莫紀(jì)宏

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100732)

程序制度建設(shè)視角下的我國(guó)人民代表大會(huì)制度體系的完善——基于湖南“衡陽(yáng)賄選事件”的制度風(fēng)險(xiǎn)分析

莫紀(jì)宏

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100732)

目前作為我國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度在制度設(shè)計(jì)上存在著重實(shí)體輕程序的問(wèn)題。程序制度缺失和重要制度不連貫是我國(guó)憲法和法律在設(shè)計(jì)人民代表大會(huì)制度時(shí)存在的主要制度缺陷，導(dǎo)致了我國(guó)現(xiàn)行人民代表大會(huì)制度中的很多實(shí)體制度在實(shí)際生活中長(zhǎng)期無(wú)法有效地發(fā)揮作用。應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改憲法、選舉法和組織法等方式，通過(guò)加強(qiáng)程序建設(shè)，堵塞目前我國(guó)人民代表大會(huì)制度中的各種可能存在的制度風(fēng)險(xiǎn)，甚至是制度危機(jī)，從而進(jìn)一步挖掘人民代表大會(huì)制度自身的制度潛力，更好地實(shí)現(xiàn)保障人民當(dāng)家作主權(quán)利、有效行使國(guó)家權(quán)力的制度目標(biāo)。

人民代表大會(huì)制度;制度風(fēng)險(xiǎn);衡陽(yáng)賄選事件;程序制度

一、湖南“衡陽(yáng)賄選事件”引發(fā)了怎樣的制度風(fēng)險(xiǎn)？

2013年12月29日《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了“湖南嚴(yán)肅查處衡陽(yáng)破壞選舉案件”的“要聞”，并同時(shí)配發(fā)了題為“嚴(yán)肅黨紀(jì)國(guó)法、堅(jiān)決鏟除腐敗”的“本報(bào)評(píng)論員”文章，由此揭開了“衡陽(yáng)賄選事件”的蓋子，引發(fā)了國(guó)內(nèi)民眾和國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，成為近期熱點(diǎn)新聞。

如果對(duì)《人民日?qǐng)?bào)》關(guān)于“衡陽(yáng)賄選事件”披露的各項(xiàng)信息整理一下，主要包括以下幾個(gè)要點(diǎn)：(1)2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡陽(yáng)市召開第十四屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，在差額選舉湖南省人大代表的過(guò)程中，發(fā)生了嚴(yán)重的以賄賂手段破壞選舉的違紀(jì)違法行為。(2)涉案人員的違法違紀(jì)行為可分為三個(gè)方面，其中，行賄方面：56名當(dāng)選的省人大代表存在送錢拉票行為；受賄方面：518名衡陽(yáng)市人大代表和68名大會(huì)工作人員收受錢物。另外，湖南省政協(xié)副主席童名謙(時(shí)任衡陽(yáng)市委書記、市人大換屆領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng))失職瀆職，對(duì)本案負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。(3)涉案金額：人民幣1.1億余元。(4)目前對(duì)涉案人員的初步處理情況，行賄者方面：對(duì)以賄賂手段當(dāng)選的56名省人大代表依法確認(rèn)當(dāng)選無(wú)效并予以公告；對(duì)5名未送錢拉票但工作嚴(yán)重失職的省人大代表，依法公告終止其代表資格。受賄者方面：衡陽(yáng)市有關(guān)縣(市、區(qū))人大常委會(huì)會(huì)議分別決定，接受512名收受錢物的衡陽(yáng)市人大代表及3名未收受錢物但工作嚴(yán)重失職的市人大代表辭職。另有6名收受錢物的衡陽(yáng)市人大代表此前因調(diào)離本行政區(qū)域已經(jīng)終止代表資格。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任方面：中央已決定免去童名謙領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，現(xiàn)正在按程序辦理，由中央紀(jì)委立案調(diào)查。

《人民日?qǐng)?bào)》對(duì)“衡陽(yáng)賄選事件”的定性使用了“三個(gè)挑戰(zhàn)”，即是對(duì)我國(guó)人民代表大會(huì)制度的挑戰(zhàn)，是對(duì)社會(huì)主義民主政治的挑戰(zhàn)，是對(duì)國(guó)家法律和黨的紀(jì)律的挑戰(zhàn)。這一定性是基于對(duì)“衡陽(yáng)賄選事件”所造成的社會(huì)危害性程度的客觀事實(shí)和主觀認(rèn)識(shí)做出的科學(xué)判斷，對(duì)于下一步妥善處理“衡陽(yáng)賄選事件”所產(chǎn)生的負(fù)面影響和消極后果具有非常重要的方向性指導(dǎo)作用。

正如《人民日?qǐng)?bào)》所指出的那樣，“衡陽(yáng)賄選事件”構(gòu)成了對(duì)我國(guó)根本政治制度人民代表大會(huì)制度的“挑戰(zhàn)”。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第2條的規(guī)定：中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。《憲法》第3條也規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。憲法上述條款確立了我國(guó)人民代表大會(huì)制度的若干基本原則，是我國(guó)現(xiàn)行政治制度的合法性基礎(chǔ)。但“衡陽(yáng)賄選事件”的發(fā)生對(duì)現(xiàn)行憲法所確立的人民代表大會(huì)制度的基本原則構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)至少表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是憲法規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！昂怅?yáng)賄選事件”表明，衡陽(yáng)市第十四屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議產(chǎn)生湖南省人大代表的選舉活動(dòng)已經(jīng)無(wú)法用“民主選舉”這個(gè)憲法原則要求來(lái)衡量了，76名衡陽(yáng)市省人大代表中有56名都存在賄選問(wèn)題，這樣的人大代表選舉活動(dòng)還具有“民主選舉”的性質(zhì)嗎？二是憲法規(guī)定，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！昂怅?yáng)賄選事件”發(fā)生后，由529名市人大代表組成的衡陽(yáng)市第十四屆人民代表大會(huì)目前只剩下8名代表了，8名代表還能組成一屆合法的行使地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職能的衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)嗎？如果依法產(chǎn)生的衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)在法律上不存在了，在衡陽(yáng)市行政管轄范圍內(nèi)，衡陽(yáng)市人民如何行使國(guó)家權(quán)力？三是根據(jù)憲法規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！昂怅?yáng)賄選事件”發(fā)生后，521名市人大代表辭職，由衡陽(yáng)市第十四屆人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的衡陽(yáng)市人民政府、衡陽(yáng)市人民法院和衡陽(yáng)市人民檢察院在目前的情形下對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)？受誰(shuí)監(jiān)督？當(dāng)然，由此延伸出來(lái)的問(wèn)題還很多，例如，在組成衡陽(yáng)市第十四屆人民代表大會(huì)人大代表中的絕對(duì)多數(shù)辭職后，由人代會(huì)選舉產(chǎn)生的政府、法院和檢察院還具有合法性嗎？是否需要停止行使憲法和相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的行政職權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)？56名賄選產(chǎn)生的衡陽(yáng)市省人大代表代表資格失去效力，時(shí)間起點(diǎn)如何計(jì)算？是從衡陽(yáng)市第十四屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議選舉產(chǎn)生這些賄選代表之日起失效，還是從代表資格被宣告無(wú)效之日起算？如果從當(dāng)選之日起無(wú)效的話，這些賄選代表在過(guò)去一年中履職行為是否具有法律效力，是否會(huì)影響湖南省人大相關(guān)工作事項(xiàng)的合法性？等等。上述這些問(wèn)題因?yàn)樵谖覈?guó)現(xiàn)行《憲法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》(以下簡(jiǎn)稱《代表法》)和《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》(以下簡(jiǎn)稱《選舉法》)等法律法規(guī)中都沒(méi)有涉及，故從人民代表大會(huì)制度的制度框架設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，“衡陽(yáng)賄選事件”發(fā)生后有關(guān)涉案人員被初步處理之后，在湖南省衡陽(yáng)市行政區(qū)域內(nèi)，由于我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于地方人大組織制度的相關(guān)法律規(guī)定不健全，在制度意義上確實(shí)產(chǎn)生了一定程度上的“國(guó)家權(quán)力真空狀態(tài)”，這種局面的出現(xiàn)顯然構(gòu)成了對(duì)我國(guó)現(xiàn)行人民代表大會(huì)制度的“挑戰(zhàn)”，使我國(guó)現(xiàn)行人民代表大會(huì)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)面臨著很大的制度風(fēng)險(xiǎn)。

“衡陽(yáng)賄選事件”在構(gòu)成對(duì)我國(guó)人民代表大會(huì)制度“挑戰(zhàn)”的同時(shí)，也暴露出我國(guó)憲法制度存在一定程度的“危機(jī)”?！昂怅?yáng)賄選事件”涉及到的“憲法危機(jī)”包括三個(gè)層次：一是為什么現(xiàn)有的憲法制度沒(méi)有能夠成功阻止“衡陽(yáng)賄選事件”的發(fā)生，我們現(xiàn)有的憲法制度是否具備防范“衡陽(yáng)賄選事件”發(fā)生的制度功能？很顯然，作為正常狀態(tài)下匪夷所思的“衡陽(yáng)賄選事件”在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)真實(shí)地發(fā)生了，因此，只能從結(jié)果推定原因，也就是說(shuō)，目前的憲法制度存在著防范“衡陽(yáng)賄選事件”發(fā)生的自我調(diào)控方面的“危機(jī)”?；蛘呤乾F(xiàn)有的憲法制度在設(shè)計(jì)之初，就沒(méi)有認(rèn)真地考慮出現(xiàn)“衡陽(yáng)賄選事件”這樣的極端性問(wèn)題時(shí)如何采取有效的制度調(diào)控機(jī)制來(lái)防范制度運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。二是“衡陽(yáng)賄選事件”導(dǎo)致了衡陽(yáng)市兩級(jí)人大代表絕大部分被停止行使代表職務(wù)，但現(xiàn)有的憲法制度沒(méi)有對(duì)這種現(xiàn)象發(fā)生后，是否會(huì)影響現(xiàn)有制度運(yùn)行的合法性作出必要的事先的制度安排。在總共529名代表組成的衡陽(yáng)市第十四屆人民代表大會(huì)，有521名停止行使代表職務(wù)，那么剩下的8名代表還能組成合法的一屆人民代表大會(huì)嗎？如果說(shuō)不行，憲法和組織法上的依據(jù)何在？如果說(shuō)行，那么如何繼續(xù)有效地行使作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律職責(zé)？另外，如果說(shuō)不行的話，為什么不行？剩下多少比例的代表一屆人民代表大會(huì)仍然可以合法有效地工作？在不行的情況下，衡陽(yáng)市留下的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力行使真空怎樣填補(bǔ)？由衡陽(yáng)市第十四屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議選舉產(chǎn)生的衡陽(yáng)市人民政府、衡陽(yáng)市人民法院和衡陽(yáng)市人民檢察院還能具有繼續(xù)合法運(yùn)行的憲法依據(jù)嗎？等等。上述這些問(wèn)題是真實(shí)存在的，在實(shí)踐中可以暫時(shí)淡化處置，但在法理上卻無(wú)法擱置。這種性質(zhì)的“憲法危機(jī)”對(duì)于我國(guó)根本政治制度人民代表大會(huì)制度本身的制度自信的沖擊和傷害是致命性的，因此，使用“憲法危機(jī)”一詞一點(diǎn)也不能稱為過(guò)分。三是“衡陽(yáng)賄選事件”發(fā)生后，黨中央采取了果斷措施，敢于壯士斷臂，敢于揭丑，及時(shí)地向社會(huì)曝光，這充分反映了以習(xí)近平為總書記的新一屆黨的領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)自身執(zhí)政能力的高度自信，也是對(duì)當(dāng)下緊鑼密鼓開展的反腐治權(quán)工作的信心支持，從宏觀效果來(lái)看，無(wú)疑是積極和有效的。但是，如何從制度上找到比較可靠的解決“衡陽(yáng)賄選事件”遺留下來(lái)的各種政治問(wèn)題和法律問(wèn)題的方法，特別是能否在處置“衡陽(yáng)賄選事件”問(wèn)題上堅(jiān)持“依法辦事”原則，有條不紊地按照制度辦事，用制度化的力量來(lái)解決非制度化的問(wèn)題，避免使用非制度化的手段作簡(jiǎn)單處置和輕率的調(diào)和，這是對(duì)當(dāng)下執(zhí)政黨執(zhí)政能力的一種考驗(yàn)，也可以說(shuō)是在應(yīng)對(duì)一場(chǎng)不大不小的“憲法危機(jī)”。

關(guān)于由誰(shuí)來(lái)出面對(duì)“衡陽(yáng)賄選事件”進(jìn)行善后法律處理，這是“衡陽(yáng)賄選事件”發(fā)生后善后工作遇到的最大法律難題。對(duì)于56名被宣告當(dāng)選無(wú)效的衡陽(yáng)市省人大代表，當(dāng)選無(wú)效的決定和公告目前是由湖南省十二屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議聽取和審議了省人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)關(guān)于部分省十二屆人大代表當(dāng)選無(wú)效的報(bào)告，根據(jù)《選舉法》第55條關(guān)于“以金錢或者其他財(cái)物賄賂代表，妨害代表自由行使選舉權(quán)而當(dāng)選的，其當(dāng)選無(wú)效的”規(guī)定，確認(rèn)由衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的56名省十二屆人大代表當(dāng)選無(wú)效的。由于現(xiàn)行《選舉法》沒(méi)有明確當(dāng)選無(wú)效的決定由誰(shuí)做出，故由湖南省十二屆人大常委會(huì)根據(jù)人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)的報(bào)告確認(rèn)當(dāng)選無(wú)效的作法在法理還需要進(jìn)一步加以說(shuō)明。但衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的5名省十二屆人大代表提出辭去代表職務(wù)，由“衡陽(yáng)市第十四屆人大第三次會(huì)議籌備組”接受其辭職的做法根據(jù)現(xiàn)行《選舉法》第52條的規(guī)定卻存在一定程度的法律適用上的瑕疵?，F(xiàn)行《選舉法》第52條第一款規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)代表，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)代表，可以向選舉他的人民代表大會(huì)的常務(wù)委員會(huì)書面提出辭職。常務(wù)委員會(huì)接受辭職，須經(jīng)常務(wù)委員會(huì)組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。接受辭職的決議，須報(bào)送上一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案、公告。很顯然，衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的5名省十二屆人大代表提出辭去代表職務(wù)，應(yīng)當(dāng)向選舉他們的衡陽(yáng)市第十四屆人大常委會(huì)提出，而不是向“衡陽(yáng)市第十四屆人大第三次會(huì)議籌備組”提出。因?yàn)椤昂怅?yáng)市第十四屆人大第三次會(huì)議籌備組”只是根據(jù)湖南省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議決定成立的，其任務(wù)是負(fù)責(zé)籌備衡陽(yáng)市第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議的有關(guān)事宜，接受由衡陽(yáng)市選出的部分省人大代表辭職并報(bào)省人大常委會(huì)備案、公告，接受衡陽(yáng)市所屬縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人大常委會(huì)報(bào)送的代表資格終止的報(bào)告并公告，召集衡陽(yáng)市第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議?；I備組下設(shè)代表資格審查委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查補(bǔ)選衡陽(yáng)市第十四屆人民代表大會(huì)代表的選舉是否符合法律規(guī)定等相關(guān)工作。從目前憲法、組織法、選舉法和立法法的各項(xiàng)規(guī)定來(lái)看，由湖南省人大常委會(huì)作出決定來(lái)成立“衡陽(yáng)市第十四屆人大第三次會(huì)議籌備組”法律上的依據(jù)不是十分充分。由于“衡陽(yáng)市第十四屆人大第三次會(huì)議籌備組”涉及到地方人大的組織體制問(wèn)題，故在法理上應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。因?yàn)楦鶕?jù)2000年《立法法》第8條第(二)項(xiàng)的規(guī)定,“各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”等關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)的立法應(yīng)當(dāng)屬于法律的立法事項(xiàng)，在此，湖南省人大常委會(huì)通過(guò)的“關(guān)于成立衡陽(yáng)市第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議籌備組的決定”有明顯的超越職權(quán)的嫌疑。而且衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的5名省十二屆人大代表提出辭去代表職務(wù)，在實(shí)際操作過(guò)程中可以在521名衡陽(yáng)市人大代表提出辭職之前，由衡陽(yáng)市人大常委會(huì)作出接受辭職的決定，并發(fā)布公告，這樣可能更符合目前選舉法和立法法規(guī)定的精神。

總之，湖南“衡陽(yáng)賄選事件”引發(fā)的制度風(fēng)險(xiǎn)是非常巨大的，它暴露出的最大制度缺陷是我國(guó)現(xiàn)有的憲法和法律法規(guī)所設(shè)計(jì)的人民代表大會(huì)制度還缺少“底線思維”和“負(fù)面思維”意識(shí)。所謂“底線思維”就是指一項(xiàng)制度發(fā)揮作用的極限和臨界點(diǎn)。*《百度百科》認(rèn)為：底線思維(bottom-line thinking)是一種思維技巧，擁有這種技巧的思想者會(huì)認(rèn)真計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)，估算可能出現(xiàn)的最壞情況，并且接受這種情況。http://baike.baidu.com/link?url=6hS2xpWnBcVDzgPEwnp-nV9m6HAjjwPLIa941elE-cQyjlkyTUwoB3BluRtSfpjNc-rRQ1BWZQ3QLZ5-tvlhx_，2014年2月20日最新訪問(wèn)。在國(guó)外政治實(shí)踐中經(jīng)常采用的議會(huì)對(duì)政府投不信任票導(dǎo)致政府首腦解散議會(huì)重新舉行選舉就屬于一種制度設(shè)計(jì)中的“底線思維”。所謂“負(fù)面思維”*“負(fù)面思維”也有人稱之為“負(fù)面思考”，參見(jiàn)[日]最上悠：《負(fù)面思考的力量》，黃玉萍譯，華夏出版社2010年8月第1版。就是一項(xiàng)制度運(yùn)行要多考慮制度可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)?！柏?fù)面思維”有助于在制度上提早發(fā)現(xiàn)各種可能出現(xiàn)的極端性情況，設(shè)計(jì)出比較有針對(duì)性和妥善的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的方案。湖南“衡陽(yáng)賄選事件”反映出我國(guó)現(xiàn)有的人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)尚缺少“底線思維”和“負(fù)面思維”意識(shí)，導(dǎo)致事先根本無(wú)法預(yù)見(jiàn)這樣極端性的事件在實(shí)踐中可能出現(xiàn)，并且也沒(méi)有設(shè)想過(guò)人民代表大會(huì)制度存在可能無(wú)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)的情形。這些是值得我們?cè)诜ɡ砩险J(rèn)真加以反思的。當(dāng)然，湖南“衡陽(yáng)賄選事件”對(duì)于推動(dòng)我國(guó)人民代表大會(huì)制度的不斷完善也具有一定的啟發(fā)意義，它成為觸發(fā)人民代表大會(huì)制度改革的最佳反面教材，各級(jí)人民代表大會(huì)都可以“衡陽(yáng)賄選事件”為戒，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷健全人民代表大會(huì)運(yùn)行的各種制度，進(jìn)一步發(fā)揮我國(guó)人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)根本政治制度的政治優(yōu)勢(shì)。

二、我國(guó)現(xiàn)行人民代表大會(huì)制度的程序缺陷及其原因

“衡陽(yáng)賄選事件”暴露出來(lái)的我國(guó)現(xiàn)行人民代表大會(huì)制度存在的制度缺陷主要是程序缺乏和制度不連貫兩個(gè)方面，有一定的個(gè)性，也具有某種程度上的共性，對(duì)此必須要認(rèn)真加以總結(jié)，為從整體上完善我國(guó)人民代表大會(huì)制度尋找解決問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度是由1954年憲法正式確立的，并且得到了1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法的繼承和發(fā)展。根據(jù)憲法關(guān)于人民代表大會(huì)制度的各項(xiàng)規(guī)定，我國(guó)又先后制定了保障人民代表大會(huì)制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的選舉法、代表法、地方組織法、全國(guó)人大組織法、國(guó)務(wù)院組織法、人民法院組織法和人民檢察院組織法等等法律，這些法律對(duì)人民代表大會(huì)制度的各個(gè)方面都作了較為詳細(xì)的規(guī)定，成為當(dāng)今我國(guó)人民代表大會(huì)制度的法律基礎(chǔ)。但是，應(yīng)當(dāng)看到的是，受到我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)“重實(shí)體輕程序”的傳統(tǒng)法律文化意識(shí)的影響，在人民代表大會(huì)制度的法律保障方面，也很難避免“重實(shí)體輕程序”的問(wèn)題。制度設(shè)計(jì)往往重視權(quán)力應(yīng)當(dāng)屬于誰(shuí)，而對(duì)權(quán)力如何依照一定的程序來(lái)有效的運(yùn)轉(zhuǎn)卻不太重視，結(jié)果導(dǎo)致許多基本政治制度在憲法和法律文本上有明確的規(guī)定，但也只限于某項(xiàng)職權(quán)應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使，至于說(shuō)行使憲法和法律職權(quán)的程序是什么，在制度設(shè)計(jì)上往往言語(yǔ)不詳，導(dǎo)致了許多憲法和法律上已經(jīng)規(guī)定下來(lái)的實(shí)體制度在實(shí)踐中無(wú)法得到有效落實(shí)，憲法和法律程序的欠缺使得很多基本政治制度看起來(lái)很美，但卻很難發(fā)揮實(shí)效。例如，現(xiàn)行《憲法》第63條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)罷免下列人員：(一)中華人民共和國(guó)主席、副主席；(二)國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)；(三)中央軍事委員會(huì)主席和中央軍事委員會(huì)其他組成人員；(四)最高人民法院院長(zhǎng)；(五)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)?！鄙鲜鲆?guī)定確立了全國(guó)人民代表大會(huì)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的罷免權(quán)，是對(duì)全國(guó)人大人事任免權(quán)制度的相關(guān)規(guī)定。但值得注意的是，現(xiàn)行《憲法》第63條除了明確了全國(guó)人大對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人的罷免權(quán)實(shí)體職權(quán)外，并沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的行使罷免權(quán)的法定程序，比如說(shuō)誰(shuí)有權(quán)提出對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的罷免案，罷免案如何審議，全國(guó)人大以何種程序通過(guò)罷免案。由于這些罷免程序并沒(méi)有跟進(jìn)，在實(shí)踐中，除了國(guó)務(wù)院若干部長(zhǎng)遭到罷免之外，其它的國(guó)家機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的罷免案從來(lái)沒(méi)有提起過(guò)。制度設(shè)計(jì)不連貫的問(wèn)題在我國(guó)現(xiàn)行人民代表大會(huì)制度中也是比較突出的，例如目前憲法和法律中關(guān)于人大常委會(huì)和人大主席團(tuán)的規(guī)定就存在一定的制度不連貫。以地方人大主席團(tuán)為例，地方人大主席團(tuán)是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律由地方各級(jí)人民代表大會(huì)通過(guò)選舉程序產(chǎn)生的，在地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議期間，主持地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，依據(jù)憲法和法律行使相關(guān)職權(quán)的“臨時(shí)性”國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)。雖然現(xiàn)行憲法中只有關(guān)于全國(guó)人大主席團(tuán)的規(guī)定，*現(xiàn)行《憲法》涉及到全國(guó)人大主席團(tuán)的文本規(guī)定共有兩處，一處是第61條第2款：全國(guó)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，選舉主席團(tuán)主持會(huì)議；另一處是第74條：全國(guó)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)許可，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判。沒(méi)有地方人大主席團(tuán)的規(guī)定，但從憲法學(xué)理論上可以推斷地方人大主席團(tuán)是符合憲法精神的。目前，我國(guó)規(guī)定地方人大主席團(tuán)的法律性質(zhì)、地位及其活動(dòng)的重要法律主要有《地方組織法》、《立法法》、《代表法》、《選舉法》等等。由于我國(guó)現(xiàn)行《憲法》只是明確了全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是全國(guó)人民代表大會(huì)的“常設(shè)機(jī)關(guān)”，*1982年《憲法》第57條規(guī)定：中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。而地方各級(jí)人民代表大會(huì)與地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)之間的“組織關(guān)系”并沒(méi)有得到憲法文本的精確定義，*1982年《憲法》第96條規(guī)定：地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)。加上其他法律中，“地方人大主席團(tuán)”在代表地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使憲法和法律職權(quán)方面發(fā)揮著很重要的作用，所以，“地方人大主席團(tuán)”實(shí)際上與“地方人大常委會(huì)”一樣，都是代表地方人大行使地方國(guó)家權(quán)力的“組織機(jī)構(gòu)”。在很多領(lǐng)域，“地方人大主席團(tuán)”甚至起著至關(guān)重要的作用。再如，全國(guó)人大主席團(tuán)與全國(guó)人大常委會(huì)的關(guān)系也沒(méi)有在相關(guān)法律中解釋清楚?！度珖?guó)人民代表大會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人民組織法》)第9條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，全國(guó)人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)，國(guó)務(wù)院，中央軍事委員會(huì)，最高人民法院，最高人民檢察院，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)提出屬于全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主席團(tuán)決定交各代表團(tuán)審議，或者并交有關(guān)的專門委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再由主席團(tuán)審議決定提交大會(huì)表決。從上述條文可以看到，《全國(guó)人大組織法》很顯然將“全國(guó)人大主席團(tuán)”視為與“全國(guó)人大常委會(huì)”一樣的國(guó)家機(jī)構(gòu)了，作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，“全國(guó)人大常委會(huì)”在全國(guó)人大會(huì)議期間的法律地位明顯存在法律制度上的缺陷。

總結(jié)目前我國(guó)有關(guān)人民代表大會(huì)制度的各項(xiàng)法律規(guī)定，在人大制度結(jié)構(gòu)上存在的問(wèn)題仍然是程序缺乏。最大的程序風(fēng)險(xiǎn)是各級(jí)人民代表大會(huì)兩屆人代會(huì)之間的法律銜接問(wèn)題，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：(1)在選舉產(chǎn)生新一屆人代會(huì)人大代表后，尚未到期的人大代表如何繼續(xù)履行代表職務(wù)這個(gè)問(wèn)題在現(xiàn)有法律制度上沒(méi)有很好地回答。以全國(guó)人大代表為例，《全國(guó)人大組織法》第1條規(guī)定： 每屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，在本屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表選舉完成后的兩個(gè)月內(nèi)由上屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)召集。第2條又規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行一個(gè)月以前，將開會(huì)日期和建議大會(huì)討論的主要事項(xiàng)通知全國(guó)人民代表大會(huì)代表。第39條還規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)代表每屆任期五年，從每屆全國(guó)人民代表大會(huì)舉行第一次會(huì)議開始，到下屆全國(guó)人民代表大會(huì)舉行第一次會(huì)議為止。分析上述規(guī)定可見(jiàn)，《全國(guó)人大組織法》第39條對(duì)全國(guó)人大代表的任期起止時(shí)間規(guī)定得是很清晰的，但是由于法律并沒(méi)有完全明確兩屆全國(guó)人大之間的交接程序，所以，在制度上仍然存在著在下屆全國(guó)人大舉行第一次會(huì)議之前，如果發(fā)生了無(wú)法舉行會(huì)議的特殊情形，在特殊情形存在期間，在國(guó)家體制上，是由上屆人大代表組成的全國(guó)人大繼續(xù)履行憲法和法律職責(zé)，還是以已當(dāng)選的下屆人大代表來(lái)行使憲法和法律職責(zé)。這種問(wèn)題雖然目前只是理論上的，但一旦在實(shí)踐中出現(xiàn)，必然會(huì)引發(fā)制度危機(jī)。(2)兩屆人代會(huì)權(quán)力交接體制存在很多制度空白，甚至存在著諸多不合理的制度設(shè)計(jì)。例如，在下屆人代會(huì)舉行第一次全體會(huì)議聽取人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)，實(shí)際上是聽取上屆人大常委會(huì)的工作報(bào)告。但在實(shí)踐中，由于換屆的原因，往往在下屆人代會(huì)舉行第一次會(huì)議時(shí)，上屆人大常委會(huì)的絕大多數(shù)組成人員已經(jīng)不參加下屆人代會(huì)第一次會(huì)議，而根據(jù)法律的規(guī)定，作為上屆人大常委會(huì)組成人員的代表身份在下屆人代會(huì)第一次會(huì)議舉行之日就已經(jīng)屆滿，所以，在下屆人代會(huì)第一次會(huì)議聽取上屆人大常委會(huì)作工作報(bào)告時(shí)，上屆人大常委會(huì)的組成人員已經(jīng)很難達(dá)到法定的議決事項(xiàng)的人數(shù)了，如果下屆人代會(huì)審查上屆人大常委會(huì)工作報(bào)告要產(chǎn)生一些法律上具有一定效力的決定或表決結(jié)論，這樣的決定或表決結(jié)論的針對(duì)性和拘束力就存在“空洞無(wú)物”的風(fēng)險(xiǎn)。(3)由“衡陽(yáng)賄選事件”反映出來(lái)的人大制度設(shè)計(jì)問(wèn)題也具有代表性，即不論是全國(guó)人大，還是地方人大，都是由人大代表組成的。但目前相關(guān)法律法規(guī)只是規(guī)定了人代會(huì)做出決議或決定生效的法定人數(shù)，至于組成人代會(huì)的人大代表總數(shù)至少應(yīng)當(dāng)保持在某個(gè)百分比才能維持一屆人代會(huì)的有效存在，這個(gè)問(wèn)題在人大制度設(shè)計(jì)上根本沒(méi)有考慮。一般情況下是不會(huì)出現(xiàn)上述情形的，但是在戰(zhàn)爭(zhēng)或嚴(yán)重違法犯罪現(xiàn)象存在的情況下，人代會(huì)自身存在的合法性問(wèn)題就顯得相當(dāng)重要了。國(guó)外議會(huì)實(shí)踐中采取了每隔兩年輪換三分之一代表的做法，就可以在制度上保證議會(huì)始終有三分之二的議員處于工作狀態(tài)。我國(guó)現(xiàn)行人大制度沒(méi)有設(shè)立代表輪換制度，所以，一旦出現(xiàn)組成一屆人代會(huì)的人大代表大幅度變化的情形，就很容易引發(fā)制度危機(jī)。

究查目前我國(guó)人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)存在的程序缺陷問(wèn)題，主要的原因還在于我國(guó)現(xiàn)行的政治體制本身，也就是說(shuō)，由于我國(guó)實(shí)行的黨政合一的政治體制，雖然人民代表大會(huì)制度在制度層面屬于國(guó)家的根本政治制度，但在政治生活的實(shí)踐中，政治權(quán)力的運(yùn)行體系是以執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家生活和社會(huì)生活實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)為依托的，因此，只要執(zhí)政黨的組織管理體制始終能夠有效地運(yùn)行，國(guó)家制度的運(yùn)轉(zhuǎn)就不可能出現(xiàn)真正的制度危機(jī)。即便像“衡陽(yáng)賄選事件”這樣的惡性案件發(fā)生導(dǎo)致了組成衡陽(yáng)市第十四屆人民代表大會(huì)的絕大多數(shù)人大代表離職無(wú)法行使職權(quán)的情形下，衡陽(yáng)市地方的政權(quán)建設(shè)仍然在衡陽(yáng)市市委的領(lǐng)導(dǎo)下有條不紊地進(jìn)行，在政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際生活中并沒(méi)有出現(xiàn)權(quán)力真空現(xiàn)象。正是考慮到在實(shí)際生活中很難出現(xiàn)各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)無(wú)法行使權(quán)力的問(wèn)題，所以，通過(guò)憲法和法律建立的根本政治制度即便是在程序建設(shè)方面存在著重大缺陷，也不可能導(dǎo)致實(shí)踐中真正的制度危機(jī)的出現(xiàn)。但是，作為基本國(guó)家制度，各級(jí)人民代表大會(huì)畢竟是通過(guò)憲法和法律規(guī)定行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)構(gòu)，如果因?yàn)槌绦蛟O(shè)計(jì)的缺陷導(dǎo)致了制度上危機(jī)的出現(xiàn)，雖然不會(huì)影響政權(quán)的穩(wěn)定，但是由于涉及人數(shù)眾多，加上法律上的善后處理方法也不到位，所以，也構(gòu)成了《人民日?qǐng)?bào)》定為的“三個(gè)挑戰(zhàn)”，這是在堅(jiān)持和發(fā)展人民代表大會(huì)制度過(guò)程中必須面對(duì)的制度風(fēng)險(xiǎn)和制度難題。

三、完善人民代表大會(huì)程序制度有助于防范制度風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)

現(xiàn)代法治是程序法治，法治的核心價(jià)值就是通過(guò)公平公正的程序來(lái)分配權(quán)利義務(wù)和社會(huì)正義，沒(méi)有程序意識(shí)，就沒(méi)有法治意識(shí)。*參見(jiàn)孫洪坤：《程序與法治》，中國(guó)檢察出版社2008年版。沒(méi)有健全的程序法治，就不可能有有效的實(shí)體法治。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)現(xiàn)行憲法確立的根本政治制度，各級(jí)人民代表大會(huì)作為各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，依據(jù)憲法和法律代表人民行使當(dāng)家作主的國(guó)家權(quán)力。要保證人民充分和有效地依托各級(jí)人民代表大會(huì)行使人民當(dāng)家作主的權(quán)利，除了通過(guò)憲法和法律明確賦予公民各項(xiàng)基本民主政治權(quán)利之外，通過(guò)憲法和法律規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)憲法和法律職權(quán)職責(zé)，依據(jù)科學(xué)和合理的程序來(lái)行使國(guó)家權(quán)力，是各級(jí)人民代表大會(huì)充分有效地發(fā)揮自身國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用的重要制度保障。人民代表大會(huì)制度同樣需要實(shí)體法與程序法兩種法律制度的保障，如果僅僅關(guān)注人民代表大會(huì)制度的實(shí)體法規(guī)定，不重視程序法規(guī)定，那么，即便是在憲法和法律文本上已經(jīng)規(guī)定了很多具體的實(shí)體制度，但由于缺少相應(yīng)配套的程序設(shè)計(jì)，往往導(dǎo)致許多重要的制度長(zhǎng)期被束之高閣，無(wú)法真正地在實(shí)際生活中發(fā)揮自身的作用。有鑒于我國(guó)現(xiàn)行人民代表大會(huì)制度程序法欠缺的問(wèn)題，并且由于程序缺失導(dǎo)致實(shí)踐中存在著很多制度風(fēng)險(xiǎn)，甚至在極端情況下出現(xiàn)意想不到的制度危機(jī)，有必要從程序法建設(shè)的角度，來(lái)全面完善我國(guó)人民代表大會(huì)制度中的程序法制度。具體說(shuō)，當(dāng)下，最需要建設(shè)的程序制度主要包括以下幾個(gè)方面：

1、上下屆人代會(huì)任期有效銜接程序制度。我國(guó)人民代表大會(huì)實(shí)行的是整體換屆制度，這種換屆制度的優(yōu)點(diǎn)是上下屆人代會(huì)換屆一次性完成，上下屆人代會(huì)的組織系統(tǒng)相互界限比較清晰，存在的問(wèn)題是下屆人代會(huì)第一次會(huì)議舉行期間選舉工作完成之前，如果產(chǎn)生了令人無(wú)法事先預(yù)見(jiàn)的突發(fā)事件或緊急狀態(tài)影響人代會(huì)會(huì)議舉行的，由于上下屆人代會(huì)正處于交接狀態(tài)，在法律上可能引發(fā)的問(wèn)題是國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)缺失、國(guó)家權(quán)力由誰(shuí)合法行使的問(wèn)題。為了解決這個(gè)問(wèn)題，實(shí)際上通過(guò)制度設(shè)計(jì)賦予下屆人代會(huì)第一次會(huì)議人大主席團(tuán)在下屆人代會(huì)選舉產(chǎn)生新一屆國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人之前暫時(shí)行使下屆人代會(huì)的憲法和法律職權(quán)，那么，即便在完成新一屆國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人選舉之前發(fā)生了突發(fā)事件或緊急狀態(tài)影響人代會(huì)如期舉行會(huì)議的，也可以由下屆人代會(huì)第一次會(huì)議主席團(tuán)暫時(shí)行使下屆人代會(huì)的憲法和法律職權(quán)，通過(guò)做出一系列緊急決定來(lái)填補(bǔ)可能出現(xiàn)的“權(quán)力真空”，并在條件允許的情形下，盡快恢復(fù)舉行下屆人代會(huì)會(huì)議，選舉產(chǎn)生新一屆國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人。

2、人大常委會(huì)與人大主席團(tuán)職責(zé)分工制度。人大常委會(huì)作為各級(jí)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在人代會(huì)閉會(huì)期間其法律地位是非常明確的，問(wèn)題的關(guān)鍵是在人代會(huì)會(huì)議期間，由于人代會(huì)會(huì)議期間由人大主席團(tuán)主持人代會(huì)會(huì)議，所以，實(shí)際上在人代會(huì)期間存在著兩個(gè)代表人代會(huì)的機(jī)構(gòu)?？紤]到我國(guó)人民代表大會(huì)制度本身的特點(diǎn)，人大主席團(tuán)制度的存在有一定合理性，故可考慮在人代會(huì)期間，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)中止行使人代會(huì)的職權(quán)，除了可以依據(jù)憲法和法律向人代會(huì)提請(qǐng)議案之外，不應(yīng)當(dāng)以人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的身份來(lái)行使職權(quán)，否則就很容易與人大主席團(tuán)的法律地位相沖突。

3、人代會(huì)法定最低組成人數(shù)制度?！昂怅?yáng)賄選事件”反映出來(lái)的一個(gè)非常嚴(yán)峻的制度設(shè)計(jì)缺陷問(wèn)題就是在總共529名人大代表組成的第十四屆衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)只剩下8名人大代表合法有效的情形下，第十四屆衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)如何履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法和法律職責(zé)。很顯然，8名代表是不可能履職的，這個(gè)問(wèn)題的癥結(jié)在于制度設(shè)計(jì)上可以接納的人代會(huì)合法存在的最低人數(shù)是多少？如果按照人代會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)作出有效決定的法定最低人數(shù)的一般選擇標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，只要有過(guò)半數(shù)的人大代表依然具有合法的代表資格，就可以在法律上認(rèn)定人代會(huì)依然可以合法有效地存在。但考慮到出席會(huì)議的人大代表數(shù)總是要少于合法有效的人大代表數(shù)，所以，60%以上的具有合法代表身份的人大代表的存在可以確保人代會(huì)有效履行職權(quán)。故在一屆人代會(huì)仍有不低于60%的合法有效的人大代表存在的情形下，就不應(yīng)當(dāng)終止本屆人代會(huì)的工作，可以采取限定期限補(bǔ)選人大代表的方式來(lái)填補(bǔ)人大代表空缺。如果低于60%，就應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)臨時(shí)決定，通過(guò)重新選舉的方式，產(chǎn)生人數(shù)足夠的人大代表繼續(xù)履行本屆人代會(huì)的憲法和法律職責(zé)。

4、人大代表罷免啟動(dòng)程序制度。盡管現(xiàn)行《選舉法》專設(shè)一章，規(guī)定了對(duì)代表的監(jiān)督和罷免、辭職、補(bǔ)選，并且規(guī)定了罷免的幾種程序，但是，對(duì)于由選民直接選舉產(chǎn)生的人大代表的罷免卻在制度上容易受到縣級(jí)人大常委會(huì)決定的影響。現(xiàn)行《選舉法》第47條規(guī)定：對(duì)于縣級(jí)的人民代表大會(huì)代表，原選區(qū)選民50人以上聯(lián)名，對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)的人民代表大會(huì)代表，原選區(qū)選民30人以上聯(lián)名，可以向縣級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出罷免要求。在實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)如果選民提出罷免的人大代表本身從事了嚴(yán)重的違法犯罪行為，選民向縣級(jí)人大常委會(huì)提交的罷免要求容易得到批準(zhǔn)，如果選民只是以人大代表沒(méi)有很好地代表選民利益提出罷免要求，這樣的罷免要求一般很難得到縣級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)。結(jié)果導(dǎo)致了許多消極履職、選民不滿意的人大代表長(zhǎng)期占據(jù)代表職務(wù)，選民對(duì)之無(wú)可奈何。擬可在制度設(shè)計(jì)上對(duì)選民提出罷免的情形作出分類，對(duì)于以人大代表不認(rèn)真履職提出罷免的，只要提出罷免要求的選民人數(shù)達(dá)到選舉被提請(qǐng)罷免代表的選民人數(shù)的十分之一，選民提出的罷免要求應(yīng)當(dāng)自動(dòng)進(jìn)入罷免程序，以此制度設(shè)計(jì)來(lái)防范人大代表消極履職無(wú)法有效監(jiān)督的問(wèn)題。

5、人大緊急會(huì)議制度。雖然我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第61條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要，或者有五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，可以臨時(shí)召集全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議。但各級(jí)人大的緊急會(huì)議制度并沒(méi)有通過(guò)全國(guó)人大組織法和地方組織法建立起來(lái)，這種緊急會(huì)議制度設(shè)計(jì)的欠缺在實(shí)際生活中一般不會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響或應(yīng)對(duì)危機(jī)，但如果在下屆人代會(huì)第一次會(huì)議舉行前一天發(fā)生了緊急狀態(tài)，實(shí)際上依據(jù)憲法規(guī)定的人大臨時(shí)會(huì)議制度精神，應(yīng)當(dāng)由上屆人大常委會(huì)提議臨時(shí)召集人大會(huì)議，而出席臨時(shí)人代會(huì)的人大代表應(yīng)當(dāng)是上屆人代會(huì)人大代表，而不應(yīng)當(dāng)是下屆人代會(huì)人大代表。我國(guó)現(xiàn)行憲法和組織法對(duì)這個(gè)問(wèn)題的重要性沒(méi)有給予必要關(guān)注，必須要在制度設(shè)計(jì)中進(jìn)一步加以完善。

6、人大代表團(tuán)法定人數(shù)制度。根據(jù)我國(guó)目前選舉法、地方組織法以及全國(guó)人大組織法的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)的人大代表由直接選舉和間接選舉兩種方式產(chǎn)生?？h級(jí)以下人民代表大會(huì)的人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，對(duì)選民負(fù)責(zé)?？h級(jí)以上人民代表大會(huì)的人大代表由下級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。對(duì)于由間接選舉產(chǎn)生的人大代表組成的人民代表大會(huì)來(lái)說(shuō)，通常是由不同的人大代表團(tuán)組成了召集人大代表出席會(huì)議、履行職務(wù)的最基本的代表組織。間接選舉產(chǎn)生的人大代表的數(shù)額也是按照一定的地域特征來(lái)分配的。所以，依托間接選舉產(chǎn)生的人大代表組成的人民代表大會(huì)實(shí)際上受到了人大代表團(tuán)是否能夠有效出席人代會(huì)的影響。“衡陽(yáng)賄選事件”反映出來(lái)的問(wèn)題是衡陽(yáng)市省人大代表團(tuán)76名成員只剩下15名成員能否代表衡陽(yáng)市繼續(xù)在湖南省人大履行自身的代表職責(zé)的問(wèn)題。如果一個(gè)人大代表團(tuán)無(wú)法有效組成，在法律上是否會(huì)影響間接選舉的人民代表大會(huì)合法舉行人代會(huì)會(huì)議。這些問(wèn)題必須在完善地方組織法的過(guò)程中具體加以明確。就一個(gè)人大代表團(tuán)的人數(shù)來(lái)說(shuō)，對(duì)于整個(gè)人民代表大會(huì)的議決程序可能不會(huì)產(chǎn)生根本性影響，但由于人大代表團(tuán)反映了間接選舉產(chǎn)生的人大代表的“地域特征”，所以，在一個(gè)人大代表團(tuán)不能出席人民代表大會(huì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在制度上推遲人代會(huì)會(huì)議的召開，在通過(guò)選舉程序保證人大代表團(tuán)能夠合法有效地出席人代會(huì)之后，再繼續(xù)召開人代會(huì)。從人大代表團(tuán)組成人數(shù)的合法性來(lái)看，過(guò)半數(shù)的人大代表可以參加人大代表團(tuán)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)視人大代表團(tuán)在法律上具有組織或團(tuán)體的議事行為能力。

7、人大常委會(huì)成員人身特權(quán)決定許可回避制度。以“代表人身豁免權(quán)”而言，現(xiàn)行《代表法》第30條規(guī)定：“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)許可，在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告”?！皩?duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可?！薄洞矸ā返?0條的上述規(guī)定表面上看是針對(duì)所有人大代表確立的“人身豁免權(quán)”，但如果區(qū)分了作為人大常委會(huì)組成人員的人大代表和作為普通人大代表在人大常委會(huì)會(huì)議上的不同代表職權(quán)之后，就可以發(fā)現(xiàn)，作為人大常委會(huì)組成人員的人大代表如果在人大常委會(huì)會(huì)議期間需要做出限制人身自由的許可的，就可能出現(xiàn)無(wú)法排除需要被采取限制人身自由的作為人大常委會(huì)組成人員的人大代表親自參與決定自己是否應(yīng)當(dāng)被許可限制人身自由的情形。這種制度上的可能性實(shí)際上為作為人大常委會(huì)組成人員的人大代表提供了比普通人大代表更加特殊的“法律保護(hù)”，甚至基本上可以認(rèn)定為是一種“法律特權(quán)”。故需要在制度上明確規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)許可，在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判。許可涉及到做出決定的主席團(tuán)成員或人大常委會(huì)成員的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)回避作出與本人相關(guān)的決定。

8、人大代表表決權(quán)利平等制度。自從1979年7月1日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于修正〈中華人民共和國(guó)憲法〉若干規(guī)定的決議》規(guī)定：“縣和縣以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，它是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，它的組織和職權(quán)由法律規(guī)定”以來(lái)，地方人大常委會(huì)作為地方人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其組成方式和會(huì)議形式已經(jīng)與本級(jí)人大代表沒(méi)有太多的關(guān)系，特別是地方各級(jí)人大代表除了依據(jù)《地方組織法》和《代表法》規(guī)定可以參加本級(jí)人大會(huì)議或者是在人大會(huì)議閉會(huì)期間參加由本級(jí)人大常委會(huì)組織的代表活動(dòng)之外，除地方人大常委會(huì)組成人員之外的本級(jí)人大普通代表，基本上被排除在本級(jí)人大常委會(huì)的會(huì)議之外，無(wú)法對(duì)本級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)常委會(huì)會(huì)議行使國(guó)家權(quán)力的活動(dòng)來(lái)進(jìn)行有效參與和實(shí)施必要的監(jiān)督。在代表制度上，事實(shí)上形成了作為人大常委會(huì)組成人員的“人大代表”與不作為人大常委會(huì)組成人員的“人大代表”在代表職權(quán)和職責(zé)方面的差異，特別是在依法享有代表職權(quán)方面的“不平等”待遇。這種制度設(shè)計(jì)與我國(guó)人民代表大會(huì)制度下的代表制度理論是不相吻合的。1992年的《代表法》只規(guī)定了非人大常委會(huì)組成人員的人大代表可以列席人大常委會(huì)會(huì)議，但列席人大常委會(huì)會(huì)議的普通人大代表沒(méi)有作為人大常委會(huì)組成人員的人大代表的“表決權(quán)”?！洞矸ā妨信e了非人大常委會(huì)組成人員的人大代表可以列席人大常委會(huì)會(huì)議的情形，包括第23條規(guī)定的“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表可以應(yīng)邀列席本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議。全國(guó)人民代表大會(huì)代表，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)代表可以應(yīng)邀列席本級(jí)人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)會(huì)議”，以及《代表法》第24條規(guī)定的“全國(guó)人民代表大會(huì)代表，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)代表可以列席原選舉單位的人民代表大會(huì)會(huì)議，并可以應(yīng)邀列席原選舉單位的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議” 。有鑒于普通人大代表參加人大常委會(huì)會(huì)議無(wú)法享有與作為人大常委會(huì)組成人員的人大代表一樣的代表職權(quán)可能引發(fā)的代表權(quán)利不平等的問(wèn)題，有必要通過(guò)改革地方人大常委會(huì)會(huì)議制度的方式來(lái)解決目前存在于我國(guó)人大代表制度中的上述特殊問(wèn)題。具體方案從改革“應(yīng)邀列席”制度出發(fā)，將普通人大代表被動(dòng)“應(yīng)邀列席”人大常委會(huì)會(huì)議轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯舆x舉產(chǎn)生的人大代表10人以上聯(lián)名申請(qǐng)，可以出席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議；間接選舉產(chǎn)生的人大代表5人以上聯(lián)名或一個(gè)代表團(tuán)提議，可以出席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議。對(duì)于申請(qǐng)出席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議的非人大常委會(huì)組成人員的人大代表，10人以上聯(lián)名的可以向本級(jí)人大常委會(huì)提出供審議的議案，出席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議的非人大常委會(huì)組成人員的人大代表的三分之二以上反對(duì)的，本級(jí)人大常委會(huì)不得通過(guò)生效的決定或決議。如果在制度上賦予非人大常委會(huì)組成人員的人大代表享有出席人大常委會(huì)會(huì)議的申請(qǐng)權(quán)以及對(duì)人大常委會(huì)作出的決定或決議的實(shí)質(zhì)性的否決權(quán)，這就保證了作為非人大常委會(huì)組成人員的人大代表與作為人大常委會(huì)組成人員的人大代表享有的代表職權(quán)的“實(shí)質(zhì)性平等”。而在人大代表中作普通代表與作為人大常委會(huì)組成人員的人大代表之分，只是為了解決因人大代表數(shù)量過(guò)多導(dǎo)致人大常委會(huì)無(wú)法有效地履行職責(zé)的實(shí)際問(wèn)題。

縱觀目前的地方人大常委會(huì)會(huì)議制度設(shè)計(jì)，由于賦予了作為人大常委會(huì)組成人員的人大代表享有超過(guò)普通代表的“表決權(quán)”和相關(guān)的代表權(quán)利，雖然人大常委會(huì)作為人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)提高了人大議事工作的效率，但卻在制度上引發(fā)了作為我國(guó)根本政治制度人民代表大會(huì)制度所要求的“人民性”欠缺的問(wèn)題。事實(shí)上，各級(jí)人大常委會(huì)組成人員成了“代表”人民代表的“再代表”。很顯然，“再代表”的制度設(shè)計(jì)與我國(guó)人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)要求是不相適應(yīng)的，它在理論上造成地方人大常委會(huì)淪為西方代議民主制度下的“代議機(jī)構(gòu)”，地方人大常委會(huì)很容易在實(shí)踐中成為脫離人大代表監(jiān)督和選民監(jiān)督的國(guó)家機(jī)構(gòu)，為此必須引起有關(guān)部門的高度警惕。而在實(shí)踐中，“人大常委會(huì)組成人員的專職化”更是與我國(guó)人民代表大會(huì)制度的基本原則不相適應(yīng)的“代議化”改革傾向，呈現(xiàn)出與改進(jìn)人大常委會(huì)會(huì)議制度、讓人大代表有效地參與人大常委會(huì)會(huì)議的“平民化”*巴圖：《人大代表“平民化”是一個(gè)進(jìn)步》，載《北方周末報(bào)》2012年3月15日。制度設(shè)計(jì)方案相向而行的“貴族化”*龐清濤呼吁對(duì)人大代表“貴族化”苗頭也要關(guān)注。參見(jiàn)龐清濤：《別讓“代表活動(dòng)”走了樣》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2004年5月29日。趨勢(shì)。

[責(zé)任編輯：王德福]

Subject:The Perfect of People's Congress in Our Country from the Angle of the Construction of the Procedure System——A Analysis of the System Risk on “Hengyang Bribery Events”

Author&unit:MO Jihong

(Law Institute,Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100732,china)

As a fundamental political system in our country，the system of people's Congress has the problems that heavy entity but light procedure in system design.The lack of the procedure system and the incoherency of important system are major system lack when the Constitution and the law design the system of people's Congress , it induce that a plenty of entity system in the system of people's Congress cannot play role effectively and chronically.We should adopt the means of the revision of the constitution ,electoral law,and organization law,strengthen procedure construction ,block up the possible system risk in the system of people's Congress at present, thereby tap into the potential of the system of people's Congress itself, realize the system goal of safeguard the rights of people taking leadership,and exercising state power effectively.

the system of people's Congress;system risk; Hengyang bribery events;bottom-line thinking; negative thinking

2014-03-25

莫紀(jì)宏(1965-),男，江蘇靖江人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。

D922.1

：A

：1009-8003(2014)03-0023-09