□ 蘇 健 林嘉威 葉 亮（ 、、廣州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，廣東 廣州50050；、廣州特種機(jī)電設(shè)備檢測研究院，廣東 廣州5080）

一、廣州電梯安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題

廣州擁有電梯10萬臺(tái)，占全省1/4，居全國各大城市第4位。從監(jiān)管現(xiàn)狀看，廣州是國內(nèi)較早對(duì)電梯實(shí)行規(guī)范管理的城市之一，自1987年開始就由原勞動(dòng)安全監(jiān)察部門對(duì)全市電梯實(shí)行了安裝申報(bào)和定期檢驗(yàn)制度，目前社會(huì)公眾普遍認(rèn)可電梯屬于特種設(shè)備，需要辦理使用登記證、每年申報(bào)定期檢驗(yàn)、日常必需聘請(qǐng)有資格的電梯維保單位進(jìn)行定期的保養(yǎng)工作，等等。

盡管廣州電梯已依照法律的規(guī)定實(shí)施了管理，但在現(xiàn)實(shí)中卻仍存在不少問題。由于不規(guī)范使用和缺乏維修資金，近年來電梯投訴急劇增加，從2008年33宗增長至2013年126宗。而在訴求不能滿足的情況下，當(dāng)事人轉(zhuǎn)向媒體尋求幫助，例如2011年期間廣州媒體上共有65宗關(guān)于電梯安全的報(bào)道，內(nèi)容集中在電梯故障、困人、人身傷亡中（見表1），這又進(jìn)一步擴(kuò)大了負(fù)面因素的社會(huì)影響，給電梯安全監(jiān)管帶來較大的壓力。

表1 廣州電梯主要新聞報(bào)道情況（2011年）

二、廣州電梯安全監(jiān)管的市場調(diào)節(jié)失靈原因分析

曼昆認(rèn)為“信息不對(duì)稱、公共產(chǎn)品缺失、外部效應(yīng)是市場失靈的主要原因”[1]，目前廣州約有電梯維護(hù)單位250家，屬于完全市場化競爭的行業(yè)，其過度競爭造成質(zhì)量下降行為也與此相符。

（一）電梯安全信息不對(duì)稱

信息不對(duì)稱是指在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,各類人員對(duì)有關(guān)信息的了解是有差異的;掌握信息比較充分的人員,往往處于比較有利的地位,而信息貧乏的人員,則處于比較不利的地位。在電梯產(chǎn)權(quán)與管理權(quán)分離的領(lǐng)域，如住宅小區(qū)中的電梯，此種信息不現(xiàn)象最為突出：產(chǎn)權(quán)人對(duì)于電梯運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用投入、部件更換等信息不了解，處于劣勢；物業(yè)公司由于專業(yè)知識(shí)限制，對(duì)電梯維保公司的日常工作質(zhì)量信息不了解，也處于劣勢；電梯維保公司由于無法向乘客、業(yè)主傳遞其優(yōu)質(zhì)服務(wù)的信息，被迫以價(jià)格為主要競爭手段，也是處于劣勢地位。三者的劣勢疊加，形成惡性循環(huán)。

據(jù)廣州市電梯安全運(yùn)行監(jiān)控中心監(jiān)測對(duì)2013年期間全市電梯困梯情況的統(tǒng)計(jì)，按使用單位性質(zhì)進(jìn)行劃分，住宅、商業(yè)、工廠、醫(yī)院、學(xué)校、黨政機(jī)關(guān)、重要場所的困梯比例分別為43.56%、40.40%、6.10%、4.36%、2.68%、2.14%、0.77%（見圖1）。其中工廠、醫(yī)院、學(xué)校等中間信息環(huán)節(jié)較低的場所電梯故障率顯著下降，這在一定程度上證明減少信息不對(duì)稱現(xiàn)象可以有效減少電梯故障問題。

圖1 2013年廣州市困梯單位類別分析

（二）公共救援產(chǎn)品缺失

公共產(chǎn)品是指具有消費(fèi)上或使用上非競爭性的產(chǎn)品，某些人對(duì)這一產(chǎn)品的使用，不會(huì)影響另外一些人的使用，并且均可以從中獲取利益。在安全領(lǐng)域，典型的公共服務(wù)包括110、119、120等向社會(huì)公眾統(tǒng)一開放的服務(wù)平臺(tái)。

依照法律規(guī)定，電梯發(fā)生困人故障后，相應(yīng)的維保單位應(yīng)當(dāng)在30分鐘內(nèi)抵達(dá)現(xiàn)場，在2小時(shí)內(nèi)將被困人員救出，否則將構(gòu)成責(zé)任事故。雖然該項(xiàng)規(guī)定是由承擔(dān)事故電梯的維保單位負(fù)責(zé)，其他維保單位沒有救助的義務(wù)，但當(dāng)乘客被困無法得到有效的安撫和救助時(shí)，將會(huì)造成對(duì)社會(huì)公眾對(duì)電梯的安全感普遍下降。2011年7—9月期間，廣州市越秀區(qū)質(zhì)監(jiān)局曾對(duì)區(qū)內(nèi)的53家維保公司進(jìn)行過一次全面的應(yīng)急響應(yīng)測試，雖然總體平均響應(yīng)時(shí)間為28分鐘，但有13次響應(yīng)時(shí)間超過30分鐘，不符合率約為24.7%（見圖3）。這在一定程度上反映了廣州缺乏電梯救援公共服務(wù)的現(xiàn)象，廣州也需要建立類似110、119的公共救援服務(wù)平臺(tái)。

（三）維保市場外部效應(yīng)

外部效應(yīng)是指由于某個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)個(gè)體的活動(dòng)使得他人利益受損，而自身卻不用承擔(dān)代價(jià)的行為?，F(xiàn)行《特種設(shè)備安全法》偏重于對(duì)電梯制造、維保單位進(jìn)行事前資格管理，但對(duì)日常工作并沒有考核機(jī)制，部分維保單位通過降低服務(wù)質(zhì)量，從市場中抽取不正當(dāng)?shù)睦?，并?duì)原市場中的合法經(jīng)營者造成沖擊，形成“劣勝優(yōu)汰”的外部效應(yīng)現(xiàn)象。

三、基于大數(shù)據(jù)的廣州電梯安全監(jiān)管模式及效果分析

（一）大數(shù)據(jù)是調(diào)節(jié)市場的可行手段

大數(shù)據(jù)是新一代信息技術(shù)的主要發(fā)展方向之一，其核心理念是相關(guān)主體在各種活動(dòng)中將自覺或不自覺地形成一系列的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)具有隨機(jī)性、全過程、全覆蓋的特征。維克托認(rèn)為“從海量數(shù)據(jù)中發(fā)掘規(guī)律，可以引導(dǎo)未來的行為”[2]。這恰好可以彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)機(jī)制失靈的現(xiàn)象。當(dāng)電梯活動(dòng)中的相關(guān)主體能得到充分的數(shù)據(jù)信息，可以對(duì)將來的行為作出理性判斷時(shí)，其活動(dòng)自然會(huì)更加規(guī)范，例如當(dāng)維保信息可以有公開的評(píng)價(jià)發(fā)布機(jī)制時(shí)，相應(yīng)的管理者、產(chǎn)權(quán)人必然會(huì)考慮質(zhì)量因素，等等。

我國已經(jīng)建立了比較完善的電梯行政監(jiān)管制度，在《特種設(shè)備安全法》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》等法規(guī)中提出制造、安裝、維修、改造、使用全過程監(jiān)管的要求。由于廣州在用電梯基數(shù)已達(dá)到10萬臺(tái)，其龐大的基數(shù)構(gòu)成了一個(gè)海量的數(shù)據(jù)源，從海量數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)知識(shí)、尋找隱藏在數(shù)據(jù)中的模式、趨勢和相關(guān)性，運(yùn)用這種大數(shù)據(jù)的理念去統(tǒng)領(lǐng)日常工作，并以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)構(gòu)建一系列的機(jī)制去彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)失靈的短板，這成為廣州電梯監(jiān)管創(chuàng)新的一個(gè)主要引導(dǎo)方向，并已經(jīng)取得了一定成效。

（二）基于大數(shù)據(jù)的廣州電梯安全監(jiān)管模式運(yùn)行效果

基于大數(shù)據(jù)的廣州電梯監(jiān)管模式主要由數(shù)據(jù)監(jiān)測反饋、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)應(yīng)用三大機(jī)制構(gòu)成（圖4）。在這個(gè)回路結(jié)構(gòu)中當(dāng)數(shù)據(jù)監(jiān)測值增加，數(shù)據(jù)分析結(jié)果將更為豐富，應(yīng)用這種結(jié)果進(jìn)行的市場抽查更有針對(duì)性，三者的疊加效應(yīng)形成一個(gè)穩(wěn)定的增強(qiáng)回路。

圖4 電梯安全監(jiān)管大數(shù)據(jù)應(yīng)用結(jié)構(gòu)系統(tǒng)圖

1、數(shù)據(jù)監(jiān)測與反饋機(jī)制

數(shù)據(jù)監(jiān)測機(jī)制主要由電梯定期檢驗(yàn)數(shù)據(jù)構(gòu)成。大數(shù)據(jù)的特征之一是自動(dòng)化儲(chǔ)存，在某一機(jī)制下對(duì)特定主體的一系列活動(dòng)信息進(jìn)行記載。在廣州電梯監(jiān)管活動(dòng)中，全市每一臺(tái)電梯從申報(bào)安裝開始，其制造廠家、型號(hào)、每年定期檢驗(yàn)情況，相關(guān)生產(chǎn)單位的資質(zhì)、行政處罰情況都有記錄，構(gòu)成了一個(gè)全體性的數(shù)據(jù)。監(jiān)管部門可以根據(jù)需要，從橫向上截取特定區(qū)域的設(shè)備情況進(jìn)行分析，也可以從縱向上抽取某單位歷年來的生產(chǎn)活動(dòng)情況進(jìn)行分析，不存在抽樣統(tǒng)計(jì)所帶來的樣本性缺陷。數(shù)據(jù)反饋機(jī)制主要由維保單位工作質(zhì)量通報(bào)制度構(gòu)成。廣州市質(zhì)監(jiān)部門從根據(jù)定期檢驗(yàn)數(shù)據(jù)分析的情況，定期將復(fù)檢率較高的維保單位信息進(jìn)行通報(bào)，通報(bào)的途徑包括新聞報(bào)刊、電視、電臺(tái)、行業(yè)協(xié)會(huì)等信息平臺(tái)。

市場調(diào)節(jié)機(jī)制的第一塊短板——“信息不對(duì)稱”問題在此得到了彌補(bǔ)。信息公布后，一方面行業(yè)單位在招投標(biāo)等商業(yè)活動(dòng)中積極將維保“黑名單”信息進(jìn)行多層次的擴(kuò)散，減少低價(jià)競爭者的市場份額；另一方面也促使維保單位注重提高日常工作質(zhì)量，減少定期檢驗(yàn)中不合格的情況發(fā)生。

廣州市質(zhì)監(jiān)局從2011年第一季度開始進(jìn)行通報(bào)，通過對(duì)首批被通報(bào)的單位情況進(jìn)行分析，經(jīng)過2年的市場自我調(diào)節(jié)，復(fù)檢率顯著下降。富奧、良友、南迅、廣電四家維保企業(yè)的復(fù)檢率分別從28.3%、8.8%、17.7%、12.2下降至2.1%、0%、7.6%、1.3%（見圖5）。

圖5 維保質(zhì)量通報(bào)單位復(fù)檢率對(duì)比圖(2011，2013)

2、數(shù)據(jù)分析機(jī)制

數(shù)據(jù)分析機(jī)制主要由2013年開始運(yùn)作的廣州市電梯安全運(yùn)行監(jiān)控中心監(jiān)測數(shù)據(jù)組成。大數(shù)據(jù)思維重視在沒有理論假設(shè)的前提下，通過隨機(jī)性的數(shù)據(jù)收集去解決問題。該中心通過96333專用電話，實(shí)現(xiàn)7X24小時(shí)全天候?qū)θ须娞莸睦萸闆r進(jìn)行監(jiān)測，一旦發(fā)生困梯故障，則通過數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，把求助信息數(shù)據(jù)發(fā)送至相關(guān)電梯維保單位等，并監(jiān)控其是否能在預(yù)判時(shí)間內(nèi)抵達(dá)現(xiàn)場進(jìn)行應(yīng)急處置，一旦不能滿足要求，則調(diào)動(dòng)臨近的維保單位實(shí)施救援，實(shí)現(xiàn)緊急呼救事件處理的自動(dòng)化。

市場調(diào)節(jié)機(jī)制的第二塊短板——“公共救援服務(wù)缺失”在此又得到了彌補(bǔ)。通過對(duì)社會(huì)原有數(shù)據(jù)信息的優(yōu)化，以及線下維保網(wǎng)點(diǎn)的合理整合，在不增加額外資源的情況下大幅縮短困梯應(yīng)急響應(yīng)時(shí)間。以廣州市越秀區(qū)為例，2013年7—9月期間共處置困梯336宗，平均抵達(dá)現(xiàn)場時(shí)間為16分鐘，比2011年測試時(shí)間縮短43%。

海量數(shù)據(jù)分析是96333平臺(tái)的額外收益。大數(shù)據(jù)重視在海量的數(shù)據(jù)收集中發(fā)現(xiàn)不能依靠直覺發(fā)現(xiàn)的知識(shí)。廣州市電梯安全運(yùn)行監(jiān)控中心的設(shè)置恰好符合這一特征，它記錄每一條隨機(jī)性的乘客求助信息，從這些數(shù)據(jù)背后可以分析出隱藏的規(guī)律。例如2013年96333指揮中心共收到8054宗困梯故障，但其中46.39%是由于停電、裝修沙石、生活垃圾、用戶操作不當(dāng)?shù)仍蛟斐傻?，顛覆了以往媒體報(bào)導(dǎo)中維保質(zhì)量是造成電梯故障的唯一誤區(qū)的片面觀點(diǎn)。隨后，質(zhì)監(jiān)部門即對(duì)此進(jìn)行通報(bào)，《南方日?qǐng)?bào)》在2013年12月12日作出了題為“電梯日均困人14宗，超四成電梯故障皆因不文明行為”的專題報(bào)道。

3、數(shù)據(jù)運(yùn)用機(jī)制

數(shù)據(jù)運(yùn)用機(jī)制主要由在用電梯監(jiān)督抽查機(jī)制構(gòu)成。在用電梯監(jiān)督抽查工作是指由質(zhì)監(jiān)部門每年選取一定比例的電梯，按照通用檢驗(yàn)規(guī)則中若干涉及安全的指標(biāo)，委托電梯檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督抽查，當(dāng)抽查發(fā)現(xiàn)在用電梯存在事故隱患時(shí)，電梯維保單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整改，否則將被面臨5—10萬的行政處罰。

市場調(diào)節(jié)機(jī)制的第三塊短板——“維保市場外部效應(yīng)”在此又得到了彌補(bǔ)。在《特種設(shè)備安全法》規(guī)定的定期檢驗(yàn)制度下，電梯的申報(bào)定期檢驗(yàn)時(shí)間是固定的，部分電梯維保單位可以在日常減少工作量降低成本，僅在申報(bào)檢驗(yàn)前才對(duì)電梯進(jìn)行徹底檢修。這就是為何電梯年檢雖然合格，但日常故障頻繁發(fā)生，乘客反復(fù)投訴的關(guān)鍵原因之一。通過這種隨機(jī)性的監(jiān)督抽查工作，可以隨時(shí)監(jiān)督維保市場中各個(gè)主體的行為是否合乎規(guī)范，杜絕降低成本、從市場中賺取額外收益的外部效應(yīng)現(xiàn)象。

在實(shí)際操作中，大數(shù)據(jù)的理念始終貫穿在開門監(jiān)督抽查的全過程。一方面，監(jiān)督抽查過程中始終以前期風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)分析的結(jié)果為依據(jù)，將復(fù)檢通報(bào)記錄和廣州市電梯安全運(yùn)行監(jiān)控中心的監(jiān)測數(shù)據(jù)作為抽查的重點(diǎn)，有效打擊各種低價(jià)競爭的違法行為；另一方面，監(jiān)督抽查工作自身構(gòu)成龐大的數(shù)據(jù)來源。2013年期間廣州市以全市在用電梯基數(shù)的30%開展抽查，覆蓋了學(xué)校、醫(yī)院、地鐵、機(jī)場、住宅小區(qū)、單體樓等場所的電梯，監(jiān)督抽查結(jié)果所顯示出來的數(shù)據(jù)結(jié)果基本上就代表了廣州電梯的實(shí)際狀況，為后續(xù)的監(jiān)管提供了有力的數(shù)據(jù)支撐。

2013年期間，廣州完成了24212臺(tái)電梯的監(jiān)督抽查，通過這種隨機(jī)性的事后監(jiān)督機(jī)制，全市電梯安全狀況明顯提升。廣州市電梯安全運(yùn)行監(jiān)控中心監(jiān)測的監(jiān)控記錄顯示，隨著2013年5月監(jiān)督抽查工作的開展，全市電梯故障記錄呈現(xiàn)穩(wěn)步下降趨勢（見圖6）。

圖6 廣州市電梯故障情況分析（2013.3—2014.3）

四、小結(jié)

電梯安全監(jiān)管涉及產(chǎn)權(quán)人所有權(quán)、乘客使用權(quán)、物業(yè)管理權(quán)、技術(shù)管理權(quán)（維修、維保、檢驗(yàn)權(quán)）等多個(gè)主體的職責(zé)，各環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)互動(dòng)更加突顯。大數(shù)據(jù)是一種全新的監(jiān)管思維模式，基于大數(shù)據(jù)的廣州電梯監(jiān)管模式的成功經(jīng)驗(yàn)主要有兩個(gè)方面：一是要注重創(chuàng)新思維的應(yīng)用。選擇大數(shù)據(jù)技術(shù)等符合第三次產(chǎn)業(yè)革命的理念去探索復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象背后的規(guī)律，選擇以市場手段而不是以單一行政指令去進(jìn)行監(jiān)管；二是要注重法治思維的運(yùn)用，所有的制度設(shè)計(jì)、職責(zé)設(shè)定都必須運(yùn)用法律手段予以規(guī)范，用法治方式為創(chuàng)新提供平臺(tái)，確保實(shí)際運(yùn)作中的行政檢查、技術(shù)性抽查、行政處罰、數(shù)據(jù)發(fā)布、信息公開等工作都應(yīng)當(dāng)在法律的框架下進(jìn)行。例如，廣州市質(zhì)監(jiān)局抓住2012年《廣州市電梯安全管理辦法》（以下簡稱《辦法》）地方立法的契機(jī)為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供了系統(tǒng)性的法律支持平臺(tái)。首先是相關(guān)數(shù)據(jù)主體法律責(zé)任，《辦法》一是規(guī)定了相關(guān)數(shù)據(jù)主體職責(zé)。當(dāng)電梯故障頻發(fā)時(shí)，使用管理者、維保單位等應(yīng)當(dāng)履行披露電梯的隱患信息、公示安全評(píng)價(jià)結(jié)果的義務(wù)；其次是構(gòu)建數(shù)據(jù)監(jiān)測與反饋機(jī)制，例如檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)必須按時(shí)報(bào)送檢驗(yàn)信息，行業(yè)協(xié)會(huì)可以公布維保價(jià)格指數(shù)；再次是構(gòu)建數(shù)據(jù)應(yīng)用機(jī)制，可以通過分級(jí)分類方式進(jìn)行分類監(jiān)管和開展監(jiān)督抽查。上述條款中的部分精神被全國人大在2013年所通過的《特種設(shè)備安全法》所吸收。

[1]格里高利.曼昆，經(jīng)濟(jì)學(xué)原理[M].北京:機(jī)械工業(yè)出版社，2003.

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