楊宏力

(聊城大學(xué) 商學(xué)院，山東 聊城 252059)

一、引言

改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)的迅速轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌不但給人們帶來(lái)了巨大的觀念沖擊也使社會(huì)利益格局發(fā)生了重大調(diào)整，這種快速調(diào)整使得制度架構(gòu)難以短期內(nèi)與之較好地磨合，從而引發(fā)了各類社會(huì)矛盾，而這些矛盾又因各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)改革的深入進(jìn)行而持續(xù)積聚和蔓延，形成了一波波的信訪洪流。信訪洪流對(duì)于國(guó)家政權(quán)的沖擊和對(duì)社會(huì)穩(wěn)定局勢(shì)的擾動(dòng)使得政府不得不將其作為一個(gè)嚴(yán)肅的政治問(wèn)題來(lái)看待，并采取一定措施予以反應(yīng)。這種反應(yīng)在制度體系上主要體現(xiàn)為《信訪條例》的出臺(tái)與修訂，在組織上體現(xiàn)為各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)的成立與級(jí)別的不斷提升和權(quán)限的不斷強(qiáng)化。從社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度講，政府的這些反應(yīng)無(wú)疑是正確且必要的，但問(wèn)題在于，政府的這些努力似乎績(jī)效并不顯著，信訪案件的數(shù)量沒(méi)有減少而持續(xù)在高位運(yùn)行，信訪領(lǐng)域大量的人財(cái)物力的投入沒(méi)有明顯提高信訪糾紛的化解率，“進(jìn)京訪”、“越級(jí)訪”、“集體訪”、“重復(fù)訪”等越來(lái)越多，我國(guó)的信訪出現(xiàn)了越治越亂、越治越多的局面，信訪工作人員不勝其累，地方財(cái)政信訪支出不堪其重，地方官員信訪壓力不勝其大。信訪亂局引發(fā)我們對(duì)我國(guó)現(xiàn)行信訪制度的思考：這種低投入產(chǎn)出比是緣于信訪制度設(shè)計(jì)的缺陷還是制度實(shí)施機(jī)制的不完善？信訪領(lǐng)域現(xiàn)象背后的真相是什么？如何才能走出有信訪卻難上訪的“信訪悖論”？[注]張海波、童星：《社會(huì)管理創(chuàng)新與信訪制度改革》，《天津社會(huì)科學(xué)》2012年第3期。

需要指出的是，本文中涉及的一些概念均有明確指涉。具體而言，本文所言“上訪”主要針對(duì)上訪者到首都國(guó)務(wù)院及各大部委駐地的信訪活動(dòng)，即“進(jìn)京訪”。所揭示的問(wèn)題也主要針對(duì)進(jìn)京訪而提出，但這種分析對(duì)于上訪者到省級(jí)政府等機(jī)構(gòu)的上訪同樣適用。另外，基于對(duì)信訪實(shí)踐的了解，本文中明確采用了“截訪”和“接訪”兩個(gè)概念來(lái)表述地方政府的不同行為：“截訪”指地方政府出于減少信訪登記量等考慮在上訪戶未到達(dá)上訪地做信訪登記之前制止其上訪行為；而“接訪”本意指領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門“接待來(lái)訪”，但在信訪實(shí)踐中多數(shù)情況下指稱的是地方政府在上訪戶已做信訪登記的情況下按照上級(jí)部門通知將上訪戶接回。這是兩個(gè)不同的概念，但在信訪研究中常被混淆使用，甚至有人采用“劫訪”的說(shuō)法，這顯然是不科學(xué)的。

二、文獻(xiàn)回顧

圍繞信訪進(jìn)行檢索，在可查詢的范圍內(nèi)，1979年以來(lái)共有2萬(wàn)5千余篇文獻(xiàn)，且超過(guò)90%的文獻(xiàn)發(fā)表于2005年新《信訪條例》頒布之后，尤其是2006-2011年間，每年穩(wěn)定在3000篇左右，說(shuō)明在這6年中，信訪問(wèn)題成為學(xué)界和媒體持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。這些成果涵蓋信訪問(wèn)題的各個(gè)方面，有信訪制度的歷史考察，有信訪制度的國(guó)際比較，有信訪制度的績(jī)效分析，也有對(duì)信訪制度成本收益的計(jì)量，還有眾多作者討論信訪制度的改革完善與制度的存廢。本文致力于揭示我國(guó)現(xiàn)行信訪制度的設(shè)計(jì)缺陷，并試圖探尋可能的完善措施?；诖耍狙芯繉?duì)既有文獻(xiàn)進(jìn)行有針對(duì)性的甄選。通過(guò)對(duì)搜集到的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，研究者們對(duì)于現(xiàn)行信訪制度缺陷的解讀基本集中于如下幾方面：

一是信訪制度功能定位偏離說(shuō)。此種觀點(diǎn)的持有者(應(yīng)星，2004；于建嶸，2010；秦后國(guó)，2011)一般將信訪制度的功能定位為“民意表達(dá)”、“權(quán)力監(jiān)督”、“權(quán)利救濟(jì)”、“社會(huì)穩(wěn)定”等功能，認(rèn)為目前的信訪制度已經(jīng)成為一種中國(guó)特色的權(quán)利救濟(jì)制度，偏離了其信息傳遞的主體功能。[注]于建嶸：《信訪綜合癥背后的潛規(guī)則》，《理論參考》2010年第8期；秦后國(guó)：《論我國(guó)信訪制度的困境及其完善》，《社會(huì)主義研究》2010年第5期。

二是信訪組織體系設(shè)計(jì)缺陷說(shuō)。研究者們認(rèn)為(于建嶸，2005；李俊，2005；童星，2012)目前的信訪組織體系設(shè)計(jì)存在嚴(yán)重缺陷，具體表現(xiàn)為信訪組織系統(tǒng)的龐大與效率不彰，我們建立了一個(gè)自上而下遍及立法、行政、司法各個(gè)部門接受投訴并解決糾紛的制度系統(tǒng)卻沒(méi)有取得好的制度效能。[注]李?。骸段覈?guó)信訪制度的成本收益分析》，《南京社會(huì)科學(xué)》2005年第5期；童星：《完善信訪制度推進(jìn)政務(wù)公開》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期。

三是損害司法權(quán)威說(shuō)。研究者們(陳繼清，2006；胡元梓，2011；姬亞平，2012)通過(guò)法理分析指出，當(dāng)前的信訪制度體現(xiàn)了“官本位”的政治權(quán)威主義價(jià)值觀，導(dǎo)致人們觀念中“人治”對(duì)“法治”的替代，把信訪看成了優(yōu)于其它行政救濟(jì)甚至司法救濟(jì)的一種權(quán)利救濟(jì)方式，公民“信訪不信法”，而且在信訪案件的處理中存在政治權(quán)力對(duì)司法的僭越。[注]胡元梓：《中國(guó)民眾何以偏好信訪—以沖突解決理論為視角》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2011年第2期；姬亞平：《我國(guó)信訪制度的法治走向》，《法學(xué)雜志》2012年第11期。

四是信訪考核制度缺陷說(shuō)。這種觀點(diǎn)持有者(于建嶸，2005；姬亞平，2012；何國(guó)強(qiáng)等，2012)認(rèn)為，為避免出現(xiàn)官僚主義一定的信訪責(zé)任制是有必要的，但中央試圖通過(guò)對(duì)地方黨政施壓來(lái)消解大量民眾來(lái)京求決的制度效應(yīng)，以確保信訪的制度性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使得各種信訪責(zé)任追究制越來(lái)越具體，越來(lái)越嚴(yán)格，已經(jīng)使這種責(zé)任制和地方官員的政績(jī)考核掛鉤，導(dǎo)致產(chǎn)生地方降低上訪率的諸種手段，已經(jīng)違背了制度設(shè)計(jì)的初衷。[注]何國(guó)強(qiáng)、秦小建：《信訪制度的價(jià)值變遷與改革邏輯》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期；此外，也有人從政治市場(chǎng)中糾紛解決機(jī)制的視角來(lái)思考此問(wèn)題，還有人將信訪制度存在的問(wèn)題歸納為信訪制度變遷中路徑依賴的表現(xiàn)。[注]陳豐：《信訪制度成本：一個(gè)中國(guó)式社會(huì)問(wèn)題》，《東南學(xué)術(shù)》2010年第6期。

通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的梳理回顧，我們可以發(fā)現(xiàn)這樣幾個(gè)明顯特征：

一是研究的宏觀視角?，F(xiàn)有文獻(xiàn)從功能定位、權(quán)力配置、制度設(shè)計(jì)等宏觀視角考察分析信訪制度的缺陷與漏洞，完善之策也基本上是從制度安排、體制改革等宏觀方面闡釋。

二是分析的學(xué)理基礎(chǔ)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)主要從法學(xué)視角探討當(dāng)前信訪制度設(shè)計(jì)下“人治”與“法治”之間的糾纏對(duì)于我國(guó)法治政制的長(zhǎng)期影響；從社會(huì)學(xué)角度探討信訪制度承載的糾紛解決、社會(huì)穩(wěn)定功能與社會(huì)治理的內(nèi)在邏輯；從政治學(xué)角度探討中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的完善。

三是行文糾纏于應(yīng)然與實(shí)然、理想與現(xiàn)實(shí)之間，針對(duì)性和可操作性差，使得這種站在高層政治殿堂上的激烈爭(zhēng)論與市井小民為一己之利討說(shuō)法、信訪結(jié)構(gòu)化解信訪難題的現(xiàn)實(shí)需求之間缺乏可以橋接的實(shí)用工具。

基于此，本文以微觀視角切入信訪制度，通過(guò)對(duì)不同信訪主體之間關(guān)系的厘析窺探信訪制度體系內(nèi)部的裂隙，以經(jīng)濟(jì)學(xué)的工具探查產(chǎn)生這些裂隙的緣由，并嘗試在既定的信訪制度大框架下使用從現(xiàn)實(shí)案例中凝取的制度灰漿填充、消弭這些裂隙，為中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度完善提供些許參考，萃取的經(jīng)驗(yàn)為信訪機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)提供些許借鑒。

三、我國(guó)信訪制度存在的問(wèn)題

(一)信訪場(chǎng)域中的六類主體

有明確信息表明，我國(guó)當(dāng)前的信訪場(chǎng)域中至少存在著六類具有不同利益訴求的微觀主體。

第一類主體是上訪戶，即越過(guò)基層相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)到上級(jí)機(jī)關(guān)反映問(wèn)題并尋求支持的公民。從信訪工作實(shí)踐來(lái)看，上訪戶又可分為三種：第一種是確實(shí)遇到了不公正待遇而又無(wú)法在相應(yīng)機(jī)關(guān)獲得合理支持，確為“有冤待伸”；第二種是上訪釘子戶，即其所反映的問(wèn)題受到相關(guān)部門的重視并根據(jù)相關(guān)規(guī)定予以解決但對(duì)結(jié)果不滿意并持續(xù)到上級(jí)機(jī)關(guān)反映問(wèn)題；第三種是職業(yè)上訪戶或稱“上訪家族”，此類群體上訪之初往往有一定問(wèn)題尋求解決，但上訪時(shí)其訴求已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出該問(wèn)題的范圍，其上訪目的已演化為提出無(wú)理要求謀求利益，并表現(xiàn)出父子、兄弟等代際、家族化特征。

第二類主體是地方政府，主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)、地市級(jí)政府。由于信訪工作責(zé)任制的存在，越是低層級(jí)的政府壓力越大，因?yàn)樾旁L管理的原則是屬地管理，越基層的政府面臨的實(shí)際問(wèn)題越多，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府作為上訪戶的實(shí)際管理者承受的壓力最大。

第三類主體是各級(jí)地方政府的駐京人員。雖然國(guó)家2010年已經(jīng)明令撤銷地方各級(jí)政府職能部門、各類開發(fā)區(qū)管委會(huì)以及其他行使政府管理職能單位以各種名義設(shè)立的駐京辦事機(jī)構(gòu)，但它們?nèi)栽诒本┕潭ǖ嘏神v一些工作人員，擔(dān)任一些特殊任務(wù)。就信訪來(lái)說(shuō)，駐京人員的主要任務(wù)是截訪、銷號(hào)。

第四類主體是北京火車站、汽車站、國(guó)家信訪局及各大部委附近的部分小賓館、小旅店。它們?cè)谛旁L工作中發(fā)揮了不光彩的作用，采取各種形式協(xié)助、慫恿上訪者進(jìn)京上訪，牟取不正當(dāng)利益。

第五類主體是國(guó)家信訪局及有關(guān)部委。它們是進(jìn)京上訪戶具體的上訪對(duì)象，但上訪戶們并不指望它們可以解決具體的問(wèn)題，而是希望通過(guò)這些機(jī)構(gòu)給地方施加壓力，推動(dòng)問(wèn)題解決。

第六類主體是“信訪經(jīng)紀(jì)”，即活躍在國(guó)家信訪局及各部委周圍，兜售信訪相關(guān)消息和各單位辦公室、工作人員聯(lián)系方式的一些人。他們消息靈通，靠向進(jìn)京上訪人員及地方截訪人員兜售信息謀求非法利益。

(二)套牢

上訪戶對(duì)地方政府的套牢是當(dāng)前信訪領(lǐng)域存在的一個(gè)突出問(wèn)題。二者之間存在博弈關(guān)系而且是一種零和博弈：上訪戶的目的是解決問(wèn)題或牟取利益，地方政府的目的是息訴罷訪，上訪戶的得益正是地方政府的損失。假設(shè)條件：

(1)上訪戶有兩種策略選擇：上訪/罷訪；地方政府也有兩種策略選擇：擺平/對(duì)抗。

(2)因?yàn)樯钤谝粋€(gè)區(qū)域且多次打交道，雙方對(duì)對(duì)方的信息都十分了解。

(3)上訪戶的上訪成本很低，地方政府的成本較高。

事實(shí)上，(擺平，上訪)的策略組合和(對(duì)抗，罷訪)的策略組合是不可能會(huì)出現(xiàn)的，在當(dāng)前的信訪責(zé)任制壓力體制下(對(duì)抗，上訪)的策略組合出現(xiàn)的概率也是很低的，最可能出現(xiàn)的博弈均衡解就是(擺平，罷訪)。

在二者的信訪博弈中存在上訪戶對(duì)地方政府的套牢，即上訪戶往往利用地方政府對(duì)信訪責(zé)任制的憂懼實(shí)施要挾，要求地方政府為其解決常常是現(xiàn)有體制和既有格局下難以解決的問(wèn)題甚至是他們的無(wú)理要求，如果他們的要求得不到滿足便越級(jí)上訪通過(guò)上級(jí)給地方政府施加壓力，因?yàn)樗麄兊纳显L成本是很低的，主要是車費(fèi)和住宿費(fèi)，而這些費(fèi)用最終也基本上由地方政府買單。地方政府懾于信訪責(zé)任制下的問(wèn)責(zé)機(jī)制可能給行政長(zhǎng)官的政績(jī)?cè)斐傻牟涣加绊懲鶗?huì)盡可能地滿足上訪戶的要求。

需要指出的是，在以往對(duì)信訪問(wèn)題的研究中上訪戶往往被描述為蒙冤受屈的良善民眾，但不可否認(rèn)的是，信訪工作實(shí)踐中的確存在一些無(wú)理取鬧甚至是訛詐政府的上訪者——上訪釘子戶或職業(yè)上訪戶，而且在持續(xù)多年上訪的老上訪戶中此類上訪者的比例不低，尤其如本文所說(shuō)的“上訪家族”，他們子承父業(yè)、家族化上訪，在與政府的交往中其行為與訛詐無(wú)異。這些上訪戶已經(jīng)不單單是維權(quán)，甚至專注于牟利。

(三)尋租

在信訪活動(dòng)中存在著大量的尋租行為。首先是駐京人員對(duì)地方政府的尋租。正如筆者在上文中交待的那樣，雖然國(guó)家明令禁止，各級(jí)機(jī)構(gòu)的駐京辦也裁撤了不少，但地方出于特殊考慮還保留著一定的駐京人員，這種做法客觀上使得駐京人員產(chǎn)生了一種“功能悖論”：一方面駐京人員是派駐機(jī)構(gòu)的代表，以派駐機(jī)構(gòu)的面目示人并維護(hù)其利益；另一方面，因?yàn)槌Ｔ诒本┗顒?dòng)，與相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作人員比較熟，駐京人員實(shí)際上成為了地方與各單位溝通的媒介，正是這種聯(lián)系人的位置使得他們有機(jī)會(huì)借機(jī)向地方尋租，因?yàn)楹芏嗍虑榈胤讲环奖愠雒婊蛘哒也坏狡渲械摹伴T道”而不得不借他們的手進(jìn)行信訪登記“銷號(hào)”等活動(dòng)。

其次是“信訪經(jīng)紀(jì)”對(duì)地方政府的尋租。如上文所述，信訪經(jīng)紀(jì)們神通廣大，不但掌握最新的信訪政策等法律條文，還掌握有相關(guān)單位和工作人員的聯(lián)系方式。他們一方面向進(jìn)京上訪人員兜售信息，面授如何上訪的機(jī)宜，一方面利用從進(jìn)京上訪人員那里得到的相關(guān)信息向上訪人所在地方政府及駐京人員通報(bào)有人進(jìn)京的消息，謀取利益。更甚者，這些信訪經(jīng)紀(jì)們對(duì)進(jìn)京上訪戶們表現(xiàn)出了莫大的“關(guān)心”，隔三差五會(huì)與上訪戶們聯(lián)系，通知他們最新動(dòng)向，慫恿他們不斷進(jìn)京上訪。

最后是賓館、旅店的老板們對(duì)地方政府的尋租。對(duì)于北京火車站和汽車站附件的部分賓館旅店來(lái)說(shuō)，利用進(jìn)京上訪人員向地方政府榨取收益已成為他們的“生財(cái)之道”。他們有固定的車輛?？吭诨疖囌竞推囌靖浇?，有專門的人員不斷在車站內(nèi)“巡視”，依靠多年的經(jīng)驗(yàn)，他們能輕易地辨識(shí)出哪些是進(jìn)京上訪人員并免費(fèi)將上訪者接至本店安置好，同時(shí)利用上訪者們透露的身份信息迅速與駐京人員及地方政府聯(lián)系，通知上訪者進(jìn)京事宜。如果地方不派人進(jìn)京處理問(wèn)題待上訪者退房時(shí)按正常房?jī)r(jià)退房，而一旦地方政府的接訪人員趕到，為將上訪者勸回，一般是地方政府為上訪者結(jié)賬，此時(shí)住宿、餐飲費(fèi)用則是正常價(jià)格的5-10倍。為持續(xù)不斷地獲取非法利益，這些賓館旅店同時(shí)也充當(dāng)信訪經(jīng)紀(jì)的角色，會(huì)與老上訪戶們保持經(jīng)常聯(lián)系。

(四)怠政

上訪是社會(huì)矛盾的一種反映，不能歸罪于任何單方，上訪戶、政府機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門均對(duì)此負(fù)有一定責(zé)任，此中，“怠政”或“懶政”是上訪現(xiàn)象背后的一種事實(shí)存在。

地方政府的怠政行為比較明顯，突出表現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：首先，地方政府對(duì)于信訪案件是消極應(yīng)對(duì)的，雖然相關(guān)政策條文規(guī)定應(yīng)有相應(yīng)措施將社會(huì)矛盾及早化解避免演化為信訪案件，但地方政府信奉的是多一事不如少一事，缺乏社會(huì)糾紛的排查、化解機(jī)制。其次，信訪案件發(fā)生后，地方政府的主要目的不是積極解決上訪人的問(wèn)題而是追求息訴罷訪，行政領(lǐng)導(dǎo)爭(zhēng)取做到任內(nèi)無(wú)上訪、少上訪，以免影響政績(jī)。再次，當(dāng)信訪演化為越級(jí)上訪甚至進(jìn)京訪后，地方政府往往耗費(fèi)大量資源對(duì)上訪戶進(jìn)行“穩(wěn)控”，比如國(guó)家重大會(huì)議、節(jié)慶日時(shí)派專人專車24小時(shí)監(jiān)控上訪戶；而一旦得知上訪戶趕往上訪地則要派多名人員去“截訪”。最后，對(duì)于有多次越級(jí)訪、進(jìn)京訪經(jīng)歷的老上訪戶，采取“懷柔政策”，為其解決家庭問(wèn)題，比如給予各種救濟(jì)、補(bǔ)助，甚至違規(guī)為其辦理低保，只要能穩(wěn)控，盡量滿足其要求甚至是無(wú)理要求。

國(guó)家及省級(jí)信訪部門的怠政表現(xiàn)得也比較明顯。我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)負(fù)有來(lái)訪接待、協(xié)調(diào)處理、督查實(shí)施的責(zé)任，但在信訪活動(dòng)實(shí)踐中，這些機(jī)構(gòu)在很多情況下沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有大量的上訪信訪機(jī)構(gòu)只是進(jìn)行登記并將相關(guān)案件層層轉(zhuǎn)交下級(jí)機(jī)關(guān)辦理而沒(méi)有發(fā)揮協(xié)調(diào)處理信訪案件的職能。更為重要的是，在對(duì)上訪案件轉(zhuǎn)辦的過(guò)程中，上級(jí)信訪機(jī)構(gòu)會(huì)逐級(jí)向下級(jí)機(jī)構(gòu)及地方政府通報(bào)上訪者上訪信息并通知接訪，多數(shù)情況下還會(huì)收取地方政府為減少上訪登記量而上交的“銷號(hào)費(fèi)”。如此，這些部門成為事實(shí)上的傳達(dá)室與吸金機(jī)構(gòu)。

本文所稱“怠政”的內(nèi)涵不僅包括政府的不作為，而且包括公檢法部門、各職能部門的不作為。在信訪案件中，涉法涉訴訪是重要的一類，部分案件就是緣起于公檢法部門的不作為，不能讓信訪主體及時(shí)、便捷地享受到應(yīng)有的保障和權(quán)利救濟(jì)。一些本該這些部門辦理的案件像皮球一樣被踢來(lái)踢去，機(jī)構(gòu)、部門之間推諉扯皮，執(zhí)法部門執(zhí)法不力，極大地增加了當(dāng)事人的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本，導(dǎo)致當(dāng)事人舍棄這種耗時(shí)、費(fèi)力的法律途徑，轉(zhuǎn)而尋求政府的扶助。

四、問(wèn)題的緣由

“套牢”、“尋租”、“怠政”是我們對(duì)于當(dāng)前信訪制度存在的比較明顯的缺陷或突出問(wèn)題的揭示。那么，問(wèn)題的原因是什么？本文以信訪制度存在的問(wèn)題為線索剖析問(wèn)題存在的深層次原因。

第一，套牢是信訪責(zé)任壓力體制的必然產(chǎn)物。在政治學(xué)研究者們看來(lái)，當(dāng)前的政府離服務(wù)型政府尚有較大距離，民眾與政府打交道時(shí)屬于弱勢(shì)群體，那么為什么上訪戶敢公然挑戰(zhàn)政府的權(quán)威？原因在于上訪戶找準(zhǔn)了地方政府的“軟肋”，“吃定”了地方政府。上訪戶的上訪成本是很低的，尤其是一些老上訪戶，他們已經(jīng)找到了上訪的“竅門”：只要越級(jí)訪或進(jìn)京訪地方政府肯定會(huì)派人截訪、接訪，他們的食宿、車費(fèi)也便有了著落。調(diào)查中有些老上訪戶直言：只當(dāng)是公費(fèi)進(jìn)京旅游了。而且，上訪戶的上訪成本與其上訪目的地之間存在一種成本和距離的正比例關(guān)系。如國(guó)土資源部通報(bào)稱，進(jìn)京到部里上訪量較多的省分別是河北、山西、遼寧，有研究者將這種現(xiàn)象稱作“環(huán)首都‘上訪潮’”。[注]見(jiàn)《法制日?qǐng)?bào)》2011年6月1日第1版。上訪戶既清楚信訪責(zé)任制對(duì)地方官員的威懾又了解上級(jí)信訪部門和上級(jí)政府對(duì)待上訪的態(tài)度和做法，所以，一旦提出的要求在地方得不到滿意的答復(fù)便越級(jí)上訪，給地方制造壓力。而地方政府之所以盡可能的甚至涉嫌違規(guī)滿足上訪戶的要求蓋因擔(dān)心被上級(jí)通報(bào)批評(píng)，影響了地方領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)。目前的信訪責(zé)任制并沒(méi)有一種設(shè)計(jì)可以甄別哪些上訪是地方解決問(wèn)題不力，哪些上訪地方在既定框架下確實(shí)無(wú)法解決，只要上訪登記量多便通報(bào)批評(píng)，這是地方政府很多情況下被上訪戶套牢的深層次原因。

第二，尋租亂象緣于信訪體系的混亂和監(jiān)管不力。這要從信訪場(chǎng)域的幾類尋租主體說(shuō)起。第一類，駐京辦人員能夠?qū)ぷ馐怯捎谒麄冏鳛榕神v人員熟悉相關(guān)人員和情況，而地方政府又常常派人來(lái)截訪、銷號(hào)，給了他們可乘之機(jī)，為謀求個(gè)人利益最大化，他們有時(shí)甚至?xí)皠?chuàng)租”。第二類，賓館、旅店能夠?qū)ぷ馐怯捎谥灰腥藛T上訪地方政府肯定會(huì)派人前去截訪、接訪，無(wú)人截訪接訪他們便無(wú)從敲詐高得離譜的食宿費(fèi)。第三類，信訪經(jīng)紀(jì)們能夠?qū)ぷ馐且驗(yàn)樾旁L體系混亂，上訪戶、接訪人員缺乏明確的對(duì)象，只好奔波于國(guó)家信訪局及各大部委之間。而且，對(duì)于上訪戶們來(lái)說(shuō)，上訪的目的是見(jiàn)到“大領(lǐng)導(dǎo)”，至于領(lǐng)導(dǎo)是哪個(gè)部門的他們并不清楚。綜合來(lái)考慮，信訪領(lǐng)域呈現(xiàn)的這些現(xiàn)象的一個(gè)突出特征就是無(wú)序，無(wú)序反映的是監(jiān)管不力、執(zhí)法不力。當(dāng)前的信訪制度設(shè)計(jì)下對(duì)于駐京人員的吃拿卡要、賓館旅店的敲詐勒索、信訪部門的收費(fèi)銷號(hào)和司法部門的扯皮沒(méi)有專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，沒(méi)有監(jiān)管的法理依據(jù)，也沒(méi)有執(zhí)法的主體。

第三，“怠政”現(xiàn)象是主觀因素與客觀因素糾纏交織的結(jié)果。筆者認(rèn)為，對(duì)于基層政府及執(zhí)法部門的怠政，一個(gè)務(wù)實(shí)的態(tài)度是不要一味指責(zé)而要深入思考其緣由。從主觀方面來(lái)看，信訪工作人員服務(wù)意識(shí)淡薄、怕?lián)?zé)任、不具備專業(yè)素質(zhì)是最主要的原因。從調(diào)查了解的情況來(lái)看，多數(shù)信訪工作人員的態(tài)度是比較消極的，用他們的話說(shuō)，“只要上訪戶不來(lái)鬧，我們不去招惹他們”。在信訪隊(duì)伍中，具有法律知識(shí)背景的不到10%，多數(shù)人是半路出家。最為重要的是，這些人員缺乏系統(tǒng)且常態(tài)化的培訓(xùn)。從客觀因素來(lái)看，體制糾結(jié)、信訪終結(jié)機(jī)制不完善、激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)不合理、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全是主要原因。這些原因我們可以在信訪工作人員的表述中得到印證：“很多上訪案件就是道無(wú)解的題，不是我們一個(gè)部門態(tài)度積極就能解決的，很少有人因信訪工作受表彰，反倒有很多人因信訪受處分?！钡胤秸畬?duì)待信訪活動(dòng)并不積極已是共識(shí)，這誠(chéng)然可以用政府服務(wù)意識(shí)欠缺來(lái)解釋，但某種意義上也體現(xiàn)了地方政府的一種掙扎與無(wú)奈：上訪涉及的很多問(wèn)題都是“體制原因造成的”，是“改革中的必然現(xiàn)象”，是“歷史遺留問(wèn)題”。但這種解釋對(duì)于上訪戶來(lái)說(shuō)是一種敷衍和搪塞，他們要的是解決問(wèn)題的具體方案，而這些往往超出了地方政府的職能權(quán)限。

第四，上訪的復(fù)雜化、多樣化對(duì)于這些問(wèn)題的產(chǎn)生起到了促發(fā)的作用。之所以在分析中提出這一問(wèn)題，是因?yàn)閾?jù)筆者對(duì)上訪問(wèn)題的調(diào)查了解，真正吸引民眾關(guān)注、將諸多地方政府推向輿論風(fēng)口浪尖并使信訪工作成為基層政府工作重中之重的正是這些重復(fù)訪、群體訪和非正常上訪案件。如湖南永州“上訪媽媽”案、“山西忻州第一信訪大案”、湖北上訪者天安門廣場(chǎng)自焚案等。這些類型的信訪案件往往屬于越級(jí)訪、進(jìn)京訪，正戳在信訪責(zé)任壓力體制下的地方政府痛處，耗費(fèi)了地方政府和各級(jí)信訪部門大量的人財(cái)物力，成為滋生套牢、尋租和怠政行為的現(xiàn)實(shí)土壤。

第五，社會(huì)輿論對(duì)于信訪案件發(fā)揮了重要的監(jiān)督作用，但一定程度上也增加了這些問(wèn)題發(fā)生的概率，是把雙刃劍。輿論監(jiān)督對(duì)于上訪案件乃至國(guó)家法制化進(jìn)程的意義已多有評(píng)論，在此不加贅述，但一個(gè)不爭(zhēng)事實(shí)是，目前社會(huì)輿論存在“上訪有理推定”的意識(shí)傾向。好像所有上訪者都有冤屈，而政府確有過(guò)錯(cuò)，一俟披露上訪案件，上級(jí)部門、民眾和學(xué)者們就一邊倒地批評(píng)基層政府。但是，大量的調(diào)查表明，絕大部分的信訪案件在當(dāng)?shù)厥强梢缘玫交獾模軌蛞l(fā)社會(huì)關(guān)注的上訪往往是地方政府在現(xiàn)有制度框架下難以解決的。為避免成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，脫離唇槍舌戰(zhàn)的“靶心”，地方政府往往會(huì)“以利益換和平”，大大增加了套牢等行為發(fā)生的概率。

五、完善信訪制度的對(duì)策與建議

對(duì)于我國(guó)信訪制度的改革，本文的觀點(diǎn)：一是信訪制度存在符合社會(huì)治理規(guī)律。無(wú)論何種社會(huì)制度，除了核心政制框架以外都要有一些輔助性的政制安排，這些輔助性的安排具有一般規(guī)律性。從國(guó)內(nèi)外的社會(huì)治理實(shí)踐看，民眾的政治參與、信息上達(dá)、權(quán)利保障等需要一些制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)，如歐洲督查專員制度、日本苦情制度、美國(guó)總統(tǒng)通信辦公室等，雖名稱各異，但在法律上中國(guó)的信訪制度與它們功能類同，作為社會(huì)治理機(jī)制具有普世價(jià)值。二是信訪制度不可立即廢除。從制度變遷的角度看，目前信訪制度繼續(xù)存在的制度環(huán)境尚沒(méi)有發(fā)生根本性變化，制度需求的力量仍然比較強(qiáng)大，而且信訪制度的替代性制度安排尚未建立，信訪制度作為“執(zhí)政鏈接”維護(hù)政府政治合理性的功能仍然存在，在此情況下取消信訪制度會(huì)造成巨大的制度真空和嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。三是信訪制度必須深度改革。任何制度變遷都是對(duì)制度需求的回應(yīng)，信訪制度本身是一種歷史產(chǎn)物，當(dāng)制度環(huán)境發(fā)生變化制度需求隨之變化之后其要做相應(yīng)的調(diào)整和變革，否則會(huì)阻礙社會(huì)進(jìn)程。從目前的實(shí)踐看，既有的信訪制度格局已經(jīng)與社會(huì)產(chǎn)生了比較嚴(yán)重的矛盾和緊張，必須主動(dòng)進(jìn)行改革。

既然當(dāng)前的信訪制度有必要進(jìn)行改革，那改革應(yīng)如何進(jìn)行呢？在改革思路上本文摒棄了“廢除”和“擴(kuò)權(quán)”兩條思路，認(rèn)同“溫和改革”的路徑。本文對(duì)于信訪制度的研究從微觀視角切入，通過(guò)信訪領(lǐng)域的現(xiàn)象分析找尋現(xiàn)象背后的制度性缺陷，對(duì)于彌補(bǔ)制度缺陷的闡釋也從微觀入手，通過(guò)對(duì)上訪人員和信訪部門工作人員意見(jiàn)的匯總與提煉，從增強(qiáng)信訪制度可操作性的角度提出建議，企圖給出具有一定參考價(jià)值的信訪制度的改革路徑。

(一)理論模型

本文構(gòu)建了一個(gè)“混合社會(huì)動(dòng)力學(xué)三維信訪蛛網(wǎng)模型”(圖略)。論證從政治體系內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方向?yàn)樾旁L制度的改革完善提供動(dòng)力。內(nèi)部主要依靠人大、政協(xié)建立的聯(lián)合專委會(huì)對(duì)信訪機(jī)構(gòu)、職能部門和司法部門實(shí)施監(jiān)督，同時(shí)強(qiáng)調(diào)建立信訪機(jī)構(gòu)與職能部門、司法部門之間的協(xié)調(diào)；外部主要依靠社會(huì)輿論和信訪群體對(duì)政體的監(jiān)督，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政體對(duì)它們的監(jiān)管。

模型構(gòu)建方法：

1.以政府職能部門、信訪機(jī)構(gòu)和司法部門為軸建立二維平面，以人大政協(xié)聯(lián)合專委會(huì)為第三維坐標(biāo)軸建立三維坐標(biāo)系。

2.人大、政協(xié)聯(lián)合專委會(huì)，政府職能部門，司法部門和信訪部門按照國(guó)家級(jí)、省市級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)均分為三級(jí)，離原點(diǎn)越遠(yuǎn)代表的級(jí)別越高。

3.單向箭頭表示督導(dǎo)關(guān)系；雙向虛箭頭表示協(xié)調(diào)關(guān)系；雙向粗箭頭表示媒體輿論、信訪群體對(duì)政體內(nèi)部的監(jiān)督和政體對(duì)媒體及信訪群體的監(jiān)管。

混合社會(huì)動(dòng)力學(xué)三維信訪蛛網(wǎng)模型

(二)操作路徑

第一，明晰界定各級(jí)政府責(zé)任。中央政府的責(zé)任。一是分清信訪事由的管轄權(quán)，屬于地方的案件，轉(zhuǎn)至下級(jí)政府，并規(guī)定相應(yīng)的時(shí)間，要求按程序化解；全國(guó)性或地域性的，由中央或某一地域出臺(tái)符合實(shí)際的統(tǒng)一措施。二是分清信訪問(wèn)題的屬性，地方政府確能解決的問(wèn)題，由于措施不到位或者怠于處理的，應(yīng)予以通報(bào)；體制性或歷史遺留問(wèn)題確無(wú)法解決或彌補(bǔ)的，或完全是無(wú)理訴求的，國(guó)家信訪局應(yīng)做好最終解釋工作，此為終極信訪，再訪，國(guó)家信訪局應(yīng)不再對(duì)當(dāng)?shù)卣▓?bào)。

省、市級(jí)政府的責(zé)任。一是對(duì)國(guó)家信訪局轉(zhuǎn)至地方政府確應(yīng)辦理的信訪案件應(yīng)轉(zhuǎn)至當(dāng)?shù)卣f(xié)助當(dāng)?shù)卣龊没夤ぷ?，如未按程序和時(shí)間解決問(wèn)題的應(yīng)予以通報(bào)。二是體制性或歷史遺留問(wèn)題確無(wú)法解決或彌補(bǔ)的，或完全是無(wú)理訴求的，省、市政府也應(yīng)做好解釋工作，此信訪案件不作通報(bào)。

縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)政府的責(zé)任。一是作為當(dāng)?shù)卣?，?yīng)積極調(diào)查信訪案件的起因，制定切實(shí)可行的解決方案報(bào)上級(jí)部門批準(zhǔn)，嚴(yán)格按照程序化解信訪案件。二是對(duì)于體制性或歷史遺留問(wèn)題確無(wú)法解決或彌補(bǔ)的，或完全是無(wú)理訴求的，應(yīng)對(duì)當(dāng)事人做好安撫工作。

第二，取消信訪排名和信訪責(zé)任追究制。從筆者調(diào)查的情況和眾多學(xué)者的研究成果來(lái)看，信訪工作排名和信訪責(zé)任追究制是造成信訪領(lǐng)域一系列問(wèn)題的重要原因。因此，無(wú)論從理論還是實(shí)踐的角度都應(yīng)該改變目前的考核規(guī)則，信訪工作不再與對(duì)官員的考核掛鉤，而且要杜絕明不掛暗掛的做法，第一步便是取消信訪排名的做法。當(dāng)然，也有人對(duì)此有不同看法，如考慮到地方截訪的原因除了擔(dān)心排名還有掩蓋黑幕的因素，即使取消排名截訪也不見(jiàn)得會(huì)消失。這種想法不無(wú)道理，但據(jù)筆者了解，擔(dān)心被揭黑幕阻止上訪者上訪的截訪只占很小的比例，在截訪、接訪原因的調(diào)查中擔(dān)心排名和受處分仍是地方領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的第一選項(xiàng)。

第三，明確信訪原則。在目前執(zhí)行的《信訪條例》中，關(guān)于信訪人雖然也給出了一些約束，但關(guān)于信訪的原則可以說(shuō)是不明確的，這直接導(dǎo)致一些信訪人盲目上訪甚至無(wú)理取鬧，很多問(wèn)題根本不屬于信訪的范疇，但只要有問(wèn)題他們更愿意通過(guò)信訪的途徑解決。如所謂的“對(duì)越參戰(zhàn)退役人員案”、“85年辭退代課教師案”、“原拖拉機(jī)手、電影放映員案”、“企業(yè)改制涉及人員案”等信訪案件，都要求當(dāng)?shù)卣鉀Q問(wèn)題、給予待遇，甚至因蔬菜種子質(zhì)量差導(dǎo)致產(chǎn)量低也越級(jí)上訪，要求政府給出說(shuō)法。這些問(wèn)題本該訴諸糾紛解決機(jī)制如行政復(fù)議、行政訴訟等，但由于渠道不暢且信訪法令缺乏“度”的規(guī)定與把握，致使各類問(wèn)題糾纏于信訪。

第四，整肅信訪秩序。種種現(xiàn)象都反映出信訪秩序的混亂，因而需出臺(tái)針對(duì)性的措施嚴(yán)厲整治信訪秩序。一是堅(jiān)決取締暗設(shè)的信訪派駐機(jī)構(gòu)或駐京辦，設(shè)立監(jiān)督電話，受理舉報(bào)并一經(jīng)查實(shí)給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于派駐人員至北京或上級(jí)單位的給予主要負(fù)責(zé)人及派駐人員行政處分。二是嚴(yán)查“銷號(hào)”行為，采取與對(duì)待派駐機(jī)構(gòu)相同的方法禁止銷號(hào)行為，這種通過(guò)行賄上級(jí)信訪部門官員來(lái)減少上訪登記量的行為，不僅欺騙了上級(jí)，還在體制內(nèi)部增加了一個(gè)政治腐敗的來(lái)源。三是明令禁止地方到上級(jí)部門的截訪、接訪，這種行為不但會(huì)增加地方的行政成本，有時(shí)也掩蓋了比較突出的矛盾，更導(dǎo)致民眾與政府之間的隔閡。

第五，強(qiáng)化信訪執(zhí)法。此處有三種含義。第一，加大打擊非訪的執(zhí)法力度。幾乎所有的上訪都是針對(duì)地方政府的，但并非地方政府應(yīng)承擔(dān)所有的責(zé)任，正如本文中已經(jīng)論述的，有些上訪戶反映的問(wèn)題跟政府根本無(wú)關(guān)。也有些問(wèn)題主管部門已有明確結(jié)論或處理結(jié)果，但上訪戶仍無(wú)理取鬧，擾亂社會(huì)秩序。對(duì)非訪的縱容也是一種不公平，因此，應(yīng)加大對(duì)非訪的打擊力度，維護(hù)司法權(quán)威和地方政府合法權(quán)益，并由督查部門予以監(jiān)督，打擊不力也要查辦。第二，加大打擊“信訪經(jīng)紀(jì)”的執(zhí)法力度。要嚴(yán)厲打擊“信訪經(jīng)紀(jì)”，這一部分人行為的實(shí)質(zhì)是違法犯罪，犧牲國(guó)家利益牟個(gè)人私利，變相危害公共安全。第三，加大執(zhí)法部門對(duì)自身的執(zhí)法力度。公檢法部門自身也要承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，對(duì)確屬涉法涉訴案件，應(yīng)積極地引導(dǎo)信訪人通過(guò)法律的途徑解決；對(duì)涉及到執(zhí)行問(wèn)題的案件，應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行，嚴(yán)禁推、拖；對(duì)確屬無(wú)理訪的案件，應(yīng)配合當(dāng)?shù)卣龊么驌艄ぷ鳌?/p>

第六，加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍配備與培訓(xùn)。信訪工作是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，然而筆者針對(duì)知識(shí)結(jié)構(gòu)的一份調(diào)查顯示，當(dāng)前我國(guó)市級(jí)以下信訪隊(duì)伍中具有法律知識(shí)背景的工作人員不足10%，大部分人員屬于“半路出家”。而且，信訪工作人員缺乏系統(tǒng)的、常態(tài)化的培訓(xùn)，大家對(duì)信訪的認(rèn)識(shí)便是《信訪條例》所規(guī)定的內(nèi)容，對(duì)于相關(guān)的法律法規(guī)不熟悉，在處理信訪工作尤其是涉法涉訴訪時(shí)往往感到力不從心，也很難做好對(duì)上訪戶的解釋與安撫工作。因此，應(yīng)強(qiáng)化信訪隊(duì)伍專業(yè)人員的配備，把更多具有法律知識(shí)背景的人員安置到信訪部門，同時(shí)使信訪知識(shí)、信訪實(shí)務(wù)培訓(xùn)常態(tài)化。

第七，改革屬地管理原則。不應(yīng)籠統(tǒng)的按照屬地管理的原則解決信訪問(wèn)題。我們調(diào)查中的一個(gè)案例：一名進(jìn)京上訪者戶籍在山東省，然而其20年前到黑龍江省“闖關(guān)東”并在當(dāng)?shù)厝⑵奚影擦思?，與山東老家已多年未有聯(lián)系，現(xiàn)因當(dāng)前居住地黑龍江省某事進(jìn)京上訪，但其上訪后國(guó)家信訪部門按屬地管理的原則，通知其戶籍所在地山東某鎮(zhèn)到北京接訪，而戶籍地工作人員對(duì)其信息一無(wú)所知，也無(wú)法與其取得聯(lián)系，由此帶來(lái)諸多麻煩。因此，基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)變屬地管理原則為居住地管理原則或許更有利于信訪問(wèn)題的化解。

第八，建立信訪聯(lián)動(dòng)機(jī)制。信訪工作是社會(huì)穩(wěn)定工作的重要組成部分，其本身也是一個(gè)系統(tǒng)工程，化解信訪難題需要各部門的協(xié)同與聯(lián)動(dòng)。國(guó)家相關(guān)政策不僅應(yīng)明確各級(jí)政府、各個(gè)部門的責(zé)任，更要對(duì)各部門之間的協(xié)調(diào)出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，避免出現(xiàn)所有信訪案件只有政府負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)是屬于哪個(gè)部門的問(wèn)題就應(yīng)由哪個(gè)部門挑頭來(lái)處理，其他部門予以配合。

第九，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論。應(yīng)充分發(fā)揮媒體和輿論對(duì)信訪工作監(jiān)督的積極作用，但同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)媒體的監(jiān)管，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論。某些媒體為博眼球?qū)τ行┬旁L案件斷章取義甚至惡意夸大，更有甚者編造扭曲事實(shí)真相，只想制造轟動(dòng)效應(yīng)，全然不顧對(duì)社會(huì)的惡劣影響。在“上訪有理”的社會(huì)心態(tài)下，這種渲染極易鼓動(dòng)社會(huì)不滿情緒，擾亂社會(huì)秩序，動(dòng)搖國(guó)家治理的基礎(chǔ)。因此，一方面要倡導(dǎo)、鼓勵(lì)媒體披露信訪黑幕，推動(dòng)法制化進(jìn)程，另一方面宣傳部門要在新聞傳媒領(lǐng)域大興實(shí)事求是之風(fēng)，多做調(diào)查了解，探求真相，不要為迎合某些趣味而舍棄職業(yè)操守。