邢 玲 高信奇

協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制芻議*

邢 玲 高信奇

協(xié)商民主是一種公共事務(wù)治理的民主化，民主協(xié)商可以與公共決策相勾連。從民主協(xié)商的本真性旨趣與工具性價(jià)值來看，在公共決策過程安置民主協(xié)商可以提升決策質(zhì)量，增加決策的正當(dāng)性與合法性。從政治過程來看，協(xié)商與決策之間存在著填補(bǔ)的空白地帶，需要通過協(xié)商范圍的厘定、協(xié)商規(guī)模的設(shè)計(jì)，以及建立偏好轉(zhuǎn)換、協(xié)商終止與意見聚合等協(xié)商機(jī)制，將兩者有機(jī)聯(lián)系起來。

民主協(xié)商；公共決策；合法性；偏好轉(zhuǎn)化；協(xié)商寬度與限度

自上世紀(jì)80年代以還，西方理論界興起了協(xié)商民主理論研究的高潮。之后，協(xié)商民主在中國漸次成為理論研究與實(shí)踐嘗試的新寵，形成了一道亮麗的風(fēng)景線。從規(guī)范理論層面來看，協(xié)商民主是今后中國特色民主政治的發(fā)展重點(diǎn)，也是我國轉(zhuǎn)型時(shí)期國家和社會(huì)治理的重要方式。從規(guī)范性視角來看,治國理政往往離不開公共決策，協(xié)商民主通常被視為一種闡釋政治決策合法性的理論，或者說，民主背景下公共決策需要通過協(xié)商來贏得決策的合法性與正當(dāng)性，有基于此，美國學(xué)者杰克·奈特和詹姆斯·約翰遜就認(rèn)為，“民主是約束政治決策的制度安排。民主的制度安排既包括正式或官方的決策論壇，也包括延伸的次級(jí)組織環(huán)境?！雹購膶?shí)踐操作層面來看，協(xié)商在政治生活中如何有效地展開，如何破解卡羅琳·亨德里克斯所言說的“協(xié)商民主也正面臨著與真正的政治實(shí)踐相脫節(jié)的危險(xiǎn)”，②是值得研究的重要課題。協(xié)商與決策是現(xiàn)代性政治不可或缺的行為、過程與環(huán)節(jié)，然而，在協(xié)商與決策之間存在一定的距離，有一段有待厘清和填補(bǔ)的空白地帶，從而將現(xiàn)代民主中的協(xié)商與決策有機(jī)聯(lián)系起來。

一、民主協(xié)商：公共決策贏得合法性與正當(dāng)性

基于對(duì)選舉民主③偏離民主本意和選舉民主導(dǎo)致了一系列現(xiàn)實(shí)的缺憾，西方學(xué)者在挖掘古希臘民主思想資源和現(xiàn)代性民主成果的基礎(chǔ)上，提出了協(xié)商民主理論。從目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，協(xié)商民主不僅溢出西方發(fā)達(dá)國家邊界而延伸到非西方的發(fā)展中國家，而且已從國內(nèi)政治擴(kuò)散到國際政治領(lǐng)域?？梢哉f，協(xié)商民主一經(jīng)問世，就引起眾多中外學(xué)者側(cè)目，并賦予其崇高的理論想象與實(shí)踐期盼，以至于，有些學(xué)者稱之為一種新的民主范式或模式。將協(xié)商民主稱為一種新的范式或模式，是基于對(duì)協(xié)商民主與選舉民主兩者關(guān)系不同的判讀。這種判讀認(rèn)為，兩者是各自獨(dú)立的民主模式，它們之間是一種“替代關(guān)系”?！疤娲P(guān)系論”認(rèn)為，協(xié)商民主高于且優(yōu)于選舉民主，有了協(xié)商民主，選舉民主有還是沒有就變得無所謂了。然而，從民主政治的規(guī)范理論與運(yùn)行邏輯來看，用“相互彌補(bǔ)”來理解兩者的關(guān)系更準(zhǔn)確?！皬浹a(bǔ)關(guān)系論”認(rèn)為，作為兩種不同模式的協(xié)商民主和選舉民主都是不可或缺的，前者是對(duì)后者的一種彌補(bǔ)與完善?！啊畢f(xié)商民主’理論并沒有直接否定代議制民主的自由民主承諾，相反，它主張以能鼓勵(lì)互動(dòng)討論和偏好轉(zhuǎn)變的其他制度來補(bǔ)充這一承諾。”④

協(xié)商民主，是協(xié)商與民主的結(jié)合體。對(duì)協(xié)商民主是否可欲的回答，其關(guān)鍵在于協(xié)商對(duì)現(xiàn)代民主政治的理論正當(dāng)性與實(shí)踐合法性的證成，也就是說，協(xié)商是否能成為完善現(xiàn)代政治過程、拯救代議制民主之弊的利器，對(duì)此，基本上是圍繞著協(xié)商的本真性旨趣與工具性價(jià)值來進(jìn)行的，“人們出于不同的理由提出協(xié)商：一些人認(rèn)為協(xié)商本身就是值得倡導(dǎo)的；另外一些人則從工具性角度看待其價(jià)值?！雹輩f(xié)商的本真性旨趣，旨在從人的自我理解，以及人與人之間關(guān)系視角來理解和證成協(xié)商對(duì)政治生活的意義。按照黑格爾的觀點(diǎn)，人的存在的最高階段是主體間的彼此承認(rèn)，只有在得到他者對(duì)自我的承認(rèn)之后，我才成為一個(gè)真正意義上的人，“人類學(xué)意義上的價(jià)值是什么？黑格爾明確指出，它就是相互承認(rèn)的概念。相互承認(rèn)是自我意識(shí)論的一個(gè)基本內(nèi)容。生命的價(jià)值或人類的價(jià)值就在于諸多欲望和自我之間相互承認(rèn)其為人，相互承認(rèn)各自的獨(dú)立和自由，相互承認(rèn)其具有高于動(dòng)物的人的本質(zhì)和尊嚴(yán)?！雹迣?shí)現(xiàn)公共協(xié)商就是實(shí)現(xiàn)人與人相互承認(rèn)的重要途徑。當(dāng)代黑格爾主義者查爾斯·泰勒在此基礎(chǔ)上，進(jìn)而將自我認(rèn)同(自我理解)歸結(jié)為我與他者的對(duì)話關(guān)系，“人類生活的本質(zhì)特征是其根本性的對(duì)話特征。只是因?yàn)檎莆樟巳祟愗S富的語言表達(dá)方式，我們才成為人性的主體，才能夠理解我們自己，從而建構(gòu)我們的認(rèn)同?！业恼J(rèn)同是通過與他者半是公開，半是內(nèi)心的對(duì)話協(xié)商而形成的。”⑦當(dāng)代著名協(xié)商民主理論家詹姆斯·博曼也認(rèn)為，協(xié)商本質(zhì)上是一個(gè)話語的過程，體現(xiàn)為對(duì)話關(guān)系。由此可見，從人的自我理解和人際關(guān)系視角來證成協(xié)商的正當(dāng)性，是以從人與人通過語言的交流、溝通得到相互的承認(rèn)、進(jìn)而就公共議題達(dá)成共識(shí)而獲得。哈貝馬斯針對(duì)現(xiàn)代早期的主客兩分所帶來的自我與他者的割裂，提出了主體間性與交往行為以期來解決現(xiàn)代性政治的困境。哈貝馬斯認(rèn)為，語言是人類特有的技能，交往行為就是行為者通過語言進(jìn)行交流，從而達(dá)到相互理解，形成共識(shí)，從而增強(qiáng)人類合作和政治生活的合法性與正當(dāng)性。交往行為理論實(shí)際上提出了一種新型人際關(guān)系——主體間性，替代近代主客兩分的主體性，它強(qiáng)調(diào)他者并非客體，人與人之間應(yīng)該是一種“主體-主體”之間的雙向互動(dòng)?！斑@就意味著人與人之間應(yīng)相互承認(rèn)、相互尊重。那么“他人”在“我”的眼中就不是競爭對(duì)手，而是相互依賴的伙伴，這是哈貝馬斯理想中的互動(dòng)關(guān)系。哈貝馬斯認(rèn)為只能通過語言這個(gè)紐帶才能實(shí)現(xiàn)交往行為，因此主體間性就體現(xiàn)在人與人之間平等、無強(qiáng)制的相互協(xié)商之上。哈貝馬斯甚至認(rèn)為，民主就存在于人與人之間的協(xié)商之中。⑧正是基于語言和交往行為理論，哈貝馬斯在對(duì)自由主義民主和共和主義民主分析的基礎(chǔ)上，提出了第三種現(xiàn)代民主規(guī)范模式——協(xié)商民主，以此來增強(qiáng)了公共決策合法性，“話語理論吸收了兩方面的因素，用一種理想的商談和決策把它們?nèi)诤狭似饋?。這種民主程序在協(xié)商、自我理解的話語以及公正話語之間建設(shè)起了一種有機(jī)的聯(lián)系，并證明了這樣一種假設(shè)，即在這些前提下，合理乃至公正的結(jié)果是可以取得的?！雹?/p>

從工具性視角來證成協(xié)商的正當(dāng)性，主要是基于后果論的判斷，期盼協(xié)商在公共決策中扮演重要角色與功能。首先，協(xié)商可以彌補(bǔ)代議制民主背景下公共決策之弊而獲得證明。代議制民主將選舉、票決作為衡量民主與否的試金石，關(guān)注政治人物的選舉、公共決策時(shí)的票決，忽視選舉前、決策前的協(xié)商，使公共決策成為一種“精英”政治，而很少有聽取民意的管道。在協(xié)商民主約束性的公共決策，將協(xié)商置于公共決策之前，體現(xiàn)了決策的民主性，增加了民主過程的合法性?！皡f(xié)商是針對(duì)各種各樣在當(dāng)代民主中最普遍存在的'弊端'而提出的，如糟糕的決策、斷章取義的政治、低水平的參與、不斷下降的政府合法性及無知的市民等?！雹馄浯?，民主協(xié)商有利于公民的決策參與。讓受到公共決策影響的利益相關(guān)者通過協(xié)商方式來參與決策，本身就是對(duì)民主的公民參與功能的一種恢復(fù)。從民主的成長史來看，古希臘民主的實(shí)質(zhì)是一種參與性民主。在古希臘雅典，具有參與政治生活的公民，生活在兩個(gè)不同領(lǐng)域，即私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域。私人領(lǐng)域表現(xiàn)為家庭和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，公共領(lǐng)域則為城邦政治生活。所有具有公民資格的雅典人，要想成為一種真正意義上的人，必須參與城邦的所有公共事務(wù)和公共決策，因此，參與是古希臘民主的內(nèi)在機(jī)制與環(huán)節(jié)。作為現(xiàn)代性的代議制民主，其日常政治過程(包括公共決策)是由政治人物和官僚體系控制與運(yùn)作的，幾乎沒有設(shè)計(jì)公民參與的環(huán)節(jié)與渠道，正因如此，盧梭曾經(jīng)批判性的說到，這種民主模式只有在選舉時(shí)才能體現(xiàn)，在選舉之后選民就等零。退一步來說，盡管有時(shí)代議制也可能讓公民參與到政治中來，但是這種參與是偶然性或低水平的，“聚合的自由主義認(rèn)為參與作用相對(duì)較弱，因?yàn)閰⑴c最多只在少數(shù)情況下如何選舉時(shí)才是重要的，并且參與目的有限?！毕喾矗瑓f(xié)商民主是經(jīng)常性的，是公民對(duì)政治生活、尤其是涉及到公眾利益的公共決策的深度參與，這種高水平的公民參與，可以使公共權(quán)力運(yùn)作合理化，公共政策贏得合法性與正當(dāng)性。第三，協(xié)商可以化解分歧，實(shí)現(xiàn)公共利益，達(dá)成政策共識(shí)，提升決策質(zhì)量。復(fù)雜性和多元主義是現(xiàn)代政治生活的重要特征。多元主義背景下，個(gè)體與團(tuán)體存在著多元利益訴求、分歧的道德價(jià)值和政治觀，而協(xié)商是解決相互競爭相互沖突的道德和政治觀的最佳制度機(jī)制，因?yàn)?，通過民主協(xié)商可以對(duì)公共利益的分歧進(jìn)行討論，從而努力消除分歧，達(dá)成協(xié)商共識(shí)(哪怕是低度的共識(shí))。協(xié)商共識(shí)不僅有利于促成體現(xiàn)公共利益的決策，而且有利于提升決策質(zhì)量和決策的執(zhí)行效能?！案鶕?jù)多數(shù)協(xié)商民主的支持者的說法，當(dāng)政策通過公共商討和辯論的途徑制定出來，參與其中的公民和公民代表超越了單純的自利和有局限的觀點(diǎn)，反映的是公共利益或共同利益的時(shí)候，政治決策才是合法的。所以，很多社群主義批判者提倡公共協(xié)商，將它作為一種達(dá)成共識(shí)并改變公民有限的和自利的視角的途徑?！?/p>

在協(xié)商民主的約束條件下，協(xié)商與決策是先后勾連的政治行為，一般來說，協(xié)商在先，決策在后，只有設(shè)計(jì)好協(xié)商范圍、規(guī)模建構(gòu)其一套完整的程序與制度體制，將兩者鏈接起來，才能保證決策的合法性，“如果協(xié)商與決策時(shí)機(jī)之間沒有明確的以程序保證的固定聯(lián)系，那么決策就不能宣稱享有源自協(xié)商的合法性?！?/p>

二、領(lǐng)域與規(guī)模：民主協(xié)商的寬度與限度

理性審慎的協(xié)商是協(xié)商民主的壓倉石，也是公共決策贏得合法性與正當(dāng)性的關(guān)鍵。然而，在哪些領(lǐng)域、何種層面以及以何種規(guī)模開展協(xié)商尚未形成共識(shí)，仍是一個(gè)有待于探討的問題?！霸趨f(xié)商民主理論中，關(guān)于產(chǎn)生政治合法性的協(xié)商應(yīng)置于何處，仍存有很大分歧——從代表性到非代表性的實(shí)體，從正式到非正式的領(lǐng)域?！睂?duì)這些問題的回答，其實(shí)涉及到民主協(xié)商展開的寬度與限度。

民主協(xié)商的寬度。按照埃爾斯特的說法，協(xié)商民主是自由平等公民通過討論作出決策的過程，或者說，協(xié)商民主是生成公共決策的治理形式。公共決策有著寬泛范圍和多種層次，那么是否所有領(lǐng)域和層次都適用協(xié)商？對(duì)此，西方學(xué)者存在著不同的看法。哈貝馬斯認(rèn)為協(xié)商并不是適用于所有的決策環(huán)境，他提出了協(xié)商民主的雙軌模式，即公共決策有非正式公共領(lǐng)域和正式公共領(lǐng)域，而協(xié)商與決策分別位于兩者。也就是說，在非正式公共領(lǐng)域(公民社會(huì)的各種論壇)中適用包容性協(xié)商，在正式公共領(lǐng)域(議會(huì)或法院)中適用于無偏見的或正義的決策，而不適用協(xié)商。非正式公共領(lǐng)域協(xié)商中產(chǎn)生的政策意見，將在公共領(lǐng)域決策環(huán)節(jié)給予重視與討論，并形成公共政策?！霸陔p軌模式中，協(xié)商存在于非正式公共領(lǐng)域，扮演者‘發(fā)現(xiàn)的背景’的角色；而決策存在于正式公共領(lǐng)域中，并扮演了‘正當(dāng)性的背景’的決策?！睙o獨(dú)有偶，德雷澤克也認(rèn)為國家政治機(jī)關(guān)不應(yīng)該實(shí)施協(xié)商制度，公民社會(huì)的公共領(lǐng)域才是民主協(xié)商的天然場(chǎng)所。為何不把協(xié)商安置在所有的領(lǐng)域呢？德雷澤克認(rèn)為，在公民社會(huì)中實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商，使得民意不僅獨(dú)立于國家權(quán)力，并且可以與國家權(quán)力相抗衡，而在國家政治機(jī)關(guān)也實(shí)現(xiàn)協(xié)商，則可能成為一種虛設(shè)，“他擔(dān)心依附于國家的協(xié)商民主制度會(huì)被當(dāng)權(quán)者蓄意削弱甚至顛覆，成為潛在的麻煩制造者在選舉時(shí)的工具，或只是一個(gè)虛飾，而決策仍按傳統(tǒng)的政治方式獨(dú)自作出?！倍裆鐣?huì)中的民主協(xié)商獨(dú)立于國家權(quán)力并與國家權(quán)力抗衡。與之相反，另一些理論家認(rèn)為，民主協(xié)商應(yīng)該可以在不同領(lǐng)域內(nèi)開展，“朱迪思·斯夸爾斯認(rèn)為，按照哈貝馬斯兩個(gè)領(lǐng)域的劃分，理性審慎的協(xié)商理應(yīng)存在于兩個(gè)領(lǐng)域，即協(xié)商應(yīng)該在正式協(xié)商及決策領(lǐng)域(議會(huì)或法院)和公民社會(huì)中非正式公共領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生?！霸诿裰飨到y(tǒng)內(nèi)部，一般認(rèn)為目前協(xié)商階段的要素包括協(xié)商論壇、城鎮(zhèn)會(huì)議、經(jīng)設(shè)計(jì)的協(xié)商次數(shù)、公民陪審和協(xié)商投票(即一小部分隨機(jī)抽取的公民聚在一起，討論時(shí)下關(guān)心的問題，以希望影響政府政策)。但似乎應(yīng)把議會(huì)、行政和司法系統(tǒng)也作為協(xié)商的場(chǎng)所?！彼_沃德和愛麗絲·楊支持這一觀點(diǎn)，與斯夸爾斯不同的是，他們倆認(rèn)為前者體現(xiàn)是一種非規(guī)范性協(xié)商，后者呈現(xiàn)為一種規(guī)范性協(xié)商。

一般說來，協(xié)商到底選擇在哪些領(lǐng)域展開，往往與協(xié)商規(guī)模有關(guān)，然而協(xié)商規(guī)模是可以通過選舉協(xié)商代表加以解決，因此，我們認(rèn)為民主背景下的協(xié)商要盡可能地滲透到更多的領(lǐng)域，不僅在正規(guī)的具有立法和制定公共政策權(quán)限的機(jī)關(guān)開展民主協(xié)商，而且要在一些不具有決策權(quán)限的領(lǐng)域、甚至公民社會(huì)、自治組織等領(lǐng)域都可以嘗試建立協(xié)商機(jī)制。就拿我國來說，通過協(xié)商形成公共決策可以在以下幾個(gè)領(lǐng)域與層面展開：一是黨際協(xié)商。簡·圖瑞爾認(rèn)為政黨特別適合為公民社會(huì)的協(xié)商提供聯(lián)系，通過政黨內(nèi)部以及政黨之間的協(xié)商，可以引導(dǎo)公眾進(jìn)入政治領(lǐng)域，能使立法機(jī)關(guān)更加重視民意；科恩也認(rèn)為政黨是開展協(xié)商民主很好的平臺(tái)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度是富有特色的政黨制度。在此制度平臺(tái)下，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派開展黨際協(xié)商，即通過中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的直接政治協(xié)商，和通過人民政協(xié)的制度平臺(tái)實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的政治協(xié)商。通過執(zhí)政黨與參政黨之間的民主協(xié)商，就國家和社會(huì)重大事務(wù)進(jìn)行理性討論，把人民群眾意見收集起來，轉(zhuǎn)化為執(zhí)政黨意志，從而轉(zhuǎn)化為人大法律和政府政策。二是人大機(jī)關(guān)立法協(xié)商。人大制定的法制直接關(guān)系到人民群眾的根本利益，通過開展立法協(xié)商，可以增強(qiáng)立法的民主性、人民性、公開性和科學(xué)性，同時(shí)又可以培養(yǎng)公民法律意識(shí)，鍛煉公職人員執(zhí)法能力和公民守法能力。三是政府政策協(xié)商。政府政策牽動(dòng)著億萬人民群眾利益，面對(duì)著社會(huì)結(jié)構(gòu)松動(dòng)、階層多元化帶來的利益訴求多樣化和高漲的行政決策參與熱情，各級(jí)政府在制定直接涉及人民群眾利益的重大政策時(shí)，必須要通過制度化的民主協(xié)商，平衡各方面利益訴求，提升決策民主化程度，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。近年來，地方政府通過聽證會(huì)、專家咨詢會(huì)、各種論壇等形式開展的決策協(xié)商是一種有益嘗試，需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)，進(jìn)一步深化與拓展。四是基層群眾協(xié)商。人民群眾和社會(huì)組織是公共決策的非正式或非權(quán)威性主體，但是卻是社會(huì)(社區(qū))公共事務(wù)的管理者。在基層群眾自治中，通過民主協(xié)商的形式就社會(huì)(社區(qū))公共事務(wù)進(jìn)行討論、交流、協(xié)商，如近年來各地涌現(xiàn)的民主議事會(huì)、民主懇談會(huì)、社區(qū)民主論壇、民情懇談會(huì)、民主理財(cái)會(huì)等等，有效地拓展群眾政治參與渠道，提升自治能力，豐富社會(huì)主義協(xié)商民主的形式。

民主協(xié)商的規(guī)模。在西方政治實(shí)踐中，民主采取何種模式往往與規(guī)模有關(guān)。古代希臘雅典直接民主存續(xù)的重要約束性條件，就是城邦不僅是個(gè)空間狹小的共同體，同時(shí)，具有參與政治生活的公民資格的人也不多。隨著時(shí)間轉(zhuǎn)換，近代產(chǎn)生的民族國家相比于古代城邦，往往都是土廣民眾，且具有政治權(quán)利的公民范圍不斷的擴(kuò)大。對(duì)國土面積和有政治參與權(quán)人數(shù)等規(guī)模的考量便成了現(xiàn)代人選擇何種民主模式而不得不思慮的重要問題。美國憲法制定者正是基于對(duì)此考量，選擇共和政體(即代議制民主)來消解這種緊張與矛盾，“在民主政體下，人民會(huì)合在一起，親自管理政府；在共和政府下，他們通過代表和代理人組織和管理政府。所以，民主政體將限于一個(gè)小小的地區(qū)，共和政體能擴(kuò)展到一個(gè)大的地區(qū)?！币舱菍⒐诺渲苯用裰鬓D(zhuǎn)化為現(xiàn)代代議制的間接民主，民主的規(guī)模問題得到了解決。其實(shí)，倡導(dǎo)公民政治參與的協(xié)商民主也存在著規(guī)模問題。從規(guī)范視角來看，理想的協(xié)商民主必須具備包容性和廣泛性，即“所有相關(guān)的政治共同體成員在平等的基礎(chǔ)上參與決策?！弊屗邢嚓P(guān)者都參與決策，這一點(diǎn)只能從規(guī)范意義來論證，然而規(guī)范證明一轉(zhuǎn)入實(shí)踐運(yùn)作，就遇到了非常大的麻煩，即如何讓以百萬、千萬、甚至數(shù)億利益相關(guān)者參與對(duì)公共議題的協(xié)商？于是，協(xié)商的規(guī)模問題就凸顯出來了。

西方協(xié)商民主理論家也敏銳地觸及到協(xié)商規(guī)模，按照卡羅琳·亨德里克斯的看法，協(xié)商民主包含宏觀協(xié)商與微觀協(xié)商兩種規(guī)模，前者是指公共領(lǐng)域或公民社會(huì)內(nèi)發(fā)生的各種類型協(xié)商形式，因?yàn)槠鋮⑴c者居多，因此是宏觀協(xié)商類型；后者意指公共權(quán)威決策機(jī)關(guān)內(nèi)協(xié)商，因?yàn)榫哂袥Q策權(quán)的是數(shù)量有限的代表或公職人員，因此是微觀協(xié)商類型。其實(shí)，從協(xié)商現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來看，宏觀協(xié)商不可能讓所有利益相關(guān)者都參與到協(xié)商論壇，讓所有人都參與不僅難以做到，甚至存在負(fù)面作用，“建國者對(duì)于使協(xié)商成為可能的社會(huì)條件非常敏感。例如，大規(guī)模公民集會(huì)被認(rèn)為是危險(xiǎn)的，因?yàn)槿藬?shù)太多而無法協(xié)商，無論公民具有怎樣的思想和道德?！币簿褪钦f，具有實(shí)踐意義的協(xié)商在空間和人數(shù)方面都有著硬性的限定，解決之道可以借鑒雅典人的解決方案，遴選協(xié)商參與者(代表)參與協(xié)商，即“讓大眾選舉參與者——賦予每個(gè)公民平等的隨機(jī)機(jī)會(huì)。這種解決方案與前述政治平等的根本觀點(diǎn)是一致的?！F(xiàn)代社會(huì)科學(xué)實(shí)驗(yàn)已經(jīng)證明了這種觀點(diǎn)的可行性，至少作為一種制度，可以為公共政策提供咨詢功能?！卞噙x協(xié)商參與者具有一些約束性條件：首先，參與者必須是那些具有協(xié)商意愿的人。有參與權(quán)與真正享有這種權(quán)利往往是兩回事，只有認(rèn)識(shí)到參與協(xié)商真正意義的人，才會(huì)充分珍惜協(xié)商機(jī)會(huì)，發(fā)揮協(xié)商效能。其次，參與者必須具有理性商談、溝通、妥協(xié)的能力，因?yàn)榕c選舉民主的最大不同是，協(xié)商民主的核心在于偏好的轉(zhuǎn)化而不僅僅是偏好的聚合，因此，協(xié)商者的素質(zhì)、能力、甚至情緒、技巧對(duì)協(xié)商是否成功都極為重要。第三，參與者的來源與分配，應(yīng)該要充分體現(xiàn)各種不同的社會(huì)階層、利益群體，因?yàn)橹挥羞@樣才能公共決策最終能吸納不同階層群體利益訴求，增強(qiáng)公共決策的民主性。

三、偏好轉(zhuǎn)換：協(xié)商共識(shí)的生成機(jī)制

偏好轉(zhuǎn)化是否可能？公共決策是決策機(jī)關(guān)為了解決公共問題、實(shí)現(xiàn)公共利益而制定集體行動(dòng)方案的政治行為，其實(shí)際上要將個(gè)體偏好轉(zhuǎn)化成社會(huì)偏好的過程。由于對(duì)公民個(gè)體偏好處理方式不同，民主模式也就難以相同。古希臘政治觀倡導(dǎo)整體主義和美德政治的價(jià)值觀，并假定存在一個(gè)相對(duì)同質(zhì)化的人群共同體，個(gè)體偏好沒有太多的分歧，個(gè)體偏好很容易形成集體偏好，或者公共決策壓根無須考慮個(gè)體偏好，因此個(gè)體偏好沒有成為古典政治的重要議題與難題。然而，現(xiàn)代政治觀推崇個(gè)體主義和多元主義的價(jià)值觀，而且是“自利，而非美德，被看成是政治行為的一般動(dòng)力?！边@些個(gè)體自利的偏好各不相同并且有時(shí)還具有相互競爭性與對(duì)立性，多元主義又要求尊重每個(gè)公民個(gè)體偏好，同時(shí)，現(xiàn)代民主政治要求必須要把個(gè)體偏好作為公共決策的基礎(chǔ)。在這些約束性條件下，如何解決既尊重個(gè)體偏好，又要形成集體偏好的公共決策呢？這是個(gè)現(xiàn)代性的難題。自由主義民主為此提供了一種解決方案，即通過投票形式和多數(shù)主義的決策方式將個(gè)人偏好聚合為集體選擇，因此，自由民主具備了非常鮮明的聚合偏好的癥候。按照自由主義民主方式對(duì)個(gè)體偏好進(jìn)行聚合常常遭受到如下的責(zé)難：一方面，即少數(shù)者的偏好為何得不到應(yīng)有的尊重，這是否是意味著一種決策的多數(shù)暴政。另一方面，由選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人所作出的公共決策真能體現(xiàn)民意嗎？事實(shí)上，精英決策可能會(huì)照顧到一部分民眾的利益或偏好，而忽略了另一部分民眾的利益或偏好，“政治上被邊緣化的群體如女性和少數(shù)民族在政治決策過程中缺席或沒有發(fā)言權(quán)，這意味著他們的利益和觀點(diǎn)被有意排除或至少?zèng)]有得到充分表達(dá)?！泵鎸?duì)這樣的難題，協(xié)商民主開出了破解的藥方，即通過理性交流、辯論、妥協(xié)等方式實(shí)現(xiàn)個(gè)體多元偏好向集體偏好轉(zhuǎn)變，而不是簡單的聚合，從而為公共決策提供重要參考，“審議民主的理想也是從同樣的前提出發(fā)，即政治偏好之間可能是相互沖突的，而民主制度的目標(biāo)是必須解決這些沖突。但是在審議民主看來，這只能通過對(duì)重要議題進(jìn)行公開的和非強(qiáng)制性的討論來實(shí)現(xiàn)，討論的目標(biāo)是達(dá)成一致性的判斷?！逼棉D(zhuǎn)換的實(shí)質(zhì)就從個(gè)體偏好中產(chǎn)生集體偏好，即公共利益，因此，公共協(xié)商不是原有偏好簡單取舍的聚合利益，而是產(chǎn)生新的公共偏好、公共利益。

偏好轉(zhuǎn)換的前提是個(gè)體偏好是否是固定不變，還是可以變動(dòng)的。個(gè)體偏好是個(gè)體對(duì)其存續(xù)而意欲獲得某種對(duì)象的愿望、需求，是對(duì)外在對(duì)象的欲求在內(nèi)心的投射，因此是一種主觀的內(nèi)生性偏好。美國學(xué)者森斯坦研究表明，個(gè)體偏好不是固定不變的，相反，它往往會(huì)受到表達(dá)偏好時(shí)所處的環(huán)境、現(xiàn)存的法律規(guī)則、過去作出的選擇、文化等因素的影響，個(gè)體偏好也會(huì)隨著時(shí)間的推移、空間的變化而發(fā)生變化。個(gè)體偏好可改變?yōu)槠滢D(zhuǎn)化為集體偏好提供了前提，那么協(xié)商民主又是如何轉(zhuǎn)變偏好的呢？

偏好轉(zhuǎn)化機(jī)制。公共協(xié)商往往涵蓋著對(duì)話、說理(論證)、理解和修正等政治行為、步驟與環(huán)節(jié)，個(gè)體偏好正是通過這些協(xié)商機(jī)制實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)換。首先，協(xié)商機(jī)制推崇對(duì)話。選舉過程存在著辯論，但是協(xié)商民主更看重人與人之間的對(duì)話。對(duì)話是一種理性的觀點(diǎn)交流與碰撞，有利于形成理性的正義的決策共識(shí)。埃爾斯特認(rèn)為，對(duì)話與理性相聯(lián)系，而討論還價(jià)和投票往往則可能受理性、利益或激情三者中任何一個(gè)的驅(qū)使。其次，協(xié)商機(jī)制關(guān)切說理論證。協(xié)商不僅僅只是表達(dá)自己的偏好，更在于對(duì)自己偏好與決策主張的正當(dāng)性和合理性進(jìn)行理性論證，和對(duì)其操作性作出詳盡的說理，從而讓他者接受。在埃米·古特曼和丹尼斯·湯普森看來，民主的實(shí)質(zhì)與核心就是公民意志的表達(dá)，這種表達(dá)是通過講理的方式進(jìn)行的，他們甚至將說理作為協(xié)商民主的首要的，也是最重要的特征。第三，協(xié)商機(jī)制看重理解。代議制民主將多元個(gè)體利益偏好視為互競性的，在將個(gè)體偏好聚合為集體偏好時(shí)難以消除分歧、彌合差異；協(xié)商民主則意在通過公開平等理性的說理論證，使對(duì)方能夠?qū)δ愕钠门c政策主張給予理解與認(rèn)同，從而促使共識(shí)形成。第四，協(xié)商機(jī)制內(nèi)含觀點(diǎn)修正和偏好轉(zhuǎn)換行為。由于每個(gè)人偏好的獨(dú)特性和理性的不完備性，協(xié)商參與者提出政策主張以及論證過程，可能存在著偏頗性，為了形成決策共識(shí)，參與者需要不斷修正原有的決策偏好，實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，從而易于達(dá)成一致性，“協(xié)商民主背后一個(gè)基本動(dòng)力是相信人們會(huì)在與他人的討論中，不斷調(diào)整自己對(duì)社會(huì)的看法。所以民主參與的關(guān)鍵是創(chuàng)造，而不是發(fā)現(xiàn)和聚合公共利益。”

通過自由平等的協(xié)商達(dá)成共識(shí)一種比較理想的狀況。一般來說，在文化多元社會(huì)里，要消除所有個(gè)體偏好之間的差異與分歧，達(dá)成全體同意的一致性共識(shí)是一件不易之事。當(dāng)一致性共識(shí)難以做到，可以退而求其次，能達(dá)到博曼所說的多元共識(shí)也是不錯(cuò)的結(jié)果。所謂多元共識(shí)，即盡管協(xié)商者不能從理性和價(jià)值角度認(rèn)同某一決策建議，但是，為了實(shí)踐和行動(dòng)的需要，協(xié)商者可以秉著合作意識(shí)和及時(shí)解決問題精神，在保留自己偏好與政策主張的前提下對(duì)其他決策建議進(jìn)行妥協(xié)，從而為順利決策提供基礎(chǔ)。

四、意見聚合與票決：協(xié)商終止與選擇機(jī)制

從政治過程與行為來看，協(xié)商民主的亮點(diǎn)在于協(xié)商，選舉民主的特色在于選舉，協(xié)商與選舉是現(xiàn)代民主過程的兩個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)或步驟。如果說，選舉民主由于忽視了協(xié)商而使自身實(shí)踐呈現(xiàn)出諸多弊端的話，同樣的，如果協(xié)商民主棄絕票決也將導(dǎo)致政治決策無限地延宕。因此，科沃德說到，“這意味著協(xié)商盡管可能成為民主程序的一個(gè)理想部分，但它也只能是一個(gè)組成部分。所以，協(xié)商民主根本談不上是一個(gè)完整的‘民主模式’，而只是整體的一部分?！?/p>

從法理上來說，公共協(xié)商的主體可以是具有決策權(quán)的官員，也可是公民社會(huì)中的普羅大眾；民主協(xié)商的平臺(tái)可以是各種組織、論壇，而決策的機(jī)構(gòu)必須是具有法定權(quán)限的國家機(jī)關(guān)。實(shí)際上，民主協(xié)商可以為公共決策提供前提，也可以提高公共決策質(zhì)量，然而，公共決策往往離不開選舉、投票等聚合程序。這可以從兩個(gè)方面來看，一方面，如上所述，民主協(xié)商存在著公民社會(huì)的非正式非權(quán)威的協(xié)商和政治領(lǐng)域的權(quán)威協(xié)商，公民社會(huì)的非權(quán)威協(xié)商雖然能形成決策共識(shí)，說到底還只是一種意見或民意，而民意不是政策，因此協(xié)商也就不等于決策。這種民意共識(shí)要想成為法律或公共政策就必須要進(jìn)入法定決策機(jī)關(guān)，由具有決策權(quán)的立法機(jī)關(guān)代表、行政機(jī)關(guān)官員或司法機(jī)關(guān)的法官進(jìn)行，因此，民主協(xié)商需要中斷，終止協(xié)商程序，進(jìn)入決策程序。在決策階段，決策者之間仍需要對(duì)不同協(xié)商領(lǐng)域提出的決策意見進(jìn)行協(xié)商，這一協(xié)商是決策者之間的協(xié)商。協(xié)商未果，啟動(dòng)票決與意見聚合機(jī)制，即啟用投票選擇機(jī)制，按照多數(shù)決定原則，形成法律或公共政策。另一方面，公民社會(huì)的非正式協(xié)商有時(shí)也不一定就能形成決策共識(shí)，然而，由于考慮到政治實(shí)踐的效率原則或緊急狀態(tài)，必須立即形成公共決策，在這種情況下，同樣需要重復(fù)協(xié)商終止和票決與意見聚合程序，“政治共同體成員在平等的基礎(chǔ)上都參與協(xié)商，但決策是由選舉的代表和法官制定的。決策可能受協(xié)商影響，但終將由聚合程序決定；最后，公民可能會(huì)明白協(xié)商是怎樣進(jìn)行以及聚合是怎樣發(fā)生的?！?/p>

結(jié) 論

將民主協(xié)商嵌入公共決策，實(shí)現(xiàn)協(xié)商與決策的聯(lián)姻，是一種新型有效的民主治理。深究協(xié)商民主背景下公共決策的過程機(jī)制來看，具有正當(dāng)性和合法性的公共決策離不開協(xié)商。然而，從協(xié)商走向決策，需要通過設(shè)計(jì)協(xié)商領(lǐng)域、協(xié)商規(guī)模以及一些制度體制環(huán)節(jié)將其連接起來。從規(guī)范推演和實(shí)證分析來看，一次完整的協(xié)商決策過程往往需要經(jīng)歷三個(gè)階段——兩輪協(xié)商和一輪投票決策等過程。第一輪民主協(xié)商在公民社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行，不同利益相關(guān)者通過不同協(xié)商平臺(tái)進(jìn)行理性協(xié)商，為決策提供民意基礎(chǔ)；第二輪民主協(xié)商在決策機(jī)關(guān)展開，決策者之間的協(xié)商；最后通過投票在多種決策方案中進(jìn)行優(yōu)選、過濾，從而形成公共政策。

注：

①杰克·奈特、詹姆斯·約翰遜：《協(xié)商民主需要什么樣的政治平等》，陳家剛選編《協(xié)商民主》，三聯(lián)書店2004年版，第239頁。

②卡羅琳·亨德里克斯：《公民社會(huì)與協(xié)商民主》，陳家剛選編：《協(xié)商民主》，三聯(lián)書店2004年版，第122頁。

③西方學(xué)者往往將協(xié)商民主與聚合民主相比對(duì)而討論問題。聚合民主是對(duì)以選舉、投票為核心原則的自由代議民主的一種稱謂，是將民主視為一種市場(chǎng)的具有經(jīng)濟(jì)性的民主模式。

⑥高全喜：《論相互承認(rèn)的法權(quán)——〈精神現(xiàn)象學(xué)〉研究兩篇》，北京大學(xué)出版社2004年版，第147頁。

⑦查爾斯·泰勒：《承認(rèn)的政治》，《文化與公共性》，三聯(lián)書店1998年版，第296—298頁。

⑧陳炳輝、王衛(wèi)：《民主共識(shí)的達(dá)成——協(xié)商民主解決多元偏好沖突的路徑選擇》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期。

⑨哈貝馬斯：《包容他者》，上海人民出版社2002年版，第287頁。

⑩帕布洛·德·格雷夫：《協(xié)商民主與懲罰》，陳家剛選編：《協(xié)商民主》，三聯(lián)書店2004年版，第269頁。

〔責(zé)任編輯：寧巖〕

OntheOperationMechanismofDeliberativeDemocracy

XingLing&GaoXinqi

Deliberative democracy is a kind of governance democratization of public affairs. Democratic consultation contacts with public decision. From the perspective of deliberative democracy of the true purport and instrumental value, democratic consultation resettlement in the public decision-making process can enhance decision quality, increase the legitimacy and legality of decision. From the political process, there is a blank area needed to fill between consultation and the decision. We need to put the organic link between them through negotiation mechanism of defining the scope of consultation needs and negotiation scale designs, and the establishment of preference conversion, consultation termination and advice polymerization.

deliberative democracy; public policy; legitimacy; preference transformation; negotiation width and limit

*本文是江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“社會(huì)主義協(xié)商民主工作機(jī)制研究(13ZZD012)、教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國政治民主化進(jìn)程中的合法性建構(gòu)為導(dǎo)向的政治儀式研究”(10YJC810045)的階段性成果。

邢玲，南京信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師 南京 210000；高信奇，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生，南京行政學(xué)院副教授 南京 210046

D046

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1001-8263(2014)11-0144-07