李傳健

隨著家長及學生的教育文化需求的日益增長，最近十幾年來，中小學生校外補習現(xiàn)象在我國已隨處可見。如果政府相關部門對這一現(xiàn)象放任不管，中小學生校外補習必亂象叢生，教育的不公平必將持續(xù)加劇，進而影響整個教育行業(yè)的健康發(fā)展，引發(fā)一系列的社會問題。因此，規(guī)范管理中小學生校外補習是擺在政府、教育研究者面前的一個重要課題。筆者通過深入的調(diào)查研究，認為要規(guī)范管理中小學生的校外補習，必須先明確構成中小學生校外補習的基本要素，再有針對性地對這些要素進行有效管理。本文從中小學校外補習的主要構成要素出發(fā)，回答了規(guī)范管理中小學校外補習應由誰來管理、管理什么與怎樣管理的問題。

一、構成中小學生校外補習的基本要素

構成中小學生校外補習的基本要素主要有三個：學生、教師與補習機構。學生是指參與補習的中小學生。如果從學生所補習的內(nèi)容分，又可以把學生分為三類：一是為通過專業(yè)等級考試而補習的學生；二是為發(fā)展自己的興趣愛好而補習的學生；三是為提高學科成績而補習的學生。教師是指為學生補習的人員。從來源不同，又可以把為學生補習的教師分為三類：一是中小學教師（本文提到的中小學教師都是指公辦學校的中小學教師），二是補習機構聘任的專任教師，三是補習機構臨時聘任的教師。補習機構是指為學生補習而成立的組織或場所。從補習機構的合法性來看，可以把補習機構分為兩類：一是經(jīng)行政部門審批的培訓機構，二是沒經(jīng)行政部門審批的培訓機構。其中第二類又包括兩種不同類型，一類是有一定規(guī)模，但沒經(jīng)審批的培訓機構，還有一類是個別中小學教師或其他人員自行組織的小規(guī)模輔導培訓。

二、規(guī)范管理中小學生校外補習的基本策略

從以上分析可以看出，構成中小學生校外補習的基本要素與中小學教育的構成要素類似，但細分，構成中小學生校外補習的要素要復雜得多。從這個角度看，規(guī)范管理中小學生的校外補習，不是一件簡單的事，它遠比管理中小學教育復雜，并且它又是新興的行業(yè)，或者說市場，管理無經(jīng)驗可循，行政部門，特別是教育行政部門更是缺少管理市場的經(jīng)驗。所以，規(guī)范管理中小學生校外補習，不能籠統(tǒng)地制定幾項政策、采取幾條措施，而應在全面調(diào)研、深入細致的分析基礎上，針對其構成要素，分別探索、創(chuàng)新管理方法。

1.規(guī)范管理參與校外補習的中小學生

這里談及的中小學生管理，著重點不是研究如何管理學生在補習期間的學習，而是說要通過管理，消除學生跟風式的補習、消除違背學生意志的補習、消除加重學生負擔的補習，讓學生的補習更有序、更有意義。

管理參與校外補習的中小學生的主體是中小學校與補習機構。促進中小學生有序、有意義地參與校外補習，必須加強以下三個方面的管理：一是改進中小學教學。教師要改革教法，讓學生在學校更有效地學會學科知識；學校要改革課程設置，讓學生能夠在學校全面發(fā)展各項愛好與能力；學校要倡導教師對學有困難的學生進行課外輔導，力爭讓學有困難的學生通過學校教育就能取得好成績。如果這樣，學生的學習成績優(yōu)異，各項愛好特長在學校學習中能夠得到充分發(fā)展，學有困難，也能得到老師的及時培輔，那么更多的學生就沒必要參與校外補習。這樣的觀點，并不是排斥校外補習，而是說通過學校的教學改革，學生參與校外補習的必要性降低，學生就會贏得更多自主的生活、成長的時空，減輕學生學業(yè)負擔，保障學生快樂健康成長。二是教師要真實、科學、綜合地評價學生，為學生、家長選擇適當?shù)男Ｍ庋a習提供依據(jù)。中小學生參加校外補習，很多時候是家長安排的，家長是了解自己孩子的，但由于情感因素的干擾，家長對孩子的了解往往又是帶有偏見的，家長安排孩子參加校外補習常帶有隨意性與盲目性。正由于此，教師對學生的評價不能只停留在學生的學業(yè)成績上，而要對學生的個性、特長、愛好、最適合發(fā)展的方向做出真實、科學、綜合的評價。這樣做的意義在于學生有愿意或家長要求學生參加課外補習時，可以把老師的綜合評價作為依據(jù)，選擇、參加適合的校外補習，避免跟風式地、盲目地參與補習，避免家長強迫學生參與補習，也有利于補習機構能及時發(fā)現(xiàn)人才，有針對性對相關學生進行培養(yǎng)。三是補習機構與中小學校要相互融合，保證學生在學校的學習與補習機構的學習是相通的、融合的、相互促進的。這是當前最需要突破的問題，在許多人的腦海里，只有中小學教育才是教育，校外補習不是教育；管理中小學教育是理所當然的事，校外補習的管理不關自己的事。中小學教育與校外補習之間隔著一堵墻，相互不往來。這樣一來，學生在學校所學的知識與在校外補習機構所學的知識可能表述不一致、銜接不起來，所學的方法、所養(yǎng)成的學習習慣可能各不相同、相互沖突。所以，融合中小學校與補習機構是讓學生的補習有意義的關鍵所在。中小學校與補習機構要相互融合，首先，政府要把這兩種教育看成一個整體，校外補習是學校教育的一個補充，兩種教育沒有高低之別、貴賤之分；其次，校外補習機構與中小學校所使用的教材要通過統(tǒng)一的機構審定，所有的教材要成為一個體系；最后，中小學校與補習機構要建立交流平臺，在這個平臺上中小學校與補習機構要就管理、教學、學生學習進行交流，保障學生在兩處的學習信息是互通的，保證學生在兩處的學習是相互促進的。

2.規(guī)范管理補習機構的教師

從教師的屬性看，補習機構的教師分為兩類：一類是中小學教師，另一類是補習機構所屬的教師。

中小學教師參與補習又分為兩種情況：一種是到補習機構任職，另一種是自己在家里或租個小地方帶一個或幾個學生進行補習。管理中小學教師的主體是教育主管部門。規(guī)范管理中小學教師參與補習，首先是個“能不能”的問題?！妒聵I(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第十八條第六款規(guī)定：“違反國家規(guī)定，從事、參與營利性活動或者兼任職務領取報酬的，給予警告或者記過處分；情節(jié)較重的，給予降低崗位等級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分。”相關省市為了規(guī)范管理校外培訓也做出了相應的規(guī)定，如，湖南省就制定了《湖南省規(guī)范民辦非學歷教育培訓機構辦學行為專項治理工作實施方案》，其中就指出：“公辦學校及其教師為民辦培訓機構組織生源并收受回扣、公辦學校教師違規(guī)到民辦培訓機構兼職授課、公辦學校教師在民辦培訓機構參股入股的，將嚴格按照《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》追究責任?！睆倪@些法規(guī)、制度看，中小學教師是不能去補習機構任職的。所以，管理中小學教師去補習機構任職是簡單的，只要教育主管部門讓教師了解法規(guī)與制度，然后成立督查機構，對違規(guī)教師進行教育、處罰、制止就行。不過對于在自己家里或租個地方帶一個或幾個學生進行補習的教師，管理起來就要復雜得多。從《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》看，只要教師參與了營利性的活動就是違規(guī)的，但教師帶幾個學生在家里或其他地方補習，許多事實無法查，也無法查實，如有沒有收費，是不是教師主動要求學生補習，甚至教師有沒有組織學生補習等。也許正由于難查處，在一些地方的管理法規(guī)制度中就回避了這類情況，如，《湖南省規(guī)范民辦非學歷教育培訓機構辦學行為專項治理工作實施方案》就回避了這一類情況，只明確在培訓機構任職的教師將受到處罰。這樣一來，就失去了對在自己家里或租個地方帶一個或幾個學生進行補習的教師進行管理的政策依據(jù)，所以，目前很少見到管理這類教師的具體實踐。在這樣的現(xiàn)實面前，如果想力求對在自己家里或租個地方帶一個或幾個學生進行補習的教師進行管理，筆者認為，只可能做以下兩個方面的工作：一是加強教育，教師不能為了私利而強迫學生補習；二是嚴肅查處、公開處罰為了私利而違背師德的行為。如強迫學生參與補習；歧視不參加補習的學生；課堂上不突破重點難點，補習時再解決重點難點等。endprint

補習機構所屬的教師也可分為兩類：一類是補習機構聘任的專任教師，另一類是補習機構從社會（非中小學）上聘請的臨時教師。補習機構是這兩類教師的管理主體。管理補習機構所屬的教師，一是要管好“準入”。不管是專任教師，還是從社會上聘請的教師，都必須要有教師資格證。這一點，對于專任教師，補習機構還是重視的，但對于從社會臨時聘請的教師，卻往往忽視了這一要求。認為只要有特長，如在歌唱、繪畫、舞蹈等方面有一定的成就，就可以把這樣的人員聘為教師，這其實是一個誤區(qū)，對于中小學生來說，一個教師不僅需要專業(yè)素養(yǎng)，更重要的還需要心理學、教育學等方面的知識。嚴格地說，沒有教師資格證的人，是不能走上教學崗位的。二是要管好“培訓”。補習機構不能只是用教師，而要不斷培訓教師，促進教師成長。當前社會正規(guī)的教師培訓并沒面向補習機構，造成補習機構的教師培訓的途徑不多，這是迫切需要改革的。三是要管理好“穩(wěn)定”。補習機構存在最大的師資問題，就是師資不穩(wěn)定。穩(wěn)定的教師隊伍才能保障良好的教學效果。要穩(wěn)定好補習機構的師資隊伍，政府與補習機構必須共同做好以下四個方面的工作：第一，政府要把教師納入到社會保障體系，補習機構的教師與中小學教師要一樣能夠評先評優(yōu)、評聘職稱職務；第二，政府要打通師資流通的體制，平等對待中小學教師與補習機構的教師，想辦法讓公辦教師與補習機構內(nèi)的教師相互流通起來，讓補習機構的教師也擁有像中小學教師一樣的身份；第三，補習機構要提高教學質(zhì)量，形成規(guī)模，保障教師的工資福利；第四，補習機構要營造溫馨、團結、向上的團隊，給教師一個穩(wěn)定而幸福的精神之家。

3.規(guī)范管理補習機構

補習機構有兩種類型，即經(jīng)行政審批了補習機構與沒經(jīng)行政審批的補習機構，對于不同類型的補習機構應有不同的管理辦法。

管理行政審批了補習機構，要堅持“誰審批，誰管理”的原則，明確管理的主體，主管理部門應從以下幾個方面進行管理：

一是合理布局。盡管補習機構的發(fā)展與淘汰主要由市場的調(diào)節(jié)而定，但補習機構合理的布局，有利于區(qū)域內(nèi)的補習機構合理競爭、有序發(fā)展。所以管理部門對區(qū)域內(nèi)的補習機構的設立要有規(guī)劃，按規(guī)劃審批。

二是規(guī)范補習機構的辦學行為。如要求補習機構嚴格按照一證、一校、一牌、一址規(guī)范辦學，不得在辦學許可證核定的辦學地點之外辦學，不得擅自設立分支機構；補習機構開展辦學活動所使用的名稱必須同審批機關核準的名稱相一致；補習機構應按照審批機關核準的章程，確保教育教學的質(zhì)量；補習機構必須建立并完善學籍和教學管理制度，依法開展辦學活動，不得侵犯受教育者的合法權益，不得擅自增設辦學層次、類別、范圍；補習機構不得惡意終止辦學、抽逃資金或者挪用辦學經(jīng)費；補習機構不能發(fā)布如“包學會、包過級、包考多少分”等虛假招生簡章或者廣告，以此為誘餌吸引生源，騙取錢財；補習機構不能出現(xiàn)巧立名目收費、只收費不開票等違規(guī)收費問題。政府要把補習機構納入到教育督導體系中，教育督導部門要定期對補習機構的辦學行為進行督查，對補習機構違法違規(guī)的辦學行為要嚴肅查處，并責令其限期整改。

三是科學評價。中小學生校外補習已成為一大市場，補習機構是通過市場的優(yōu)勝劣汰法則決定其發(fā)展與存亡的。但什么是優(yōu)，什么是劣，不能沒有標準，不能由補習機構說了算，而需要一個公正、科學的評價，評價的責任就是主管理補習機構的部門。所以，每一年度，補習機構的管理部門應從補習機構的辦學條件、規(guī)模、師資力量、辦學業(yè)績、辦學特色等方面做出科學的、綜合的評價，并把評價的方法、內(nèi)容、結果公布于社會，為補習機構的發(fā)展提供動力與方向，督促補習機構提高教育質(zhì)量，保障學生的利益，也為家長、學生選擇適合自己的補習提供可信的依據(jù)。

未經(jīng)行政審批的補習機構，是非法的，但不能說沒經(jīng)審批，就不必管理，相反，而要加大力度進行管理。因為沒經(jīng)審批的補習機構教育質(zhì)量難保證，有可能損害學生的利益，有可能擾亂補習市場，有可能給社會帶著不安定的因素。審批了的補習機構在政府的相關法規(guī)制度中明確了由審批部門管理，沒審批的由誰來管理？這需要政府相關部門充分地協(xié)調(diào)與配合，如由教育、人社、工商、民政等部門成立管理辦公室，專門管理沒經(jīng)行政審批的補習機構。主要做好以下工作：

一是要幫扶引導。管理機關要通過各種媒體宣傳《教育法》《民辦教育促進法》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，讓這些補習機構的負責人理解國家的政策、法規(guī)。對符合辦學標準及要求的補習機構，允許其按審批權限及法定程序補辦相關手續(xù)，并在履行完民辦教育機構設立相關審批程序后，頒發(fā)辦學許可證。

二是要嚴查取締。管理辦公室要主動出擊，深入到社區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行排查，不要等他人來舉報，等出現(xiàn)了安全問題或造成了不良的社會影響才去了解督查處理，對于不具備辦學基本條件或存在明顯安全隱患的補習機構，一定要嚴肅查處，立即取締。

在沒經(jīng)行政審批的補習機構中還有一類，它由個別中小學教師或其他人員在自己家里或租房組織的輔導培訓，這類補習有些是由其他社會人員組織的，但更主要的是由中小學教師組織。這類補習有其特殊性，首先，隱秘性強，它不像正規(guī)的補習機構顯山露水，但它又無處不在；其次，某個補習點的規(guī)模小，但從整個社會而言，它的規(guī)模又很大；最后，參與某個補習點的學生不多，但教師的收益不少。這類補習不正規(guī)，補習的質(zhì)量難保證、收費沒章法，參與補習的個別教師月收入上萬，遠遠超過其工資收入。這樣的現(xiàn)實降低了教師正常教學的激情與精力，給整個中小學教師隊伍造成了許多不良影響。這類補習確實需要管理，但如何管理，又難以找到有效方法。筆者認為，如果要有效管理這類補習機構，首先政府要對國家的相關政策做出明確的解讀，如《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第十八條第六款規(guī)定“違反國家規(guī)定，從事、參與營利性活動或者兼任職務領取報酬的，給予警告或者記過處分；情節(jié)較重的，給予降低崗位等級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分?！蹦敲?，教師是不是只要從事、參與營利性活動就違反國家規(guī)定？如果教師私自組織學生補習違反了國家規(guī)定，那么教育主管部門對教師私自組織補習的行為就是取締、查處；如果不違反國家規(guī)定，那么教育主管部門就只能從以下兩個方面對教師進行管理：一是要求教師高質(zhì)量地組織好培訓；二是盡力培育這些個體的培訓，讓這些還處在成長階段的補習機構不斷成長壯大，讓補習這個大市場通過優(yōu)勝劣汰來決定這些還微小的補習機構的存亡。

本文為湖南省教育科學“十二五”規(guī)劃青年專項資助課題“中小學生校外補習狀況及規(guī)范化管理對策研究——以湖南省婁底市和湘潭市為例”（項目編號：XJK013QZXX004）研究成果。

（作者單位：湖南冷水江市教育科學研究所）endprint