浙江省經(jīng)濟信息中心課題組

利用國外貸款要更加注重引領(lǐng)、創(chuàng)新和示范
——浙江省利用國外貸款對策研究

浙江省經(jīng)濟信息中心課題組

新常態(tài)下浙江利用國外貸款工作應(yīng)更加注重發(fā)揮市場的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，更加注重突出國外貸款項目的“引領(lǐng)性、創(chuàng)新性、示范性”特征

浙江利用國外貸款始于1984年，經(jīng)歷了探索起步、快速擴張后，進入了穩(wěn)步提升階段。截止到2013年，全省共有國外貸款項目169個，累計利用貸款總額約87億美元，占全省利用外資總額的15%。實踐證明，利用國外貸款對浙江擴大對外開放、發(fā)展外向型經(jīng)濟、引進先進技術(shù)和管理經(jīng)驗、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮了極其重要的促進作用。在目前浙江進入產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增速換擋的關(guān)鍵時期，加強利用國外貸款工作，引進和借鑒發(fā)達國家先進理念，依然具有十分重要的意義。

基本情況及主要成效

我國利用國外貸款起步于1979年，經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國已與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織確立了長期穩(wěn)定的合作機制，與20多個國家建立了雙邊政府貸款關(guān)系，與許多國外金融機構(gòu)開展了多種方式的國際商業(yè)貸款業(yè)務(wù)，其利用方式涵蓋了國際金融組織貸款、外國政府貸款、國際商業(yè)貸款等多種形式。截止到2013年，我國累計利用國外貸款金額達9748億美元，國外貸款已經(jīng)成為利用外資的重要組成部分，利用國外貸款項目已經(jīng)成為我國參與國際經(jīng)濟交流與合作的重要方式。

1984年，第一個利用國外貸款項目落戶浙江。截止到2013年，全省共有國外貸款項目169個，累計利用貸款總額約87億美元，其中，國際金融組織貸款31.7億美元，貸款項目45個；外國政府貸款約8.52億美元，貸款項目72個；中長期國際商業(yè)貸款28.88億，貸款項目20個；全球環(huán)境基金贈款金額1235萬美元，贈款項目4個。浙江利用國外貸款工作取得了顯著成效，國外貸款項目引進的資金不僅彌補了建設(shè)資金的不足，促進了浙江經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，而且項目帶來的先進技術(shù)及管理理念，提升了發(fā)展水平，縮小了與發(fā)達國家的差距。

彌補了建設(shè)資金的不足。改革開放初期，浙江建設(shè)資金嚴重不足，引進國外貸款成為全省經(jīng)濟發(fā)展尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源之一，尤其在彌補政府在公共建設(shè)資金的投資不足方面發(fā)揮了重要作用。在交通方面，利用世行貸款4.2億美元建成的第一條高速公路——滬杭甬高速公路，成為了長三角南翼的黃金通道，至今還發(fā)揮著巨大的經(jīng)濟社會效益。在能源方面，北侖電廠一期和二期項目累計利用世界銀行貸款9.4億美元，通過建造燃煤發(fā)電機組、改造輸電線路等為全省經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力的能源保障，為緩解華東地區(qū)持續(xù)的用電緊張局面做出了突出的貢獻。

推動了社會事業(yè)的發(fā)展。自1984年以來，圍繞社會事業(yè)發(fā)展，以提高人民生活水平為目標，全省利用國外貸款實施了農(nóng)村供水和環(huán)境改善、教師能力建設(shè)、勞動力就業(yè)市場、衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)備引進等一大批社會事業(yè)項目。利用世行貸款1900萬美元實施的農(nóng)村供水項目，在全省38個縣修建了390個農(nóng)村水廠及水渠，改善了260萬農(nóng)村人口的飲水條件和衛(wèi)生狀況。通過利用世行和外國政府貸款3600多萬美元，為9個省級醫(yī)院引進了國際先進醫(yī)療設(shè)備，通過改善健康教育、醫(yī)院服務(wù)、急救服務(wù)、醫(yī)學(xué)教育和培訓(xùn)等方式，成功地進行了綜合性區(qū)域衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高了衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量和效益。

促進了管理體制的改革。利用國外貸款項目十分注重政策創(chuàng)新、體制創(chuàng)新等配套內(nèi)容，在一定程度上促進了管理體制的改革。通過實施浙江城市開發(fā)、城建環(huán)保世行項目，單獨成立了污水公司、固廢公司，促進了對自來水、污水處理和固廢處理的收費改革。浙江農(nóng)村污水處理世行項目，明確要求富陽、安吉、天臺、龍泉4個實施縣（市）組建水務(wù)公司，負責(zé)項目建設(shè)及后期運維，這在一定程度上促進了浙江公共事業(yè)的管理體制改革和制度創(chuàng)新。

提升了項目管理的水平。通過實施國外貸款項目，把國際先進的管理理念和科學(xué)嚴謹?shù)墓芾磙k法，如項目評估、競爭性招標、采購管理合同管理、工程管理、項目執(zhí)行監(jiān)測等先進管理制度運用到項目建設(shè)的具體實踐中，提升了項目管理水平。利用世行貸款進行寧波城市道路改造過程中，寧波市采取的文物保護措施成為了城市發(fā)展和文物保護的成功典范。浙江城市開發(fā)項目中的杭州和溫州城市供水子項，根據(jù)世行要求制作的交鑰匙工程國際競爭性招標合同文本，開創(chuàng)了我國在給排水行業(yè)中交鑰匙工程的先河。

提升了人才隊伍的能力。通過與國際金融機構(gòu)以及各國政府貸款機構(gòu)的交流合作，鍛煉了一批熟悉國外貸款政策、國外貸款操作程序、項目談判技巧以及項目推進管理的專業(yè)人才隊伍，提高了全省利用國外貸款項目的工作水平和效率，為浙江更好地利用國外貸款奠定了良好基礎(chǔ)。世行貸款浙江農(nóng)村污水處理項目在為期一年的準備過程中對項目業(yè)務(wù)技術(shù)和管理人員進行大范圍的培訓(xùn)，共計20余期600多人次，其中多人參加由國家部委世行管理中心統(tǒng)一安排的項目培訓(xùn)，有效提高了浙江國外貸款項目管理人員的能力和水平。

面臨的機遇和挑戰(zhàn)

2010年，我國經(jīng)濟總量超越日本成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟體。2013年，我省人均GDP超過1萬美元，達68594元。隨著綜合國力的增強和發(fā)展水平的提高，我省利用國外貸款工作面臨著新的形勢，深入分析新常態(tài)下我省利用國外貸款工作面臨的機遇和挑戰(zhàn)，對做好國外貸款項目管理工作十分關(guān)鍵。

從國外貸款的供給角度分析，隨著中國經(jīng)濟的快速增長，國際金融組織、外國政府和商業(yè)銀行對我國的貸款政策發(fā)生了微妙的變化。一是更加注重經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，行業(yè)投向有所變化。國外貸款項目投向逐步從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向城建環(huán)保、生態(tài)建設(shè)、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域，要求新申報項目應(yīng)更加注重解決地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的主要問題。這就要求我們在項目申報上結(jié)合各行業(yè)、各領(lǐng)域的發(fā)展需要，重點關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對節(jié)能減排、清潔能源生產(chǎn)、大氣污染治理、水資源保護等領(lǐng)域項目的支持力度。

二是更加注重區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展，貸款政策有所調(diào)整。國外貸款項目繼續(xù)向中西部地區(qū)和東北等老工業(yè)基地傾斜。東部地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達、市場機制較為完善、經(jīng)濟基礎(chǔ)和投融資環(huán)境相對較好，會優(yōu)先考慮具有示范性且能帶動管理、機制創(chuàng)新的項目。這就要求浙江新申報的國外貸款項目需在“引領(lǐng)性、創(chuàng)新性、示范性”上下功夫，率先在東部地區(qū)形成試點示范，成熟后在全國范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。

三是更加注重項目可持續(xù)發(fā)展，對質(zhì)量要求更加嚴格。隨著國外資金來源范圍的不斷擴大，資金形式呈現(xiàn)出多樣化的趨勢，項目的質(zhì)量與效益水平對利用外資規(guī)模起著決定性作用。同時，隨著利用國外貸款管理體系的不斷完善規(guī)范，對項目的籌劃、效益分析等前期工作提出了更高的要求。這就要求我們做好國外貸款項目的前期論證、監(jiān)督指導(dǎo)等一系列工作，嚴把質(zhì)量關(guān)，確保項目的可持續(xù)性。

從國外貸款的需求角度分析，盡管浙江的經(jīng)濟實力已顯著提升，但國外貸款項目的作用依然不可小視，需求十分旺盛。一是彌補公共投資不足的需要。當前浙江面臨著擴大有效投資、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)創(chuàng)新型省份、推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)“兩美”現(xiàn)代化浙江等一系列戰(zhàn)略任務(wù)，不僅需要巨額的資金投入，而且迫切需要深化各方面的體制改革。作為經(jīng)濟大省，浙江的人均GDP水平一直走在全國前列，但區(qū)域發(fā)展不平衡，部分市縣財力有限，地區(qū)經(jīng)濟及社會的全面發(fā)展仍離不開國外貸款的支持。此外，利率優(yōu)惠和人民幣升值收益也是利用國外貸款的重要動力之一，因此無論是政府還是企業(yè)的建設(shè)項目，國外貸款依然供不應(yīng)求。

二是促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。近年來，國外貸款項目更多地向節(jié)能環(huán)保、低碳發(fā)展等“綠色”領(lǐng)域傾斜，其引進的先進技術(shù)和裝備不僅有助于相關(guān)行業(yè)的技術(shù)進步和產(chǎn)品創(chuàng)新，也有助于引導(dǎo)民間資本投向，推動企業(yè)科技創(chuàng)新，繼而推動全省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。因此，根據(jù)國家的產(chǎn)業(yè)政策和全省經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠規(guī)劃，積極利用外國政府貸款，支持一系列企業(yè)技術(shù)改造和產(chǎn)品創(chuàng)新升級的重大項目建設(shè)，有利于加快浙江經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級和市場競爭力提升。

三是提高項目管理能力的需要。國外貸款項目從項目篩選、評估、談判到執(zhí)行和后期管理，有一套完備流程和規(guī)章制度，這些管理辦法對學(xué)習(xí)國際先進管理經(jīng)驗、提高投資項目建設(shè)水平有很大幫助。通過國外貸款項目的帶動，不僅有助于提高項目單位的管理水平，也有助于擴大對外開放，加快投資項目建設(shè)、管理、運營與國際接軌的步伐，促進投資項目管理體制和運行機制現(xiàn)代化建設(shè)。與此同時，嚴格的項目管理規(guī)則和程序減少了違規(guī)、違法及腐敗行為發(fā)生的可能性，有助于投資項目的廉潔制度建設(shè)。

對策建議

今年5月，習(xí)近平總書記在河南考察時指出，我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，要增強信心，從當前我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。同月，浙江省委十三屆五次全會作出了《關(guān)于建設(shè)美麗浙江創(chuàng)造美好生活的決定》。新常態(tài)下的浙江經(jīng)濟社會將更加注重創(chuàng)新驅(qū)動和產(chǎn)業(yè)升級、更加注重民生改善和綠色低碳，新常態(tài)下的浙江利用國外貸款工作則應(yīng)更加注重發(fā)揮市場的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，更加注重突出國外貸款項目的“引領(lǐng)性、創(chuàng)新性、示范性”特征。

統(tǒng)籌謀劃，強化政府宏觀指導(dǎo)。按照國務(wù)院和國家發(fā)改委、財政部的要求，國外貸款項目視同政府投資管理，因此利用國外貸款具有很強的戰(zhàn)略性和政策性，國外貸款項目往往具有一定的創(chuàng)新性和引領(lǐng)性。各級政府要進一步提高認識，既要看到國外貸款彌補建設(shè)資金不足的“硬”作用，更要看到利用國外貸款帶來的理念、管理、技術(shù)等“軟”效益，充分發(fā)揮國外貸款機構(gòu)的“知識銀行”作用，把“引資”與“引智”有機結(jié)合起來。要強化政府的宏觀指導(dǎo)，探索編制浙江利用國外貸款的“十三五”規(guī)劃，理清利用國外貸款的思路和目標，明確利用國外貸款的重點領(lǐng)域和發(fā)展方向，提出利用國外貸款的保障措施和長效機制，把規(guī)劃和政策的管理指導(dǎo)貫穿利用國外貸款的全過程，切實改變個別單位對國外優(yōu)惠資金不會用、不愿用、不想用等畏難情緒和被動局面，把爭取國外貸款資金項目作為新常態(tài)下提升浙江發(fā)展水平的有效措施。

精益求精，強化項目前期工作。國外貸款項目需要經(jīng)過國內(nèi)外兩套程序的審批，一方面必須滿足國外貸款管理機構(gòu)的各種條件；另一方面，還需嚴格按照政府投資項目履行國內(nèi)的審批程序，因此其項目前期工作要求較高，工作內(nèi)容、程序都相對復(fù)雜和繁瑣，且準備時間相對較長。要充分發(fā)揮發(fā)改、財政及相關(guān)職能部門的作用，健全組織管理機構(gòu)，形成從上到下一貫到底的領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，統(tǒng)籌謀劃、組織協(xié)調(diào)、密切配合，共同推進項目前期工作。要根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展需求，結(jié)合國際金融組織和外國政府貸款政策的新動向，選擇符合國家備選項目規(guī)劃要求和國外優(yōu)惠貸款投向的項目，建立項目儲備庫，形成“建設(shè)一批、前期一批、儲備一批”的良性循環(huán)。

規(guī)范有序，強化項目科學(xué)管理。要嚴格執(zhí)行國家和國外貸款機構(gòu)的有關(guān)規(guī)定，切實加強對國外貸款項目的“借用還”全過程管理，做到規(guī)范有序，進一步提高國外貸款項目管理水平。在項目前期準備階段，要進一步明確項目前期審查制度，對政府性外債項目，發(fā)展改革部門要嚴格按照投資項目審批程序進行審查項目，財政部門要對項目的配套資金、還貸資金的來源和還款能力等情況進行審查落實。項目申報過程中，要嚴格按照有關(guān)程序，落實還貸承諾制度。在項目執(zhí)行階段，要加強對項目的監(jiān)督檢查，包括利用審計部門的力量，提高項目規(guī)范化水平，確保前期各項承諾落到實處。對進入還款期的項目，在切實落實項目單位還貸責(zé)任的同時，有關(guān)部門要指導(dǎo)項目單位適當利用金融衍生工具，防范因國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境及匯率、利率變化帶來的償債風(fēng)險。

交流合作，強化人才隊伍培養(yǎng)。國外貸款項目需要融合國內(nèi)國外的管理理念和規(guī)范要求，因此切實加強國際交流合作對項目成功實施至關(guān)重要。一方面，要以項目推進工作為載體，密切加強與國外貸款機構(gòu)的交流合作，虛心學(xué)習(xí)國外先進經(jīng)驗和現(xiàn)代建設(shè)管理理念，加強對各級項目管理人員的培訓(xùn)，使其了解利用國外貸款的程序和要求，增強利用國外貸款的意識和能力，培養(yǎng)造就懂技術(shù)、能創(chuàng)新、會管理的項目管理人才。另一方面，要有效整合培養(yǎng)熟悉省情的本地化設(shè)計單位和咨詢團隊，通過合作積極參與外國貸款項目的設(shè)計、咨詢工作，通過大規(guī)模、多領(lǐng)域、多層次的專業(yè)領(lǐng)域培訓(xùn)，不斷積累經(jīng)驗，培養(yǎng)技術(shù)人才，為國外貸款項目的各類報告編制、業(yè)務(wù)咨詢以及實施管理提供強有力的技術(shù)支撐。要加強交流，不僅搭建起國外貸款機構(gòu)與項目單位之間開放式的交流平臺，還要搭建項目單位之間的交流平臺，提供相互交流和學(xué)習(xí)的機會。

創(chuàng)新示范，強化項目實施成效。作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，“引領(lǐng)性、創(chuàng)新性、示范性”將是新常態(tài)下浙江利用國外貸款項目的基本要求和努力方向。要開拓國際視野，以全球的視角選擇項目，以發(fā)展的眼光推進項目，努力把國外貸款項目實施成具備適度超前意識、引領(lǐng)浙江發(fā)展的先導(dǎo)項目。要全面深化改革，以創(chuàng)新的精神推進國外貸款項目，通過項目實施帶動技術(shù)創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，探索建立新常態(tài)下浙江經(jīng)濟社會發(fā)展的長效機制。要積極發(fā)揮示范作用，及時總結(jié)和宣傳項目的實施經(jīng)驗和創(chuàng)新做法，為全省面上的推廣提供成功經(jīng)驗，也為帶動全國范圍的推廣應(yīng)用作出貢獻。

課題組成員：周華富 蔡和 鄭華 牟眸