華國(guó)慶

(安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)法制研究中心，安徽合肥230601)

實(shí)行全口徑預(yù)算，是我國(guó)預(yù)算管理制度改革以及預(yù)算法修改的一項(xiàng)重要內(nèi)容。中共十六屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出:“實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對(duì)或有負(fù)債的有效監(jiān)督”。國(guó)務(wù)院《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》進(jìn)一步提出:“改革和完善非稅收入收繳管理制度，逐步實(shí)行全口徑預(yù)算管理”。中共十八大報(bào)告在談到推進(jìn)政治體制改革時(shí)，首次提出“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，并將其作為支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2012年7月6日公布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法修正案(草案二次審議稿)》(以下簡(jiǎn)稱《草案二次審議稿》)的亮點(diǎn)之一就是強(qiáng)調(diào)預(yù)算的完整性，即規(guī)定“各級(jí)政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”。中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。無論是預(yù)算的“規(guī)范完整”還是“公開透明”，其基本前提就在于預(yù)算管理的“全口徑”——將所有的政府收支全部納入預(yù)算，亦即做到“橫向到邊、縱向到底”，將全部政府收支關(guān)進(jìn)制度籠子。目前，我國(guó)不少地方在進(jìn)行全口徑預(yù)算探索，但在對(duì)全口徑預(yù)算內(nèi)涵的理解以及如何推進(jìn)全口徑預(yù)算等方面尚不一致，故有必要就如何建立起符合我國(guó)國(guó)情的全口徑預(yù)算管理制度進(jìn)行探討。

一、全口徑預(yù)算的內(nèi)涵及其理論依據(jù)

關(guān)于全口徑預(yù)算，目前學(xué)界看法不一。有的學(xué)者認(rèn)為，全口徑預(yù)算是指將所有政府性收入和支出均納入預(yù)算統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌分配，綜合平衡，建立統(tǒng)一完整的政府預(yù)算。它包括稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入和轉(zhuǎn)移性收入等政府收入及相應(yīng)安排的支出。①參見浙江省財(cái)政學(xué)會(huì):《財(cái)政改革熱點(diǎn)問題探索:2006年浙江省財(cái)政課題研究成果匯編》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2007年版，第2頁。另有學(xué)者認(rèn)為，所謂全口徑預(yù)算管理，就是要對(duì)全部政府性收支，實(shí)行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預(yù)算管理，即凡是憑借政府行政權(quán)力獲得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出，都應(yīng)納入政府預(yù)算管理。②參見李冬妍:《全口徑預(yù)算管理——制度演進(jìn)與框架構(gòu)建》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期。

上述對(duì)全口徑預(yù)算的表述雖然不一，但沒有本質(zhì)上的差異，亦即認(rèn)為全口徑預(yù)算就是將政府財(cái)政收支全部納入預(yù)算。筆者認(rèn)為，對(duì)全口徑預(yù)算作如此界定沒有準(zhǔn)確揭示其本質(zhì)。

全口徑預(yù)算是我國(guó)的一個(gè)專有名詞術(shù)語，而在預(yù)算法律制度健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，不存在全口徑預(yù)算這一提法。如在美國(guó)，不存在預(yù)算之外的資金活動(dòng)，政府收支全部納入預(yù)算，且受到國(guó)會(huì)的嚴(yán)格約束。在我國(guó)，之所以強(qiáng)調(diào)全口徑預(yù)算，有其深刻的背景?，F(xiàn)行《預(yù)算法》自1995年1月1日頒行以來，我國(guó)先后采取了一系列舉措加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政收支的預(yù)算監(jiān)督，如實(shí)行部門預(yù)算制度、國(guó)庫集中收付制度、預(yù)算公開制度、政府采購(gòu)制度、政府收支分類改革以及深化“收支兩條線”管理改革等。預(yù)算編制的范圍也更加全面，財(cái)政部在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議提交審議的《關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》在反映公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算三大類預(yù)算的同時(shí)，首次編報(bào)了2013年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。但需指出的是，我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算并沒有完全涵蓋政府全部財(cái)政收入，立法機(jī)關(guān)對(duì)政府財(cái)政收支的預(yù)算監(jiān)督作用也尚未得到有效發(fā)揮。從實(shí)踐來看，政府隨意支出等財(cái)政違紀(jì)違法行為屢見不鮮。而實(shí)行全口徑預(yù)算，從政府層面來說，則可以通過財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等方式建立起一種內(nèi)部的防控和監(jiān)督機(jī)制。但鑒于財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)、審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)獨(dú)立性欠缺，故僅僅依賴政府的內(nèi)部監(jiān)督難以奏效。故需要在政府內(nèi)部監(jiān)督之外，進(jìn)一步充分發(fā)揮立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督作用。一方面，所有政府收支都應(yīng)當(dāng)取得立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)，只有取得授權(quán)，政府的活動(dòng)及其相應(yīng)的收支才具備合法性。①參見高培勇:《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2008/2009:實(shí)行全口徑預(yù)算管理》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第219頁。另一方面，控制政府財(cái)政收支的權(quán)力也是立法機(jī)關(guān)最重要的權(quán)力，“從憲法上來說，議會(huì)議定預(yù)算權(quán)，是和立法權(quán)一樣，同屬最重要的權(quán)限之一，在某種意義上還可以說是比立法更為重要，成為議會(huì)權(quán)能的核心”。②［日］美濃部達(dá)吉:《議會(huì)制度論》，鄒敬芳譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第263頁。當(dāng)然，無論是政府層面還是立法機(jī)關(guān)層面的全口徑預(yù)算，其本身只不過是監(jiān)督、控制政府財(cái)政收支行為的一種手段或者方式，而全口徑預(yù)算的最終目的在于通過全口徑預(yù)算實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政收支行為的立法控制，從而實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政真正“取之于民，用之于民”。鑒此，我們認(rèn)為，所謂全口徑預(yù)算是指將政府財(cái)政收支全部納入預(yù)算統(tǒng)一管理，以實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)對(duì)政府財(cái)政收支行為的有效控制，從而最終保障公共資金的籌集和使用，最大限度地符合人民群眾的根本利益。

之所以實(shí)行全口徑預(yù)算，筆者認(rèn)為有其理論依據(jù):一是委托代理理論。預(yù)算是由政府部門編制并執(zhí)行的，表面上看似乎預(yù)算資金是屬于政府的，但實(shí)際上預(yù)算資金是屬于國(guó)家和人民所有，政府是在代理全社會(huì)公眾理財(cái)。政府預(yù)算本質(zhì)上是國(guó)民、政府和政府機(jī)構(gòu)之間就政府的活動(dòng)范圍和方向所形成的委托代理關(guān)系。公眾對(duì)公共物品的需要決定了國(guó)家的存在，而國(guó)家的職能又是由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)來承擔(dān)的，具體包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等。總之，政府組織承擔(dān)著為社會(huì)公眾提供包括制度、秩序、物品和勞務(wù)等在內(nèi)的公共物品的職能，即政府本職上就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著一種公共受托責(zé)任，是受人民之托。因此，政府預(yù)算必須對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，接受公眾的民主監(jiān)督。③參見文炳勛:《政府預(yù)算、行政效率和財(cái)政民主》，載《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》2006年第5期。二是人民主權(quán)理論。人民主權(quán)原則是近現(xiàn)代各國(guó)憲法公認(rèn)的基本原則，也是各國(guó)憲法發(fā)展和憲政制度的根本價(jià)值取向之一。集中體現(xiàn)人民主權(quán)原則的憲法一般都規(guī)定了代議制，將它作為實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的具體途徑。根據(jù)人民主權(quán)原則，政府的權(quán)力來自于人民，政府只是受托行使公共管理和公共服務(wù)的權(quán)力，為公民提供良好的社會(huì)秩序，保障公民更好地享受自己的權(quán)利，并為公民提供盡可能多的公共服務(wù)。④參見童之偉:《憲法學(xué)》，清華大學(xué)出版社2008年版，第232頁。在我國(guó)，一切權(quán)力屬于人民，人民通過其選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)以及其他方式、途徑行使管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。而審批預(yù)算是憲法等相關(guān)法律賦予人民代表大會(huì)的一項(xiàng)職權(quán)。因此，實(shí)行全口徑預(yù)算，將政府財(cái)政收支全部納入預(yù)算，是人民通過其選舉產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)監(jiān)督政府財(cái)政權(quán)的一個(gè)重要路徑。

二、我國(guó)實(shí)行全口徑預(yù)算面臨的問題

近年來，我國(guó)為推動(dòng)全口徑預(yù)算進(jìn)行了一些探索，但仍然存在不少問題，概括起來，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

(一)政府預(yù)算層面:預(yù)算全面性原則未得到完全貫徹

1、政府財(cái)政收支沒有完全納入預(yù)算?！罢ㄥX，議會(huì)審批”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法。無論是政府財(cái)政收入還是財(cái)政支出，必須編制預(yù)算方案并報(bào)經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，這是預(yù)算全面性原則的必然要求。但在我國(guó)，政府財(cái)政收支尚未完全納入預(yù)算統(tǒng)一管理。第一，就公共預(yù)算而言，一是，多項(xiàng)公共預(yù)算收入未納入公共預(yù)算收入，例如，國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入征收不到位甚至隱瞞收入的情況較為普遍。二是，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入未完全納入預(yù)算。據(jù)國(guó)家審計(jì)署2009年發(fā)布的《18省區(qū)市財(cái)政預(yù)算管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》披露，抽查的13個(gè)省本級(jí)預(yù)算2007年共少編中央專項(xiàng)補(bǔ)助2127.71億元，相當(dāng)于上年中央專項(xiàng)補(bǔ)助3446.34億元的61.74%。其中6個(gè)省的中央專項(xiàng)補(bǔ)助全部未編入本級(jí)預(yù)算。市縣財(cái)政編報(bào)上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助不完整的情況更為突出。抽查的29個(gè)市縣中有24個(gè)上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助全部未編入本級(jí)預(yù)算。三是，地方政府性債務(wù)未完全納入預(yù)算。一些地方通過信托、融資租賃、BT和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出;融資平臺(tái)公司退出管理不到位，部分融資平臺(tái)公司資產(chǎn)質(zhì)量較差、償債能力不強(qiáng);債務(wù)制度不夠完善，債務(wù)資金管理使用不夠規(guī)范。①參見審計(jì)署:《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》(2013年第24號(hào)公告)，http://www.gov.cn/gzdt/2013－06/10/content_2424167.htm，2013－7－10.在公共預(yù)算支出方面，不少預(yù)算支出由政府單方面決定，如超收收入。2011年中央財(cái)政收入超過預(yù)算5446億元，地方預(yù)算超收收入占預(yù)算的比重更大。如此龐大的超收收入完全由政府自行決定如何使用是否妥當(dāng)?第二，就政府性基金預(yù)算而言，目前不少政府性基金仍然游離于預(yù)算監(jiān)督之外。如土地出讓金，據(jù)審計(jì)署2009年對(duì)河北、遼寧、寧夏、新疆等11個(gè)省區(qū)2007年至2008年征收、管理、使用土地專項(xiàng)資金情況進(jìn)行的審計(jì)調(diào)查披露，有11個(gè)市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占征收總額的20.1%。第三，就國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算而言，據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》披露，至2012年底，還有約4000戶中央部門所屬企業(yè)(資產(chǎn)約占中央非金融企業(yè)的11%)未納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。第四，就社會(huì)保障預(yù)算而言，目前僅中央政府編報(bào)了全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，而不少地方政府尚未單獨(dú)編制。

2、部門預(yù)算權(quán)過于分散。在許多國(guó)家，在政府內(nèi)部通常只有一個(gè)核心預(yù)算機(jī)構(gòu)。也就是說，預(yù)算分配權(quán)是高度集中的。而在一些發(fā)展中國(guó)家，除了名義上的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)之外，還有另外一個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的作用，即所謂的雙軌模式。核心預(yù)算機(jī)構(gòu)(例如財(cái)政部)主要負(fù)責(zé)經(jīng)常性預(yù)算的分配，而資本預(yù)算通常是由一個(gè)計(jì)劃部或者發(fā)展部來分配的。②參見馬駿、牛美麗:《中國(guó)改革以來形成的預(yù)算過程》，http://www.chinareform.org.cn/gov/service/Forward/201008/t20100824_40974_2.htm，2014－3－21.但在我國(guó)，政府預(yù)算碎片化亦即部門預(yù)算權(quán)過于分散問題比較突出。財(cái)政部每年編制國(guó)家預(yù)算時(shí)，往往會(huì)給國(guó)家發(fā)改委、教育部、科技部等部委切出一筆資金，但財(cái)政部在編制預(yù)算時(shí)，并未列明這些資金的具體用途。而作為預(yù)算審批部門的全國(guó)人大在批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算案時(shí)，同樣也不了解這些資金的具體支出去向。據(jù)國(guó)家審計(jì)署報(bào)告披露，國(guó)家發(fā)改委、科技部、國(guó)防科工委等三個(gè)有預(yù)算分配權(quán)的部門年初大量預(yù)留預(yù)算資金。如2003年國(guó)家發(fā)改委安排中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資304.49億元，預(yù)留76.13億元，而在年初審批下達(dá)的228.36億元中實(shí)際落實(shí)到項(xiàng)目的只有173.4億元。又如國(guó)防科工委共分配預(yù)算資金162.1億元，年初預(yù)留62.91億元;科技部在年初分配預(yù)算資金時(shí)將科技三項(xiàng)費(fèi)用17.01億元全部預(yù)留，直到當(dāng)年8至11月，才采取追加的方式批復(fù)到有關(guān)地方和部門。另外22個(gè)部門在向所屬單位分配預(yù)算資金時(shí)年初預(yù)留223.69億元。③參見王長(zhǎng)勇:《審計(jì)報(bào)告揭露“小財(cái)政部”現(xiàn)象》，載《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》2004年7月5日。部門預(yù)算權(quán)過于分散，肢解了政府預(yù)算，背離了全口徑預(yù)算的要求，使得財(cái)政機(jī)關(guān)難以對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行掌握和控制，也給財(cái)政資金的隨意支配、使用留下了制度空間。

(二)立法機(jī)關(guān)層面:預(yù)算審查流于形式且監(jiān)督乏力

1、預(yù)算審查流于形式。審查與批準(zhǔn)預(yù)算法案，一方面是代議機(jī)關(guān)掌控公共財(cái)政資金的使用以及截?cái)嗾疄E用權(quán)力的物質(zhì)來源，從而成為威懾政府的一種有力手段;另一方面通過代議機(jī)關(guān)民意的行使，表明民選代表和人民對(duì)政府的信任與支持，從而保證政府權(quán)力運(yùn)作的正當(dāng)性和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。④參見周志剛:《論公共財(cái)政與憲政國(guó)家——作為對(duì)政憲法學(xué)的一種理論前言》，北京大學(xué)出版2005年版，第136－137頁。在我國(guó)，審查和批準(zhǔn)預(yù)算是各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定權(quán)力。政府提交的預(yù)算草案只有通過權(quán)力機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，方具有法律約束力。但從預(yù)算實(shí)踐來看，預(yù)算審批往往流于形式。究其原因，一是預(yù)算審查的程序缺失。現(xiàn)行《預(yù)算法》雖以專章的形式就“預(yù)算審查和批準(zhǔn)”作了規(guī)定，但規(guī)定過于簡(jiǎn)單，五個(gè)條文僅涉及各級(jí)政府預(yù)算草案由誰審批、向誰備案，而對(duì)預(yù)算審查的程序如預(yù)算初審、大會(huì)會(huì)議審查等缺乏具體規(guī)定。二是我國(guó)目前預(yù)算按照功能編制，預(yù)算支出一般編列至款級(jí)科目，甚至出現(xiàn)有些部門預(yù)算未列明具體支出單位與項(xiàng)目，有的雖然列明了具體項(xiàng)目，但項(xiàng)目?jī)?nèi)容過于寬泛。在這種情況下，各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)無法對(duì)本級(jí)政府提交的預(yù)算草案進(jìn)行深入審查。三是預(yù)算審查的時(shí)間過短，如每年全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)期一般在15日以內(nèi)，而預(yù)算審查的時(shí)間不到一周。在這么短的期間內(nèi)，權(quán)力機(jī)關(guān)顯然無法對(duì)具有高度專業(yè)性的預(yù)算草案進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。與此同時(shí)，預(yù)算審查的專業(yè)性、技術(shù)性、政策性比較強(qiáng)，但人大特別是地方人大預(yù)算審查人員不足問題較為普遍。四是人大預(yù)算草案修正權(quán)缺失?，F(xiàn)行《預(yù)算法》只賦予了人大對(duì)政府預(yù)算草案的審查和批準(zhǔn)權(quán)，但未賦予人大對(duì)政府預(yù)算草案的修正權(quán)，再加上缺乏單項(xiàng)表決制度，使得人大代表即使對(duì)政府預(yù)算草案的部分內(nèi)容不滿意，也無法對(duì)該部分提出修正案，而最多只能就整個(gè)政府預(yù)算草案作出反對(duì)或者棄權(quán)的決定。預(yù)算草案修正權(quán)的缺失，使得人大預(yù)算審查批準(zhǔn)更多流于形式。

2、預(yù)算監(jiān)督乏力。依據(jù)《預(yù)算法》、《監(jiān)督法》等規(guī)定，中央及地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)依法對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。與其他形式的監(jiān)督相比，權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督。近幾年來，我國(guó)各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)圍繞預(yù)算監(jiān)督進(jìn)行了不少改革嘗試，但基本上還處于程序監(jiān)督階段，監(jiān)督乏力的問題較為普遍。與此同時(shí)，社會(huì)公眾往往也因?yàn)槿狈χ闄?quán)而難以對(duì)政府預(yù)算收支行為進(jìn)行有效監(jiān)督。此外，現(xiàn)行《憲法》、《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》、《監(jiān)督法》等雖涉及預(yù)算監(jiān)督，但由于這些法律有其自身獨(dú)特的規(guī)范對(duì)象，對(duì)預(yù)算監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督范圍和內(nèi)容、監(jiān)督程序和步驟等并無詳細(xì)規(guī)定。預(yù)算監(jiān)督法制建設(shè)的滯后，不僅使得預(yù)算監(jiān)督主體缺乏必要的手段，而且也給預(yù)算監(jiān)督工作帶來諸多困難。①參見華國(guó)慶:《預(yù)算民主原則與我國(guó)預(yù)算法的完善》，載《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4期。

三、全口徑預(yù)算制度構(gòu)建的建議

將政府財(cái)政收支全部納入預(yù)算，不僅僅涉及預(yù)算編制環(huán)節(jié)的改革，更重要的是權(quán)力機(jī)關(guān)通過全口徑預(yù)算實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政收支行為的立法控制。因此，全口徑預(yù)算制度的建立，需要明確全口徑預(yù)算的范圍、建立預(yù)算實(shí)質(zhì)審查制度等一系列相關(guān)制度安排。

(一)明確全口徑預(yù)算的范圍

明確全口徑預(yù)算的范圍是建立全口徑預(yù)算制度的前提。但值得探討的是，應(yīng)當(dāng)納入立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督的政府財(cái)政收支范圍應(yīng)當(dāng)如何界定?隨著社?；痤A(yù)算于2013年被正式提交到全國(guó)人大預(yù)算報(bào)告中，不少人認(rèn)為，這意味著主要由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社保基金預(yù)算四部分組成的政府預(yù)算都要通過人大進(jìn)行審查和監(jiān)督，我國(guó)的財(cái)政預(yù)、決算體系基本實(shí)現(xiàn)了全口徑。

上述觀點(diǎn)是否妥當(dāng)，值得商榷?，F(xiàn)代國(guó)家政府職能的擴(kuò)張，使政府肩負(fù)了越來越多的公共責(zé)任。其中，以收入分配和社會(huì)公正為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移性支付的比重不斷提高。而履行這些公共責(zé)任的主體，不限于傳統(tǒng)意義上的政府機(jī)構(gòu)。非營(yíng)利性政府組織、國(guó)有企業(yè)，乃至私營(yíng)部門，也廣泛參與到公共服務(wù)的供應(yīng)和生產(chǎn)過程中。政府履行公共責(zé)任的方式也不限于傳統(tǒng)意義上財(cái)政資金的收支，更重要的是政府承擔(dān)越來越多的受托責(zé)任。而現(xiàn)代公共管理所發(fā)展的問責(zé)制，也要求負(fù)責(zé)管理政府資金的官員必須對(duì)資金的所有者(委托人)行受托責(zé)任。隨著政治體制和政府職能的變化，財(cái)政問責(zé)的范圍在不斷擴(kuò)大，具體內(nèi)容也在變化。社會(huì)保障基金、使用者付費(fèi)、政府貸款和擔(dān)保、稅式支出等方式，在履行公共職能過程中也發(fā)揮了越來越大的作用，同時(shí)，對(duì)這類收支的立法監(jiān)督和控制要求也越來越高。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)國(guó)家擁有土地、資源所有權(quán)，并直接控制大量國(guó)有企業(yè)的政府而言，國(guó)有資產(chǎn)、資源的出讓收益，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資本的管理，也必然導(dǎo)致政府控制下復(fù)雜多樣的資金收支行為。因此，廣義的政府收支不僅限于政府機(jī)構(gòu)自身的收支，還應(yīng)包括政府為履行公共職責(zé)直接或間接控制和管理的各種形式的資金收支，以及顯性和隱性的債務(wù)責(zé)任，如社會(huì)保障收支、政府擔(dān)保等。①參見李冬妍:《全口徑預(yù)算管理——制度演進(jìn)與框架構(gòu)建》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期。更進(jìn)一步來說，凡是通過公權(quán)力以及國(guó)有資產(chǎn)(資源)所取得的收入及其支出，都應(yīng)當(dāng)納入全口徑預(yù)算的范圍。對(duì)此，建議未來預(yù)算法修改時(shí)，就全口徑預(yù)算的范圍作出明確規(guī)定。

(二)將政府財(cái)政收支全部納入預(yù)算

1、將政府財(cái)政收入全部納入預(yù)算。政府財(cái)政收入包括稅收收入和非稅收入，非稅收入應(yīng)當(dāng)為全口徑預(yù)算的重點(diǎn)。具體來說，一是制定非稅收入方面的法律規(guī)范。在非稅收入領(lǐng)域，除國(guó)務(wù)院2009年頒行的《彩票管理?xiàng)l例》外，其他均為國(guó)務(wù)院有關(guān)部委頒布的規(guī)章和規(guī)范性文件，如財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》、《關(guān)于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導(dǎo)意見》等。由此不僅帶來立法效力層次過低、權(quán)威性不足等問題，而且行政機(jī)關(guān)自行立法、自行征收之做法難免會(huì)產(chǎn)生諸多消極效應(yīng)。因此，有必要制定政府性基金法、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算法、公共債務(wù)法、規(guī)費(fèi)法等法律規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府非稅收入的有效規(guī)制。同時(shí)，取消行政機(jī)關(guān)的自我授權(quán)，將政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、規(guī)費(fèi)等非稅收入的審批權(quán)轉(zhuǎn)歸全國(guó)人大常委會(huì)。因?yàn)樯鲜龇嵌愂杖氲恼魇丈婕吧鐣?huì)公眾的利益，由財(cái)政部或者國(guó)務(wù)院審批，不僅不符合分權(quán)制衡的原則，而且也很難約束政府非稅收入征收行為。二是擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的征收范圍。為增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，完善國(guó)有企業(yè)收入分配制度，促進(jìn)國(guó)有資本的合理配置，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展，國(guó)務(wù)院于2007年9月發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》。2007年12月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部會(huì)同國(guó)資委發(fā)布了《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理辦法》，規(guī)定納入收益上交試點(diǎn)范圍的116家企業(yè)要按時(shí)完成2006年度國(guó)有資本收益的申報(bào)上交工作，從而宣告了國(guó)有企業(yè)不上繳利潤(rùn)歷史的結(jié)束。2010年財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于完善中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》，進(jìn)一步擴(kuò)大了中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施范圍。但在我國(guó)，目前并不是所有國(guó)有企業(yè)均被納入了國(guó)有資本收益分配的范圍。顯然，這不僅不利于保障國(guó)家對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的所有權(quán)，而且也與全口徑預(yù)算的要求不相吻合。因此，將所有國(guó)有企業(yè)全部納入國(guó)有資本收益分配的范圍就顯得不可或缺。三是進(jìn)一步規(guī)范地方政府性債務(wù)，并將其全部納入預(yù)算。政府性債務(wù)是指政府或政府部門以及經(jīng)政府授權(quán)的部門和單位作為債務(wù)人，依據(jù)法律規(guī)定、合同約定以及政府的道義責(zé)任，以財(cái)政資金或者非財(cái)政資金向債權(quán)人承擔(dān)的直接償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任以及救助義務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來越大，極易可能形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融危機(jī)甚至經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在這種情況下，亟需將地方政府性債務(wù)收支納入預(yù)算管理和監(jiān)督的范圍。

2、加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的預(yù)算控制。如果說財(cái)政收入事關(guān)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，那么財(cái)政支出則直接關(guān)系到財(cái)政資金的使用是否合乎人民之意愿，直接關(guān)系到公共財(cái)政職能能否實(shí)現(xiàn)。因此，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的預(yù)算控制則成為預(yù)算監(jiān)管的重點(diǎn)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確提出，審核預(yù)算重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。

一是，將政府財(cái)政支出全部納入預(yù)算。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法。在美國(guó)，各級(jí)政府花錢需要同級(jí)議會(huì)審批，政府需要向議會(huì)提出年度預(yù)算案，經(jīng)議會(huì)審批后才能撥款，沒有撥款就不能支出。在我國(guó)，政府任何財(cái)政支出都必須貫徹“先有預(yù)算后有支出、沒有預(yù)算不支出”之預(yù)算法原則，亦即政府財(cái)政支出必需首先編制預(yù)算方案并報(bào)經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。唯此，才能真正發(fā)揮預(yù)算對(duì)政府財(cái)政收支行為的控制作用。二是，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督。建議在修改《預(yù)算法》時(shí)，明確規(guī)定對(duì)超收收入的使用，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)編制超收收入使用方案，并報(bào)送各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)。三是，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算監(jiān)督。首先，盡快制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，就財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的立法宗旨、原則以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主體、程序、形式、監(jiān)督管理等加以明確規(guī)定，為政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供直接的法律依據(jù)。其次，按照“因素法”合理確定中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法和資金用途。“因素法”有利于提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見性和客觀公正性，提高財(cái)政管理的科學(xué)化程度。這些因素應(yīng)包括:人口因素、人均國(guó)民生產(chǎn)總值和人均財(cái)政收入、自然因素(包括土地面積、地理位置氣候、資源、交通運(yùn)輸?shù)?、特殊因素(包括少數(shù)民族人口、貧困縣和貧困人口等)等。①參見羅荊、唐紅軍:《對(duì)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法的思考》，載《新疆財(cái)經(jīng)》2006年第2期。再次，進(jìn)一步減少、合并中央對(duì)地方財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的復(fù)合型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式體系。②參見劉劍文:《中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法探討》，載《法學(xué)雜志》2005年第1期。最后，建立起財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提前告知制度，亦即縣級(jí)以上各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前告知下級(jí)政府，地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將上級(jí)政府提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)編入本級(jí)預(yù)算，以保障預(yù)算的完整性。四是取消財(cái)政專戶。隨著國(guó)庫集中收付制度改革不斷深入，財(cái)政專戶存放的財(cái)政資金正在逐步納入國(guó)庫統(tǒng)一管理。但從審計(jì)情況看，目前仍有相當(dāng)規(guī)模的財(cái)政資金存儲(chǔ)在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政專戶，或以定期存款、購(gòu)買理財(cái)產(chǎn)品等方式存放到商業(yè)銀行。在商業(yè)銀行存款業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的情況下，確實(shí)出現(xiàn)了一些腐敗問題。有些專戶存儲(chǔ)的資金是從財(cái)政虛列支出轉(zhuǎn)移出來的，這部分資金的安排使用脫離了預(yù)算管理和人大監(jiān)督。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，18個(gè)省本級(jí)設(shè)立的財(cái)政專戶多達(dá)478個(gè)、存款余額相當(dāng)于其國(guó)庫庫款的44%，其中49個(gè)屬違規(guī)開設(shè);轉(zhuǎn)作定期存款或理財(cái)產(chǎn)品的2795.84億元財(cái)政資金中，沒有管理制度、未報(bào)備或公開招標(biāo)的，涉及1863.67億元(占67%);借給企業(yè)488.3億元，而且有30%未簽借款協(xié)議、44%逾期1年以上。③參見《全口徑預(yù)算之困》，http://www.lwgcw.com/NewsShow.aspx?newsId=32266，2013－7－15.目前，財(cái)政部門建立了國(guó)庫機(jī)構(gòu)和政府收支管理信息系統(tǒng)，人民銀行也建立了覆蓋全國(guó)的國(guó)庫組織體系、完善的國(guó)庫業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)和功能強(qiáng)大的現(xiàn)代化支付清算系統(tǒng)，因此，財(cái)政專戶喪失了存在的基礎(chǔ)且無繼續(xù)保留的必要。

3、統(tǒng)一部門預(yù)算分配權(quán)。如前所述，我國(guó)目前存在部門預(yù)算權(quán)過于分散的問題。為解決上述問題，在我國(guó)，有兩個(gè)選擇:一是結(jié)束預(yù)算碎片化，將資金分配權(quán)完全集中到財(cái)政部門，這是法國(guó)模式;二是將財(cái)政部門的預(yù)算職能與發(fā)展和改革委員會(huì)的計(jì)劃職能整合成一個(gè)級(jí)別非常高的“計(jì)劃與預(yù)算委員會(huì)”，在國(guó)家層面直接對(duì)總理負(fù)責(zé)，由其對(duì)整個(gè)政府資金進(jìn)行預(yù)算安排，將政府的政策意圖貫徹進(jìn)資金分配，而財(cái)政部主要負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政管理，這是美國(guó)模式。④參見馬駿、林慕華:《中國(guó)預(yù)算改革:未來的挑戰(zhàn)》，載《中國(guó)行政管理》2012年第6期。

就上述兩種模式而言，第一種模式更符合我國(guó)國(guó)情。由政府財(cái)政部門統(tǒng)一行使預(yù)算分配權(quán)，不僅有利于保證政府預(yù)算的完整性，而且也有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的統(tǒng)一管理和監(jiān)督。

(三)建立預(yù)算實(shí)質(zhì)審查制度

建立預(yù)算實(shí)質(zhì)審查制度，是我國(guó)預(yù)算管理制度改革的核心內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政收支權(quán)的立法控制所不可或缺的。

筆者認(rèn)為，建立預(yù)算實(shí)質(zhì)審查制度應(yīng)從以下6個(gè)方面著手進(jìn)行:一是完善預(yù)算審查程序制度。在未來修改預(yù)算法時(shí)，建議就預(yù)算初審和大會(huì)審查的原則、主要內(nèi)容與程序等作出具體規(guī)定?！恫莅付螌徸h稿》賦予了各級(jí)人大專門委員會(huì)或者工作機(jī)構(gòu)以預(yù)算初審權(quán)。賦予各級(jí)人大專門委員會(huì)或者工作機(jī)構(gòu)以預(yù)算初審權(quán)非常必要，可以有效彌補(bǔ)各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)預(yù)算審查力量的不足和審查時(shí)間過短問題，并起到事前把關(guān)的作用。但問題是，初步審查具有何種性質(zhì)和效力?初步審查的原則和主要內(nèi)容又如何確立?建議在修改預(yù)算法時(shí)對(duì)此加以明確。二是細(xì)化預(yù)算。這是人大對(duì)預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的前提和基礎(chǔ)?！恫莅付螌徸h稿》第41條規(guī)定:“報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級(jí)公共預(yù)算一般收支至少編列到款，重點(diǎn)支出至少編列到項(xiàng)”。筆者認(rèn)為，該條規(guī)定不盡妥當(dāng)，因?yàn)樵摋l沒有明確說明“款”和“項(xiàng)”究竟是何種分類。我國(guó)的預(yù)算支出科目分為功能分類和經(jīng)濟(jì)分類兩種。如果條款中指的是經(jīng)濟(jì)分類，預(yù)算支出編制到“款”是合理的，“款”已到了現(xiàn)行預(yù)算收支分類中經(jīng)濟(jì)分類的最細(xì)層面。如果指的是功能分類，那么對(duì)于人大進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查來說是不夠的。以教育支出為例，下設(shè)教育管理事務(wù)、普通教育、職業(yè)教育、成人教育、廣播電視教育、留學(xué)教育、特殊教育等14個(gè)款級(jí)科目。在款級(jí)科目這個(gè)層面上，審批者只能了解教育支出的框架性信息?！绊?xiàng)”級(jí)科目，以教育支出中的教育管理事務(wù)這一款為例，下設(shè)行政運(yùn)行、一般行政管理事務(wù)、機(jī)關(guān)服務(wù)、其他教育管理事務(wù)支出4個(gè)項(xiàng)級(jí)科目。教育管理事務(wù)支出是否得當(dāng)，僅憑這4個(gè)籠統(tǒng)的數(shù)字顯然無法做出審慎的判斷。⑤參見蔣洪:《預(yù)算法應(yīng)具有法律約束性——評(píng)預(yù)算法修改稿》，載《地方財(cái)政研究》2011年第1期。建議在預(yù)算法修改時(shí)，按照政府支出的經(jīng)濟(jì)分類，將預(yù)算支出規(guī)定為至少編列到項(xiàng)。條件成熟時(shí)，將預(yù)算支出規(guī)定為編列到目。三是賦予人大以預(yù)算案修正權(quán)。所謂預(yù)算案修正權(quán)，是指有權(quán)機(jī)關(guān)或人員按法定程序?qū)Ρ炯?jí)政府提交的進(jìn)入審議程序的預(yù)算草案要求進(jìn)行修改的權(quán)利。賦予人大以預(yù)算案修正權(quán)，則可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共支出的有效控制和監(jiān)督，也是實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算審查監(jiān)督由程序?qū)彶檗D(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)審查的重要舉措。四是建立單向表決制度。人大代表在審議政府預(yù)算時(shí)，常常會(huì)陷入這樣的尷尬:政府提出的整體預(yù)算中，有一部分項(xiàng)目預(yù)算是合情合理的，但也有一部分項(xiàng)目預(yù)算是不合理的。但由于預(yù)算審議投票采取整體的、一攬子表決，一些人大代表便左右犯難——若投贊成票，無疑意味著自己不贊同的項(xiàng)目預(yù)算將會(huì)搭便車通過;若投反對(duì)票，又意味著自己贊同的項(xiàng)目預(yù)算會(huì)受到牽連。在整體表決模式下，很多人大代表投出的票，不管贊成還是反對(duì)，都未能充分體現(xiàn)自己的本來意見，亦即未能充分行使自己的權(quán)利。①參見傅新:《預(yù)算“單項(xiàng)表決”值得借鑒》，載《北京青年報(bào)》2007年5月26日。五是完善預(yù)算聽證制度。在我國(guó)，不少地方先后推行了預(yù)算聽證的做法，但大多是由政府財(cái)政部門組織，且限于預(yù)算支出追加。如何使得預(yù)算聽證成為一種常態(tài)且真正發(fā)揮作用，值得研究。六是建立預(yù)算審批程序中的辯論制度。因?yàn)榱⒎ê椭卮笫马?xiàng)的決定，要把社會(huì)各種意見和利益反映表達(dá)出來，社會(huì)上的各種意見和利益就集中表現(xiàn)在代表的觀點(diǎn)之中。這些不同觀點(diǎn)，只有通過辯論才能擺明利弊。辯論制度也有利于促使雙方調(diào)查研究，廣泛聽取人民的意見，為自己的觀點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)論證，從而為立法和決定問題增強(qiáng)科學(xué)性和民主性。②參見蔡定劍:《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第454頁。

(四)建立以預(yù)算公開為重點(diǎn)的預(yù)算監(jiān)督制度

一個(gè)完備的預(yù)算監(jiān)督制度的建立并真正得到落實(shí)，其核心就是建立預(yù)算公開制度。所謂預(yù)算公開，是指預(yù)算的依據(jù)以及預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決算等整個(gè)過程都必須依法通過相應(yīng)方式向社會(huì)公開。預(yù)算公開不僅僅是落實(shí)公民知情權(quán)之必須，也是對(duì)政府財(cái)政收支行為進(jìn)行監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要。換言之，只有將政府的收支行為納入人民之視野，使財(cái)政權(quán)力在陽光下運(yùn)行，才有可能解決財(cái)政領(lǐng)域產(chǎn)生的各種違紀(jì)違法問題。值得一提的是，自2008年《政府信息公開條例》頒行以來，我國(guó)預(yù)算公開的范圍越來越廣，從一般預(yù)算公開、部門預(yù)算公開到“三公”消費(fèi)公開等。但預(yù)算公開內(nèi)容過于簡(jiǎn)單的問題仍未解決，相關(guān)的配套制度也尚未建立。因此，探討并建立起符合我國(guó)國(guó)情的預(yù)算公開法律制度，就顯得迫在眉睫。

預(yù)算監(jiān)督涉及預(yù)算的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)，但對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督應(yīng)成為我國(guó)預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)，如對(duì)預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督、對(duì)預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督以及對(duì)不同預(yù)算科目之間資金調(diào)劑的監(jiān)督等。但要使預(yù)算監(jiān)督落到實(shí)處，則離不開法律責(zé)任的追究。在我國(guó)，針對(duì)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的違法行為，相關(guān)法律雖然作了一些規(guī)定，但存在不少問題，如現(xiàn)行《預(yù)算法》法律責(zé)任條款僅有3條，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》對(duì)一些預(yù)算違法行為也僅規(guī)定了行政處分。筆者認(rèn)為，預(yù)算法律責(zé)任制度的完善，應(yīng)當(dāng)首先研究確立預(yù)算重大違法情況下的法律責(zé)任。預(yù)算重大違法行為往往與政府及其主要官員直接關(guān)聯(lián)，如果僅追究一般行政責(zé)任，顯然難以起到相應(yīng)的懲戒作用。與此同時(shí)，對(duì)預(yù)算實(shí)踐中出現(xiàn)的各種違法行為如預(yù)算不真實(shí)以及隨意調(diào)整預(yù)算、預(yù)算科目資金等加以列舉規(guī)定，并設(shè)置具體的行政法律責(zé)任條款。

(五)理順公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算之間的關(guān)系

建立全口徑預(yù)算，將政府財(cái)政收支全部納入預(yù)算，必須理順公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算四者之間的關(guān)系。關(guān)于上述四者之間的關(guān)系，目前學(xué)界看法不一?！额A(yù)算法修正草案》(征求意見稿)對(duì)此規(guī)定非常原則、模糊，其第4條第2款規(guī)定:“公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立，同時(shí)保持各類預(yù)算間互相銜接”。

關(guān)于上述4種預(yù)算之間的關(guān)系，筆者認(rèn)為:第一，政府性基金預(yù)算與政府公共預(yù)算間一般不存在相互調(diào)劑關(guān)系，而是共同投入的關(guān)系。政府性基金預(yù)算按照“以收定支、?？顚Ｓ谩⒔Y(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)使用”的原則進(jìn)行管理，各項(xiàng)基金自求平衡。若某項(xiàng)政府性基金收入不足以滿足規(guī)定的特定支出需求，可直接在政府公共預(yù)算中統(tǒng)籌安排，不通過兩本預(yù)算間的資金調(diào)劑解決。①參見孫繼華:《關(guān)于建立健全我國(guó)政府預(yù)算體系的研究》，載《財(cái)會(huì)研究》2011年第16期。第二，國(guó)務(wù)院2007年發(fā)布的《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》規(guī)定，國(guó)有資本收益的使用范圍包括三個(gè)方面:(1)資本性支出。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有企業(yè)發(fā)展要求，以及國(guó)家戰(zhàn)略、安全等需要，安排的資本性支出。(2)費(fèi)用性支出。用于彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)改革成本等方面的費(fèi)用性支出。(3)其他支出。在國(guó)有資本收益制度改革初期，為了支持國(guó)有企業(yè)改革，對(duì)國(guó)有資本收益使用作上述規(guī)定是必要的。但隨著國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)一步深化以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的完善，將國(guó)有資本收益主要用于國(guó)有企業(yè)改革不盡妥當(dāng)。②參見華國(guó)慶:《我國(guó)國(guó)有資本收益若干法律問題研究》，載《法學(xué)論壇》2012年第1期。相反，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算部分收入可用于安排公共財(cái)政預(yù)算和彌補(bǔ)社會(huì)保障支出。第三，鑒于社會(huì)保障的特殊性，社會(huì)保障基金應(yīng)當(dāng)專款專用，不得平衡公共財(cái)政預(yù)算。當(dāng)然，在社會(huì)保障基金存在缺口時(shí)，公共財(cái)政預(yù)算應(yīng)當(dāng)支持社會(huì)保障預(yù)算。

總體而言，筆者認(rèn)為，上述4種預(yù)算雖然各自功能和定位不同，但應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌使用，通過預(yù)算編制形成資金合力。具體來說，除政府性基金預(yù)算外，為彌補(bǔ)公共預(yù)算支出、社會(huì)保障預(yù)算資金的不足，公共財(cái)政預(yù)算應(yīng)當(dāng)支持社會(huì)保障預(yù)算，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算部分收入可用于安排公共財(cái)政預(yù)算和彌補(bǔ)社會(huì)保障支出。