□ 孫 健 王玉明（、中共佛山市委黨校，廣東 佛山58300；、廣東行政學院 行政學教研部，廣東 廣州50053）

荔灣區(qū)是廣州市的老城區(qū)，人口稠密，常住人口超過百萬，而且老人、小青少年相對較多，社會管理問題多、難度大。其中逢源街道是一個典型的地處城市老城區(qū)、老齡人口密集、困難群體較多的地區(qū)，街轄面積0.78平方公里，常住人口約6.2萬人，其中60歲以上老人有1.3萬人，約占總人口20.97%；18歲以下青少年約1.1萬人，約占總人口的18%；孤寡、特困群眾等弱勢群體有2000多人，約占總人口的3.3%。近年來經(jīng)濟社會高速發(fā)展，逢源街一些社區(qū)承擔著社會治安、社會救助、就業(yè)再就業(yè)、計生等130多項行政性事務，居委會工作人員根本無暇開展有效服務。逢源街堅持以人為本、服務社群的宗旨，大力發(fā)展社區(qū)福利事業(yè)和社會服務，開設了社區(qū)服務中心、文化中心、老人院、社區(qū)衛(wèi)生服務站、殘疾人康復中心等多個社區(qū)服務機構，并從1997年開始，先后與香港國際社會服務社開辦了穗港及海外婚姻家庭輔導服務中心、穗港青少年服務中心及穗港綜合服務中心；與香港鄰舍輔導會合辦了文昌鄰舍康齡社區(qū)服務中心和逢源鄰舍展能中心，引入香港社會服務的理念和專業(yè)手法，發(fā)展具有本地特色的社區(qū)福利事業(yè)，培養(yǎng)本土化社工人才隊伍。2008年指導成立非營利社會服務組織——逢源人家服務中心，為社區(qū)居民提供多層次、全方位的多元化社工服務，受到服務對象的普遍好評。

一、政府向NGO購買社工服務的過程

（一）購買對象的選擇

廣州市荔灣區(qū)政府及逢源街道辦事處是本案例中的購買方。廣州市荔灣區(qū)逢源人家服務中心是本案例中的承接方，下屬單位有鄰舍康齡社區(qū)服務中心、穗港青少年服務中心、逢源鄰舍展能中心、穗港及海外婚姻家庭輔導中心、長者日間護理中心、穗港綜合服務中心等服務機構。逢源人家服務中心是2008年由逢源街道辦事處支持成立的專門從事社區(qū)服務的社會組織。該中心由顧問委員會、服務指導委員會和理事會組成，邀請逢源街道辦事處擔任行政督導，香港國際社會服務社、香港鄰舍輔導會擔任專業(yè)督導。中心擁有一支結構合理、素質優(yōu)良的專業(yè)社工隊伍，專門負責統(tǒng)籌承接逢源街轄內的政府購買服務項目，接受政府購買服務的經(jīng)費資助，保證政府購買服務項目的正常運作和良好發(fā)展。目前，這些機構提供的服務包括婚姻家庭服務、長者服務、殘疾人康復服務、青少年服務、綜合家庭服務等方面。

（二）社工服務的提供

逢源人家服務中心從上世紀90年代開始就接觸社區(qū)居民的公共服務工作，與街道辦、居民相互間都比較熟悉，所以開展工作相對順暢。尤其是2008年得到香港國際社會服務社、香港鄰舍輔導會的專業(yè)指導以來，該中心提供的公共服務逐漸遍及居民生活的各個方面，而且都比較到位。具體做法是根據(jù)主要服務內容，把街道內的居民按服務內容的不同分為不同的服務對象，再通過調研分析其服務需求，提出提供此類服務的目標，研究服務的對策以達到設定的服務目標。對不同對象群體進行服務需求分析參見表1。

表1 社工服務需求分析

通過需求表分析，逢源人家服務中心對逢源街道居民的需求了解得比較透徹和充分。不同的服務對象其要達到的目標是不同的，而且就同一服務對象服務目標的層次也有所不同，逢源人家服務中心通過對需求的仔細分析后，根據(jù)當今時代和社會的發(fā)展，設立不同群體的服務目標。提出針對各不同對象的服務目標參見表2。

表2 社工服務目標

（三）服務對策及行動

逢源人家服務中心根據(jù)對服務需求及服務目標的分析結果，采取了不同服務技術，設定并實施了比較靈活而又全面的服務對策，從而給予有針對性的服務。

1、針對社區(qū)長者的服務。一是社交及康樂服務。中心定期舉辦大型/特別活動：如生日會、節(jié)日慶?；顒?、嘉年華會、旅行、參觀及講座、聯(lián)誼活動等。二是居家養(yǎng)老服務。中心定期為區(qū)內有需要的長者提供適切支援，解決生活困難。還專門聘請了專業(yè)的管理人員和居家服務員，定期舉行會議和培訓，務求能更好地為服務對象提供優(yōu)質的服務。三是長者支援服務。為有需要照顧的長者提供社區(qū)網(wǎng)絡和外展服務。例如上門探訪及電話聯(lián)絡、情緒支援等等。四是建立逢源鄰舍康齡社區(qū)大學?？谍g社區(qū)大學以學員所修學分為機制，透過五大學系（文學院、體藝學院、社會服務及社會科學學院、資訊及科技學院、醫(yī)療保健學院）使長者接受終身教育達致“老有所學”?？谍g中心鼓勵長者積極參與義務工作，發(fā)揮所長，并舉辦培訓班，提高義工質素。

2、針對社區(qū)青少年，提供的服務主要有：課后支持及輔導、偶到服務、小組活動/興趣班、心理/情緒輔導、家訪服務等等。一是優(yōu)先服務孤兒、單親家庭、分隔兩地的家庭和因父母工作而未能照顧的青少年。二是青少年下午放學后可以直接到中心享用服務。特困家庭的青少年還可以在中心享受一頓免費晚餐。在上學期間，中心開放的時間是下午四點半到晚上的八點半。三是周六以及寒暑假期間，中心延長對外開放的時間，并且舉辦形式多樣的活動，讓青少年可以參與其中，一起娛樂，一起學習。中心也舉辦各類講座和宣傳等。

3、針對殘障人士，提供生活技能訓練，如自我照顧、溝通及信息應用、煮食技能、家居清潔及生活錦囊、小區(qū)設施運用、購物及理財技巧等。開辦社交技巧小組，培訓處理壓力及情緒的技巧、提升體能耐力，開展共融計劃。按服務使用者的需要、能力，去設定個人就業(yè)計劃，并安排適切之訓練。透過參與簡單加工、裝配、包裝、手工藝制作等訓練，培養(yǎng)良好工作態(tài)度及習慣。透過參與戶外流動工作隊，如辦公室及家居清潔、派發(fā)傳單、送遞服務等，讓他們掌握貼近勞動市場要求的工作技能。定期舉行家屬會議及鼓勵家屬反映對服務的意見，與他們保持緊密溝通。鼓勵服務使用者參與小區(qū)活動，讓小區(qū)人士認識及接納殘疾人士。

4、針對特殊家庭，逢源街道協(xié)助逢源人家服務中心提供服務場地和工作人員。香港國際服務社派出專業(yè)社工定期到逢源街，通過綜合運用個案咨詢及督導、社區(qū)教育及活動、跨地域聯(lián)系、經(jīng)濟援助的工作手法，協(xié)助分隔家庭處理婚姻及家庭問題（提供婚姻及離異的輔導、協(xié)助家庭團聚、聯(lián)絡分隔家庭成員）、兒童福利（處理涉及撫養(yǎng)、監(jiān)護、被虐、安置、就學等問題）、移居及出入境問題（提供移居前輔導、其他協(xié)助及轉介服務）等。

5、針對普遍民眾，開展“一平臺十二站”服務。具體有：社工工作；婚姻家庭輔導；社區(qū)矯正；法律援助；義工工作；居家養(yǎng)老服務；“連心線”呼援服務；就業(yè)輔導；黨員服務；群眾心聲服務；圖書、電子閱覽服務；社區(qū)康復；愛心驛站等等。

另外，逢源人家服務中心因應服務發(fā)展的需要，為了更好地提供服務，使社區(qū)更和諧、更有凝聚力，將服務對象延伸至逢源街所有社區(qū)居民或家庭，為有需要的社區(qū)居民或家庭提供了一系列的專業(yè)服務，從2010年開始還增設特別服務計劃，包括有展智義工隊、周三約定你、友源社區(qū)外展隊、家長俱樂部等各方位的服務，2013年4月和8月分別承接了廣州市幸福社區(qū)公益項目：社區(qū)領袖和幸福家滿“fun”，受到社區(qū)居民或家庭的普遍歡迎。

二、政府向NGO購買社工服務存在的問題

2008年荔灣區(qū)開始的購買社工服務取得比較大的成效，其中尤以購買逢源人家服務中心的服務最為典型，得到了多方肯定和贊揚。但是因為傳統(tǒng)公共服務都是由政府直接提供，加上購買服務在我國畢竟屬于“舶來品”，在實施過程中還存在以下問題。

（一）購買對象官方色彩濃

在此案例中，逢源人家作為公共服務的承接者，它是一個由逢源街道辦事處發(fā)起并支持建立起來的，官方色彩濃，成立的目的也非常明確，即為承接逢源街道的社會工作服務。逢源人家負責人曾經(jīng)是街道辦的一名主任，現(xiàn)在成了逢源人家這個非政府組織的法人代表。所以從這個角度上看，作為一個社會組織，逢源人家服務中心很難獨立于逢源街道辦之外，或多或少會受街道辦的影響和左右。因為這些原因，逢源人家服務中心名義上是承接區(qū)政府及街道辦委托的服務項目，實際上其還缺乏獨立的長期發(fā)展規(guī)劃、基本定位上出現(xiàn)了誤差，換個視角看，它其實已經(jīng)變成了政府部門的一種延伸。

（二）購買的計劃性不強

由于缺乏實踐經(jīng)驗，一開始，區(qū)政府和逢源街道并不清楚要多少社工服務，要求逢源人家服務中心應該如何提供服務。其對社工服務總共包括多少項目、社工服務的成本幾何、要到達的技術標準等等都沒有清晰的安排，均由逢源人家服務中心自行解決。這說明購買項目內容不具體、過于寬泛、標準也不統(tǒng)一，這也說明政府對社會工作的具體內容還是不太了解。

（三）購買程序不規(guī)范

如前文所述，政府購買公共服務的關鍵是在程序中要引進并充分利用競爭以達到最優(yōu)公共服務的目的。按照政府向社會組織購買公共服務的一般流程，選擇哪家社會組織來承接公共服務是要經(jīng)過公開招標投標再篩選選擇的，這個程序一般比較嚴格。而從此案例中，我們發(fā)現(xiàn)，逢源人家服務中心承接社工服務并沒有嚴格的程序，并未出現(xiàn)有效的競爭者。加上其建立所具有的背景，基本上可以確定它是一種變相的指定承接社工服務。

（四）社工服務“勞務化”

多數(shù)居民對什么是“社工”并不甚了解，“社工”具有一定的神秘色彩。當公眾不知道“社工”的具體內涵時，也并沒得到比較專業(yè)的解釋，所以很多街道都將“社工”當成“社區(qū)工作者”來使用，要求其做的事情太過繁雜，在逢源街的有些社區(qū)甚至把“社工”當“勞務工”來用。“社工”實際是“社會工作者”，是一種職業(yè)，跟律師、醫(yī)生一樣的職業(yè)。他們是專業(yè)解決社會問題的人，而不是專干勞務工作的。

三、完善政府向NGO購買服務的建議

（一）發(fā)展壯大NGO，增強獨立性

一方面，政府積極引導和發(fā)展社會組織，鼓勵社會組織承接政府購買服務業(yè)務。案例中的逢源人家服務中心受逢源街道的指導，在經(jīng)濟上依賴政府的資助（包括場地、配套設施、辦公設備等），所以運作起來獨立性不夠。逢源人家服務中心應該加大發(fā)展力度，在購買時尋求雙方的平等地位，在資金來源方面尋找社會各方力量的捐助，而不僅僅是依靠區(qū)政府及街道辦的資助。通過地位上謀求平等、經(jīng)濟上尋求捐助，增強服務中心的獨立性。在另一方面，逢源人家服務中心可借鑒北京宣武區(qū)購買服務的案例中“星級會員服務制”的養(yǎng)老服務供給模式，確立福利服務、收費服務及公益服務相結合的服務模式，對超出一般范圍的服務進行收費服務，在一定程度可緩解組織運行資金緊張的情況。

（二）制定詳細的購買計劃和服務標準

根據(jù)公民的需求，區(qū)政府要確定購買公共服務的內容，并進一步細化各項目的具體內容。而且政府要明確購買服務的標準，購買服務的設計目標是什么程度，要設立一個明確可行的標準和規(guī)范。比如居家養(yǎng)老服務，政府應該確定這個項目的具體內容是解決長者生活中遇到的一般問題和困難，另外還包括送飯服務、個人護理、家居清潔、洗衣服務、購物和送遞、關懷探訪等，如果政府把這些內容寫進購買的詳細條目中去，逢源人家服務中心等社會組織承接時的目標就更明確、行動更快，效果也許就會更好。

（三）引入競爭機制，完善購買程序

在購買公共服務的過程中，充分的競爭機制是購買程序的重要基礎。在此案例中就缺乏承接者之間的競爭，使其購買程序走上“形式化”道路。所以，區(qū)政府需要培育更多的社會組織來增加競爭的激烈程度，以選擇最優(yōu)的方案來提供某項公共服務。這樣既有利于區(qū)政府選擇面擴大，又可以給逢源人家服務中心等社會組織帶來壓力，迫使其加強組織建設、督促其配合好區(qū)政府提供更多更好的公共服務。培育更多的社會組織參與競爭的同時，也要注重進行公開的招標，面向所有的有資質的社會組織，創(chuàng)造一個平等、公正的競爭環(huán)境。

（四）加強宣傳，正確認識“社工服務”

應該健全宣傳機制，加大力度，可通過平面、網(wǎng)絡媒體進行廣泛宣傳，也可以入戶上門講解宣傳，使“社工”正確的觀念深入人心，爭取居民對“社工”的理解與支持。特別是需要政府改變和調整對社會組織的看法和認識。同時，大部分公民對社會組織承接公共服務的觀念還沒有徹底轉變過來。所以，政府要加大力度宣傳、居民也應該加強學習，了解更多有關政府購買公共服務的內容。只有政府和公民都樹立了對社會組織的正確認識，這種購買服務的行為，才能更順利的實現(xiàn)和完善。