沈念祖

一是因?yàn)椤耙话咽帧辈恢苯臃止苤埔勋@得中紀(jì)委高層的認(rèn)可；二是相比起官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)等深層次改革，一把手分權(quán)改革阻力更小，更容易實(shí)施。

近日，山西省出臺(tái)《關(guān)于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管部分工作的若干規(guī)定（試行）》，規(guī)定黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管干部人事工作；財(cái)務(wù)工作；工程建設(shè)項(xiàng)目；行政審批；物資采購(gòu)等工作。

這并非新鮮的創(chuàng)舉。從2003年浙江磐安縣在全國(guó)率先推行給“一把手”分權(quán)防腐改革至今，已經(jīng)有十余年的歷史。如今全國(guó)有20多個(gè)省份，從縣鄉(xiāng)到國(guó)家部委層面都有“一把手”不直接分管人財(cái)物的試點(diǎn)。

已經(jīng)進(jìn)行了十余年馬拉松式試點(diǎn)的“一把手”分權(quán)，為何在此時(shí)受到如此多的關(guān)注？北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水分析，一是因?yàn)椤耙话咽帧辈恢苯臃止苤埔勋@得中紀(jì)委高層的認(rèn)可。二是相比起官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)等深層次改革，一把手分權(quán)改革阻力更小，更容易實(shí)施。

反腐專(zhuān)家、湖南商學(xué)院副院長(zhǎng)王明高也表示，一把手不直接分管人財(cái)物，到了非改革不可的境地。

從地方到中央

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)記者統(tǒng)計(jì)，“一把手不直接分管”的改革，全國(guó)除了8個(gè)?。ㄊ校](méi)有試點(diǎn)外，其余23省均有從縣市到省級(jí)的試點(diǎn)，且通常會(huì)將“一把手不直接分管”與“末位表態(tài)制度”結(jié)合起來(lái)。此項(xiàng)工作在各地的實(shí)踐中通常由紀(jì)委來(lái)牽頭實(shí)施。

根據(jù)時(shí)間截點(diǎn)，“一把手”分權(quán)改革試點(diǎn)可以分為兩輪。

第一輪試點(diǎn)，主要是以縣為單位進(jìn)行。2003—2004年正值全國(guó)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革高潮，浙江一舉放權(quán)603項(xiàng)、吉林放權(quán)876項(xiàng)，催生了浙江磐安、浙江余姚、吉林長(zhǎng)白等地“一把手”不直管財(cái)務(wù)的試點(diǎn)。

這些試點(diǎn)通常涉及三到五個(gè)“不直接分管”，即財(cái)務(wù)、人事、工程建設(shè)項(xiàng)目、物品采購(gòu)、行政審批。有些縣更為細(xì)致，比如江西的定南縣，設(shè)定六個(gè)“不直接分管”，除以上五者外，還將行政執(zhí)法列入不直接分管范疇。

在首輪改革中，主要是在縣一級(jí)的交通、衛(wèi)生、司法系統(tǒng)等領(lǐng)域率先試點(diǎn)。例如，2003年5月，磐安縣先在人財(cái)物管理相對(duì)集中的縣交通局、城建局、經(jīng)貿(mào)局、教育局4個(gè)政府部門(mén)進(jìn)行“一把手”四個(gè)不直接分管的分權(quán)防腐試點(diǎn)。2006年，江西省司法系統(tǒng)開(kāi)始在所屬監(jiān)獄和勞教單位試行“一把手”五個(gè)不直接分管的做法。

第二輪試點(diǎn)則在省一級(jí)展開(kāi)，以重慶、廣東為代表。2010年1月6日，廣東省委十屆六次全會(huì)透露：廣東將逐步實(shí)行黨政“一把手家庭”財(cái)產(chǎn)在一定范圍內(nèi)報(bào)告制度，并推出《實(shí)施意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》要求：黨政正職不直接分管人事、財(cái)務(wù)等重要部門(mén)工作。2012年，重慶在江北、南川等多個(gè)區(qū)同時(shí)開(kāi)展給“一把手”分權(quán)改革。

之后，遼寧、吉林、云南、安徽、山西等地都陸續(xù)在全省范圍內(nèi)出臺(tái)針對(duì)“一把手不直接分管”的舉措。

然而，這個(gè)遍地開(kāi)花的試點(diǎn)，一直是以地方試行辦法、規(guī)定在運(yùn)作，沒(méi)有在國(guó)家層面形成法規(guī)和制度。王明高指出，分走“一把手”的權(quán)力相當(dāng)于一場(chǎng)“自我革命”。除了“一把手”自己，并沒(méi)有誰(shuí)敢去要求那么做。

近期，這場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)十年的“一把手”分權(quán)改革試點(diǎn)的馬拉松將可能“修成正果”。

中央紀(jì)委監(jiān)察部2013年12月4日在其官方網(wǎng)站刊文《如何加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督》指出，“應(yīng)適當(dāng)分解主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力和責(zé)任?！辈?qiáng)調(diào)“一些地方推行主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管具體事務(wù)的制度，形成‘副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，主要領(lǐng)導(dǎo)干部末位發(fā)言制度等，值得借鑒?！?/p>

隨后，中央紀(jì)委研究室在中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站就十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)精神進(jìn)行解讀時(shí)更為直接提出，要切實(shí)強(qiáng)化權(quán)力制衡，按照分工負(fù)責(zé)原則，適當(dāng)分解主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)具體事務(wù)的插手干預(yù)，積極探索推廣主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管具體事務(wù)的制度。

值得一提的是，今年1月16日，國(guó)家海洋局黨組成員、紀(jì)委書(shū)記呂濱在全國(guó)海洋工作會(huì)議上提出，將試行黨政“一把手”不直接分管“人、財(cái)、物”的改革。這是國(guó)家部委層面首次作出的試點(diǎn)嘗試。

亟需制衡

近年來(lái)，在被查處的腐敗分子中，“一把手”有比較高的權(quán)重。

從一些已經(jīng)落馬的副部級(jí)以上官員腐敗情況來(lái)看，很多都是在當(dāng)市委書(shū)記或當(dāng)市長(zhǎng)時(shí)犯的錯(cuò)，比如因受賄1200多萬(wàn)元被判無(wú)期徒刑的原山東省副省長(zhǎng)黃勝，其犯罪行為主要發(fā)生在擔(dān)任德州市市長(zhǎng)和市委書(shū)記期間。去年落馬的南京市市長(zhǎng)季建業(yè)，也曾在昆山、揚(yáng)州等多地?fù)?dān)任黨政“一把手”。

從落馬“一把手”的經(jīng)歷來(lái)看，“一把手”手中的人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、決策權(quán)，正是“一把手”犯罪成功的重要條件，他們的權(quán)力尋租多出現(xiàn)在行政審批、人事安排、國(guó)有資產(chǎn)拍賣(mài)等環(huán)節(jié)。

行政審批過(guò)程中的貪腐最為常見(jiàn)。據(jù)《東方早報(bào)》報(bào)道，貴州省黔東南州原副州長(zhǎng)洪金洲曾為了一個(gè)100億元的電廠(chǎng)項(xiàng)目，進(jìn)京拜會(huì)國(guó)家能源局，進(jìn)貢局長(zhǎng)劉鐵男100余萬(wàn)元。

吉林省白山市原政協(xié)副主席、市委統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)李鐵成在擔(dān)任靖宇縣委書(shū)記期間，6年里將全縣500余名官員調(diào)整了840余人次，收受賄賂114萬(wàn)余元，完全操控200多名科級(jí)官員的命運(yùn)，科局級(jí)官員幾乎無(wú)一人不向他行賄。

“一把手”易“出事”，根子就在權(quán)力過(guò)于集中又缺乏有效的監(jiān)督，導(dǎo)致“上級(jí)管不到、同級(jí)不好管、下級(jí)不敢管、群眾管不了”。王明高表示，給“一把手”分權(quán)，避免了“一把手”在處理人財(cái)物方面可能遇到的錯(cuò)誤和責(zé)任。

從理論上看，推行“一把手”不直接分管人財(cái)物，相當(dāng)于在“一把手”權(quán)力與腐敗行為之間設(shè)置了緩沖機(jī)制，能減少“一把手”的腐敗機(jī)會(huì)。但從現(xiàn)實(shí)中看，這樣真能改變“一把手腐敗”的現(xiàn)象嗎？

早在2010年初，廣東和湖南就相繼出臺(tái)相關(guān)文件，要求黨政正職一般不直接分管人事、財(cái)務(wù)等重要部門(mén)工作。但事實(shí)證明，近年來(lái)湖南、廣東等地“一把手”落馬現(xiàn)象并不少見(jiàn)。如廣東省，僅2013年就有38名廳官、423位處級(jí)官員落馬，其中的“一把手”占了相當(dāng)比例。

莊德水指出，盡管有如此多的實(shí)踐，但沒(méi)有一個(gè)地方試點(diǎn)能拿出一個(gè)實(shí)施結(jié)果的報(bào)告，因此對(duì)于試點(diǎn)成效很難做出評(píng)估。這個(gè)改革的意義是，從制度設(shè)計(jì)的角度，找到了一個(gè)抓手，使限制“一把手”的權(quán)力的嘗試能邁出實(shí)際步伐。給“一把手”分權(quán)代表一種權(quán)利制衡的趨勢(shì)，值得在全國(guó)全面推廣。

光是分權(quán)還不夠

“一直以來(lái)，‘一把手腐敗受到中央重視。目前的改革代表領(lǐng)導(dǎo)分權(quán)的趨勢(shì)，但光靠不直接分管這種單一制度來(lái)解決‘一把手權(quán)力集中是不可能的。”莊德水表示。

限制“一把手”權(quán)力已經(jīng)呼吁很多年了，“怎么限制，通過(guò)什么手段，這才是最關(guān)鍵的，限制的手段和辦法出來(lái)后，誰(shuí)來(lái)監(jiān)管？都很重要?！蓖趺鞲咛岢?。

事實(shí)上，“一把手”分權(quán)落實(shí)的力度與成效，與“一把手”的推行力度密切相關(guān)。

王明高指出，給“一把手”分權(quán)，那是要了那些不正派的“一把手”的命。因而有的地方出現(xiàn)“一把手”不響應(yīng)，甚至是消極抵抗的情況。

“副職要監(jiān)督正職，在實(shí)際操作過(guò)程中是很難的；但‘一把手要監(jiān)督副職，那就相對(duì)容易得多，”莊德水介紹，“但從另外一方面說(shuō)，把廉政的風(fēng)險(xiǎn)推給了副職，分權(quán)出去，如果正職、副職形成利益共同體，則是拉長(zhǎng)了腐敗鏈條?！?/p>

“‘副職分管，正職監(jiān)管，一旦出現(xiàn)了問(wèn)題，是副職頂雷，還是正職擔(dān)責(zé)，并不明晰?！鼻f德水表示，要真正做到權(quán)責(zé)分明，應(yīng)開(kāi)展清權(quán)確權(quán)，建立“權(quán)力清單”制度和“責(zé)任清單”制度。并且，整個(gè)清單的“家底”要向社會(huì)全面公開(kāi)，明確監(jiān)督的責(zé)任主體、懲處的實(shí)施主體以及舉報(bào)的處理主體，讓責(zé)任體系對(duì)權(quán)力行使形成約束力。要及時(shí)糾正超越權(quán)力清單的違規(guī)行為，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)違背權(quán)力清單要求的失信行為。

此外，如果“一把手”不積極推行不直接分管，只是受到批評(píng)教育、通報(bào)、誡勉談話(huà)或紀(jì)律處分等懲戒，而對(duì)于官帽并無(wú)真正影響，是不夠的。為此，莊德水表示，應(yīng)該讓“一把手”能上能下。同時(shí)，解決“一把手”的問(wèn)題，還要加強(qiáng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)“一把手”的監(jiān)督，比如中央巡視組的做法值得借鑒。

“很多改革哪怕當(dāng)時(shí)進(jìn)行了，但很可能是‘人走政息，”莊德水表示，“因此亟需要上升到國(guó)家層面，形成法規(guī)制度?！?/p>

王明高也認(rèn)為對(duì)于“一把手“分權(quán)制約的改革，應(yīng)該上升為國(guó)家的規(guī)章制度，納入深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的規(guī)劃中。

（摘自《經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)》）