(yè)防治機(jī)構(gòu)提供門診醫(yī)療服務(wù)，但很多病人因無力支付醫(yī)藥費(fèi)而無法得到醫(yī)治。因而，絕大多數(shù)患者都散在各地城鄉(xiāng)，既不能得到有效治療，也無法控制社會傳染。

三、“大躍進(jìn)”前后的江蘇麻防工作

從上文敘述不難看出，50年代前期的麻防工作存在著兩種差異明顯的體制及政策?，F(xiàn)役軍人、機(jī)關(guān)干部、大學(xué)生和國營工廠職工等社會群體因享受公費(fèi)醫(yī)療或勞保醫(yī)療，治病住院的權(quán)益能夠得到基本保障。而不享受公費(fèi)醫(yī)療或勞保醫(yī)療的社會群體(尤其是數(shù)量龐大的農(nóng)民群體)，看病治病則面臨重重困難。因而，要達(dá)到消滅麻風(fēng)病魔、控制社會傳染的目標(biāo)，就必須大大加強(qiáng)廣大農(nóng)村地區(qū)的防治工作。

1956年初，中央人民政府制定了《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，提出要在12年的時間里基本消滅包括麻風(fēng)病在內(nèi)的“嚴(yán)重危害人民的疾病”。1957年7月，衛(wèi)生部在濟(jì)南召開全國首屆麻風(fēng)病防治工作專門會議。同年10月，衛(wèi)生部正式公布《全國麻風(fēng)病防治規(guī)劃》。該文件要求各級黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)把防治麻風(fēng)病作為一項(xiàng)重要任務(wù)列入工作日程，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，妥善安排。文件還提出了“邊調(diào)查、邊隔離、邊治療”的步驟方法。這對江蘇的麻防工作起到了一定的促進(jìn)作用。

同年11月，江蘇省衛(wèi)生廳召集麻防工作會議，制定頒布了《江蘇省麻風(fēng)病防治規(guī)劃》。在此后3年間，約有1/3市縣建立了麻防專業(yè)機(jī)構(gòu)，約有200多人在各級衛(wèi)生部門主辦的培訓(xùn)班接受了培訓(xùn)。⑩1958年4月，江蘇省衛(wèi)生廳發(fā)出《關(guān)于積極開展麻風(fēng)病防治工作的通知》，提出以下目標(biāo)：“從1958年起，在一年內(nèi)將現(xiàn)有麻風(fēng)病患者隔離起來，并給以治療；兩年內(nèi)徹底摸清情況和隔離所有新發(fā)現(xiàn)病人，并進(jìn)行普遍治療，達(dá)到控制傳染”?！锻ㄖ愤€提出要發(fā)動群眾，以社(指合作社和人民公社)、鄉(xiāng)為單位，將病人集中隔離管理起來，一般以30-50人的小型集中為主，有條件亦可以大型集中。

不過從有關(guān)部門的后續(xù)報告看，1958年“大躍進(jìn)”期間江蘇麻防工作的實(shí)際進(jìn)展并不很大。到1958年10月前，全省共有麻風(fēng)病防治所11個，床位500張，麻風(fēng)村3個，麻風(fēng)防治組48個，訓(xùn)練專業(yè)防治人員155人。另有資料顯示，截止1959年2月前，全省共有麻風(fēng)病防治院5個(其中有一個是公社辦的)，麻風(fēng)村20個(其中7個為社辦)，共設(shè)有病床844張，收容病人567人住院，收容病人824人入村。

“大躍進(jìn)”前后江蘇麻防工作進(jìn)展有限，根本原因在于各級政府不切實(shí)際的把希望寄托在農(nóng)村社會主義集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上。按照當(dāng)時的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村麻風(fēng)村的建村費(fèi)用和日常運(yùn)行費(fèi)用主要依靠人民公社、大隊和生產(chǎn)隊自籌。雖然國家減免了部分醫(yī)療費(fèi)用，但治病期間病人的生活費(fèi)用還是需要病人及其所在社隊支付。有的地方甚至提出，各社隊要按照每個病人140元的標(biāo)準(zhǔn)繳納建設(shè)麻風(fēng)村的費(fèi)用。這對一般農(nóng)村社隊和一般農(nóng)村家庭都是無法承受的負(fù)擔(dān)。雖然一些地方采用“一平二調(diào)”的辦法創(chuàng)辦了一些小型麻風(fēng)村，但因缺乏后續(xù)資金支持，醫(yī)療服務(wù)和藥物供應(yīng)也無法保障，很快大多名存實(shí)亡。即使有少數(shù)繼續(xù)存在，至多也只能起到隔離病人的作用，各種治療管護(hù)根本無從談起。

省衛(wèi)生廳在1963年11月的工作報告中提到，幾年來全省共辦了7期麻防訓(xùn)練班，培訓(xùn)專業(yè)防治干部269人。通過開展線索調(diào)查，60個市縣查出麻風(fēng)病人24511名，其中瘤型麻風(fēng)約占30%。全省有38個市縣成立了麻防機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有麻風(fēng)病防治院4所，病床775張，麻風(fēng)病防治所、站、組27個，麻風(fēng)村39個，先后收容4076名麻風(fēng)病患者進(jìn)行隔離治療。有724名麻風(fēng)病人治愈出院村。這些數(shù)據(jù)固然反映了該省麻防工作的一些成就，但與之前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)相比，各市縣收治病人的能力似乎并無明顯增長。該報告稱全省“先后收容了4076麻風(fēng)病患者進(jìn)行隔離治療”，而其他材料則顯示，僅1958年一年，該省新發(fā)現(xiàn)病人的數(shù)量就達(dá)到3614人。由此可見，當(dāng)時絕大多數(shù)麻風(fēng)病人依然散落在各地城鄉(xiāng)，無法得到有效隔離和治療。

四、“社教”運(yùn)動前后的江蘇麻防工作

江蘇的麻防工作在60年代中期有了較大發(fā)展。這與下列幾個因素有關(guān)：第一、在三年困難時期，農(nóng)村中一些麻風(fēng)病患者為了就醫(yī)、就糧，紛紛盲流至上海等大中型城市。1963年5月，上海市人委向江蘇、浙江、安徽、山東、遼寧五省人委發(fā)出《關(guān)于協(xié)助防止麻風(fēng)病人外流的函》，引起各省和中央的高度重視。其次，經(jīng)過幾年調(diào)查研究，各級衛(wèi)生部門對麻防工作有了新的認(rèn)識和新的思路。在1963年召開的全國性病、麻風(fēng)、頭癬防治工作會議上，專家小組提交的《以縣為單位控制麻風(fēng)綜合防治措施的研究》報告得到與會者的高度肯定。第三，1965年6月，毛澤東發(fā)表著名的“六·二六指示”，要求將醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放到農(nóng)村去，也對各地麻防工作形成巨大推動。在此背景下，充實(shí)加強(qiáng)各級麻防專業(yè)隊伍，在廣大農(nóng)村地區(qū)新建、擴(kuò)建麻風(fēng)村，成為各級政府的當(dāng)務(wù)之急。

1963年7月，江蘇省人委應(yīng)上海市人委吁請，向各縣市發(fā)出《關(guān)于制止麻風(fēng)病人外流的通知》。12月，省委和省人委又下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)麻風(fēng)病防治工作的指示》。1964年1月，省民政廳、衛(wèi)生廳、財政廳向中央提交《關(guān)于申請撥給麻風(fēng)村和麻風(fēng)病防治院籌建經(jīng)費(fèi)及增加人員編制的請示報告》，請求撥款460萬元作為農(nóng)村麻風(fēng)村開辦補(bǔ)助費(fèi)，撥款105萬元用于新建擴(kuò)建城市麻風(fēng)病防治院7所，增設(shè)床位1000張，另外請求增加衛(wèi)生事業(yè)編制670人，以充實(shí)加強(qiáng)各級麻防機(jī)構(gòu)。中央最終批復(fù)核撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)200萬元，用于該省麻風(fēng)村建設(shè)。6月，省衛(wèi)生廳、民政廳、財政廳制定了《關(guān)于建立麻風(fēng)村的若干規(guī)定》和《關(guān)于麻風(fēng)病人和麻風(fēng)病院(村)管理辦法》。9月，江蘇省人委批轉(zhuǎn)衛(wèi)生廳、民政廳、財政廳《關(guān)于建立麻風(fēng)村計劃的報告》，各地麻風(fēng)村建設(shè)工作全面啟動。根據(jù)計劃，要在1965年內(nèi)新建麻風(fēng)村27所，擴(kuò)建12所，其中500人以上2所，300人以上3所，200人以上7所，100人以上15所，100人以下12所，計劃收治患者5714人。此外，計劃1966年增收麻風(fēng)病患者8570人。

與“大躍進(jìn)”前后的麻風(fēng)村建設(shè)工作相比，各級政府這次加大了財力、物力投入。在1964至1965財政年度，中央支持江蘇省麻風(fēng)村基建?？?00萬，省和各市縣財政配套解決100多萬，全部下達(dá)到各市縣。在1965至1966財政年度，江蘇省再次下達(dá)建設(shè)麻風(fēng)村專項(xiàng)資金150萬元。這些資金基本解決了計劃內(nèi)麻風(fēng)村基建費(fèi)用、增加醫(yī)務(wù)和管理人員編制費(fèi)用、駐村麻風(fēng)病人醫(yī)藥費(fèi)減免等方面的困難。但病人住院住村治療期間的生活費(fèi)，依然由病人家庭和所在社隊共同負(fù)擔(dān)。少數(shù)實(shí)在貧困者，由民政部門發(fā)放小額補(bǔ)助。

在麻風(fēng)病院和麻風(fēng)村管理方面，也逐步形成了一套規(guī)章制度。有關(guān)文件指出，麻風(fēng)村是集隔離、治療、生產(chǎn)、生活為一體的鄉(xiāng)村自治組織。在建立麻風(fēng)村時，應(yīng)該按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人均耕地標(biāo)準(zhǔn)為麻風(fēng)村配備生產(chǎn)用地。麻風(fēng)村的內(nèi)部管理，一般是在行政人員和醫(yī)護(hù)人員主導(dǎo)下，依靠病員中的黨員干部和政治積極分子實(shí)行民主管理。在醫(yī)療和護(hù)理方面，一般會在規(guī)模較大、設(shè)施較好的麻風(fēng)村派駐醫(yī)生、護(hù)士，兼顧周邊地區(qū)的防治工作。駐村病人必須服從各項(xiàng)管理規(guī)定，積極配合治療，爭取早日康復(fù)。

基于上述情況變化，江蘇的麻防工作有了較大起色。不過以下問題依然構(gòu)成很大困擾：第一，盡管中央和省里的文件明確規(guī)定，麻風(fēng)村是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，建村土地應(yīng)由縣級人民政府就近無償劃撥。但是在實(shí)際工作中，一般大隊和生產(chǎn)隊都不愿意無償撥出土地。最后經(jīng)過討價還價，依然要以青苗費(fèi)、拆遷費(fèi)等名義作出一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這就占用了一部分麻風(fēng)村基建資金，使得建村工作很難保質(zhì)保量地完成。第二，由于征用熟地困難較多、成本較高，同時考慮到病人隔離問題，一般麻風(fēng)病院村都建在位置偏僻、交通不便的山地、湖攤和海灘地帶。結(jié)果，修筑道路、修建圍堤和強(qiáng)化地基等輔助工程也占用了不少基建資金。第三，麻風(fēng)村里收治的病人一般都是病情較為嚴(yán)重的病人，他們很難通過勞動生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)生活自給，而民政部門提供的補(bǔ)助又極為有限，因而許多入村病人的生活很成問題。這也對防治工作產(chǎn)生不良影響。

檔案資料顯示，此輪麻風(fēng)村建設(shè)運(yùn)動從1964年底開始，到1967年上半年結(jié)束。此后，全省麻防專業(yè)機(jī)構(gòu)的收治能力增加至7000人左右。而當(dāng)時全省確診的患者人數(shù)已達(dá)到30000以上。所以，1964年提出的“兩年內(nèi)收治所有病人”的目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。

五、“文革”期間的江蘇麻防工作

在江蘇麻防史上，“文革”十年是非常重要的一頁。期間該省麻防專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)防治人員的數(shù)量成倍增長，全省病床總數(shù)首次超過現(xiàn)癥病人總數(shù)。能夠取得這樣的成績，與當(dāng)時該省領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視有關(guān)。

江蘇省內(nèi)麻風(fēng)病的疫情分布，以蘇北地區(qū)較為嚴(yán)重。揚(yáng)州、泰州一帶尤為嚴(yán)重。1969年，中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院皮膚病研究所從北京下放至蘇北泰州。在研究所專家指導(dǎo)下，1971年前后揚(yáng)州專區(qū)進(jìn)行了大規(guī)模麻風(fēng)病流行情況調(diào)查。調(diào)查結(jié)果引起省里的重視。1972年3月，省革委會召開辦公會議，專題討論麻風(fēng)防治工作。4月，省革委會下發(fā)《關(guān)于積極開展麻風(fēng)病防治工作的通知》，要求在全省范圍內(nèi)開展麻風(fēng)病大普查，并對麻風(fēng)病人實(shí)行隔離治療。

從1972年起，江蘇省連續(xù)三年進(jìn)行了三次大普查，基本上摸清了全省發(fā)病情況。與此同時，累計投資1340多萬元用于新建與擴(kuò)建麻風(fēng)病院和麻風(fēng)村，使全省病床數(shù)發(fā)展到35365張。麻防系統(tǒng)工作人員的數(shù)量也增加了近一倍，達(dá)到2500人。專業(yè)麻防機(jī)構(gòu)數(shù)量達(dá)到70個，全面覆蓋該省所有市縣。而該省現(xiàn)癥病人數(shù)的峰值出現(xiàn)在1973年，為34664人。換言之，到1975年，江蘇省麻防機(jī)構(gòu)收治病人的能力首次超過現(xiàn)癥病人的數(shù)量。

“文革”期間江蘇麻防事業(yè)的快速發(fā)展，主要得益于省政府的大量投資。在資金較為充裕的情況下，麻風(fēng)村建設(shè)用地采用國家征購方式，大大減少了土地征集方面的困難。此外，該省有關(guān)部門于1974年9月下發(fā)《關(guān)于收治麻風(fēng)病人生活補(bǔ)助費(fèi)的通知》，規(guī)定每個住院病人每月補(bǔ)助生活費(fèi)8元，使住院病人的生活條件有了顯著改善。而這個時期工作中的缺點(diǎn)和不足主要表現(xiàn)為：

第一，大規(guī)模投資興建麻風(fēng)村，目的在于對所有麻風(fēng)病人實(shí)行全面隔離。需要指出的是，全面隔離是氨苯砜等藥物發(fā)明之前世界各國控制麻風(fēng)病傳染的通行做法。不過自1950年代起，很多國家已經(jīng)放棄這項(xiàng)政策。所以江蘇領(lǐng)導(dǎo)人在1970年代前中期提出全面隔離是一個錯誤決策。即使要隔離，也只需要隔離那些處于麻風(fēng)反應(yīng)期的瘤型病人。

第二，麻風(fēng)病疫情具有簇集性分布的特征，江蘇省內(nèi)各地的疫情程度并不相同，因而不宜采用“一刀切”的辦法硬性規(guī)定各市縣建立麻風(fēng)村的數(shù)量。然而實(shí)際情況卻恰恰相反。結(jié)果造成蘇北一些市縣麻風(fēng)村數(shù)量不足，需要進(jìn)一步加大投入；而蘇南一些縣市麻風(fēng)村大量空置，造成資源的巨大浪費(fèi)。

第三，各地麻風(fēng)村由衛(wèi)生、民政和其他部門多頭管理，責(zé)任分工不夠明確，常常發(fā)生扯皮推諉現(xiàn)象。其結(jié)果是各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，病員生活得不到保障。一些病員為了維持生活，不得不帶病參加繁重的田間勞動，使得自身病情不斷加重。此外，因?yàn)閮?nèi)部管理不善，還常常發(fā)生病員外流、性亂、非婚生育等現(xiàn)象，引發(fā)許多其他社會問題。

六、幾點(diǎn)結(jié)論和延伸思考

通過對江蘇地區(qū)麻防工作的簡要回顧，我們不難發(fā)現(xiàn)Wheale提出的“財政經(jīng)費(fèi)”“服務(wù)質(zhì)量”和“服務(wù)覆蓋”三元悖反現(xiàn)象。江蘇省的麻防工作在50年代沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，就是因?yàn)楦骷壵疀]有給予必要的財政支持，麻防工作的負(fù)擔(dān)主要落到病人家庭和地方社區(qū)的肩頭，結(jié)果導(dǎo)致絕大多數(shù)麻風(fēng)病患者無法得到妥善治療，疫情控制工作也收效不大。進(jìn)入60年代后，在各級政府的財政支持下，江蘇省內(nèi)各市縣普遍建立了防治機(jī)構(gòu)。然而由于當(dāng)時的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)主要用于麻防機(jī)構(gòu)的基本建設(shè)，病人治療期間的生活費(fèi)用完全不在考慮之內(nèi)，因而防治工作的實(shí)際效果依然十分有限。各地麻風(fēng)病醫(yī)院和麻風(fēng)村收容的病人數(shù)量，僅占病人總數(shù)的很小部分。到70年代前中期，由于地方政府投入了大量經(jīng)費(fèi)，新建和擴(kuò)建了一批麻風(fēng)病院村，充實(shí)加強(qiáng)了防治專業(yè)隊伍，并為廣大患者發(fā)放生活補(bǔ)助。所以，江蘇省的麻風(fēng)病疫情在80年代基本得到控制。

有必要指出的是，從本文列舉的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，當(dāng)時中國公共衛(wèi)生事業(yè)的經(jīng)費(fèi)投入，主要來自省及省以下各級地方財政。因而從全國范圍看，1949至1980年間麻防工作的發(fā)展并不平衡。根據(jù)1981年11月第二次全國麻風(fēng)病防治工作會議資料，取得重大進(jìn)展的省份主要分布于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，如廣東、山東、江蘇等省。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西南地區(qū)，依然有許多病人長期得不到妥善治療。這種全國范圍的不平衡性，不能不影響到我們對當(dāng)時公共衛(wèi)生政策的整體評價。

盡管江蘇的麻防工作在20多年的時間里取得了重大進(jìn)展，然而這項(xiàng)工作中一直存在著麻風(fēng)病院(主要收治享受公費(fèi)醫(yī)療的國家公職人員和享受勞保醫(yī)療的國營企業(yè)職工)和麻風(fēng)村(主要收治不享受公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療的農(nóng)村居民和城市平民)兩種體制，麻風(fēng)病患者因社會身份不同受到不同的對待。即使在麻防事業(yè)大發(fā)展的70年代，來自鄉(xiāng)村農(nóng)民和城市平民階層的廣大患者所得到的醫(yī)療服務(wù)和生活照顧，依然無法與少數(shù)國家公職人員和國營企業(yè)職工相比。這說明在公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)和醫(yī)療資源十分短缺的情況下，社會主義所倡導(dǎo)的平等原則并未得到切實(shí)保障。

在當(dāng)時的公共衛(wèi)生政策決策中，黨政官員們的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于專業(yè)技術(shù)人員。各級黨政官員習(xí)慣于采用行政命令和群眾運(yùn)動的方式開展各項(xiàng)工作，從而忽略了衛(wèi)生醫(yī)療工作的具體特點(diǎn)和決策的科學(xué)性。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)人拍腦袋作出的決策，與實(shí)際需要存在很大差距，結(jié)果造成許多不必要的困擾。與此同時，計劃經(jīng)濟(jì)模式下的條塊分割也不利于有限資源的高效整合與利用。各級專業(yè)麻防機(jī)構(gòu)的普遍建立，固然反映出當(dāng)局對麻防工作的高度重視，但專業(yè)性防治機(jī)構(gòu)游離于城鄉(xiāng)基層公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)之外，形成重復(fù)建設(shè)、平行發(fā)展的格局，從宏觀管理的角度看是很不經(jīng)濟(jì)的。

當(dāng)時雖然已經(jīng)建立了城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)，但絕大多數(shù)在基層(尤其是在農(nóng)村基層)從事相關(guān)工作的人員專業(yè)素質(zhì)十分低下。從全國范圍看，中高級醫(yī)務(wù)人員大多集中在省市兩級麻風(fēng)病院或皮膚病防治所，縣及縣以下麻風(fēng)村一般只有幾名初級衛(wèi)生人員，有的甚至連一名也沒有。從江蘇省的情況看，基層麻防工作人員一般只具有初中甚至小學(xué)文化程度。他們經(jīng)過幾個月的培訓(xùn)，便被相關(guān)部門作為“專業(yè)防治人員”使用。除了1975年以行政命令方式一次性分配500名醫(yī)護(hù)衛(wèi)生學(xué)校中專畢業(yè)生外，基層麻防機(jī)構(gòu)中具有中專以上學(xué)歷的人員極少。這直接影響到防治工作的質(zhì)量。

綜上所述，我們固然不應(yīng)該無視新中國前30年公共衛(wèi)生事業(yè)的巨大成就，但也不宜對當(dāng)時的公共衛(wèi)生政策給予過高評價。財政方面的巨大壓力，迫使當(dāng)局不得不采取城鄉(xiāng)二元、區(qū)別對待的政策，因而社會主義所倡導(dǎo)的平等原則并未得到落實(shí)。農(nóng)村基層從業(yè)人員數(shù)量不足和專業(yè)素質(zhì)低下，也很難為廣大患者提供高質(zhì)量的和全方位的公共衛(wèi)生服務(wù)。長官意志主導(dǎo)下的計劃經(jīng)濟(jì)體制，不但未能在節(jié)約開支、杜絕浪費(fèi)等方面有絕佳表現(xiàn)，相反還造成有限資源的不當(dāng)耗費(fèi)。改革開放以來公共衛(wèi)生政策領(lǐng)域的巨大轉(zhuǎn)變，既是有關(guān)各方倡導(dǎo)實(shí)事求是精神，實(shí)行民主科學(xué)決策，堅持穩(wěn)中求進(jìn)的戰(zhàn)略抉擇，也是舊體制積弊叢生、難以為繼的必然結(jié)果。

注：

①Joseph R. Quinn, Medicine and Public Health in the People’s Republic of China, National Institutes of Health, 1972. Victor W. Sidel and Ruth Sidel, Serve the People, New York, Josiah Macy, Jr. Foundation, 1973. Health Care in China, An Introduction, Geneva Christian Medical Commission, 1974. Herbal Pharmacology in the People’s Republic of China, Washington: National Academy of Sciences, 1975. Pi-chao Chen, Population and Health Policy in the People’s Republic of China, Washington: Interdisciplinary Communications Program, Smithsonian Institution, 1976. Ruthe Sidel and Victor W. Sidel, The Health of China, Boston, Mass.: Beacon Press, 1982.

②Robert H. Blank and Viola Burau, Comparative Health Policy, Palgrave Macmillan, 2010, p.97.

③Weale. A. (1998)’Rationing Health Care’,BritishMedicalJournal316:410.

④中華人民共和國衛(wèi)生部：《關(guān)于麻風(fēng)病防治工作的情況和今后意見》，1982年3月13日。

⑤采用DDS療法，患者治療時間短的需要2-3年，長的需要10-20年。這種療法存在的潛在問題是耐藥性和復(fù)發(fā)性。采用MTD療法，少菌型病人可以在半年內(nèi)治愈，多菌型病人可以在2年左右治愈。這種療法還可以在開始治療一周左右的時間內(nèi)消除病人的傳染性。

⑥迄今為止，世界各國的科學(xué)家們還沒有研制出麻風(fēng)病疫苗，所以還無法在生物學(xué)意義上徹底消滅麻風(fēng)病。1980年代初，中國率先提出“基本消滅麻風(fēng)病”的目標(biāo)，即將麻風(fēng)病的患病率控制在1/100,000以下。后來世界衛(wèi)生組織提出的“基本消滅”指標(biāo)，是將患病率控制在1/10，000以下。

⑦⑩《江蘇省麻風(fēng)防治大事記》，江蘇省皮膚病防治研究所編?。骸督K省麻風(fēng)病防治資料匯編》，1998年2月印發(fā)，第116、117—118頁。

⑧江蘇省衛(wèi)生廳：《為函報我省麻風(fēng)防治工作情況》，1956年10月15日。

⑨江蘇省衛(wèi)生廳：《報送我省麻風(fēng)病防治工作情況的函》，1957年5月29日。

〔責(zé)任編輯：丁遠(yuǎn)〕

China’sAnti-LeprosyCampaignin1950-1980:ACaseStudyofJiangsuProvince

DongGuoqiang

Taking a perspective of local and social history, this work uses archives and other historical documents from Jiangsu Province to construct a systematic study of the Anti-Leprosy Campaign that took place in the first 30 years of the People's Republic. This study will not only help people better understand the difficulties that the government encountered in the process of formulating and implementing public health policies, but will also help make clear the inevitability of subsequent reforms.

China; 1950-1980; anti-leprosy; Jiangsu Province

*本文是國家社科基金項(xiàng)目“新中國60年江浙地區(qū)麻風(fēng)病防控與社會保障機(jī)制研究”(11BZS064)的階段性成果。

董國強(qiáng)，南京大學(xué)歷史系教授 南京 210093

K27

A

1001-8263(2014)11-0131-06