理查德·卡爾倫

“中國夢”是一個最近由習(xí)近平主席定義并迅速走紅的詞匯。習(xí)近平主席在2013年廣泛用到了這一詞，他將“中國夢”描繪為：國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福。

在任何一個國家，若存在一個定義共同夢想的偉大目標(biāo)，并朝著實現(xiàn)這一目標(biāo)的方向前進(jìn)，其成功執(zhí)行的一個關(guān)鍵要素是穩(wěn)定的長期巨額公共融資。一個強(qiáng)健公平的市場經(jīng)濟(jì)能夠有助于實現(xiàn)這一夢想。但是，其基礎(chǔ)必須由政府建立。

在這篇文章中，我想說明的是：在世界主要經(jīng)濟(jì)體中，中國或許是唯一一個準(zhǔn)備有效（而輕率）地采用最強(qiáng)力的收入來源——土地收入來支撐以實現(xiàn)“中國夢”為導(dǎo)向的政府政策的國家。而將土地收入作為公共融資的關(guān)鍵來源這一做法已久為大多數(shù)發(fā)達(dá)國家所棄。

我相信，中國前所未有的城市化水平進(jìn)一步加強(qiáng)了這一論斷的中肯。許多評論家已經(jīng)注意到了這一點，例如著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》2014年4月 發(fā)表了題為《實現(xiàn)中國夢與城鎮(zhèn)化：中國的未來將走向何方》的詳細(xì)報道。該文章指出，從30多年前開放政策實施以來，中國的城市人口增長了五億；預(yù)計到2030年，中國人口中有70%，即約10億人口將被城市化。2014年5月，《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》發(fā)表文章《納倫德拉·莫迪的神奇勝選給印度帶來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇》，其中提到大約30年前，中國和印度的人均GDP大體相等?，F(xiàn)在中國的人均GDP是印度的四倍。

此外，中國有一個近在咫尺、經(jīng)歷考驗并總體而言相當(dāng)成功的模式可資借鑒——香港。150多年來，在使用土地收入方面，香港比任何一個地區(qū)做得都好。土地收入持續(xù)支撐了香港的經(jīng)濟(jì)繁榮及其低稅率和簡單稅制。正如我們下面將談到的，香港的土地收入制度是基于實際的財政運行經(jīng)驗發(fā)展而來的，而非由課本或理論驅(qū)動。

然而，有很強(qiáng)的理論觀點支持香港這一發(fā)展方式，本文將對此進(jìn)行討論。但是在開始分析之前，我想舉兩個澳大利亞最近的例子：

2014年3月，新南威爾士州政府宣布計劃賣掉（無條件）悉尼海濱一塊靠近市中心的非常昂貴的公共土地。兩個月之前，維多利亞州政府宣布計劃處置州政府所有的在墨爾本及附近地區(qū)的港口資產(chǎn)，以籌集70億美元。然而，維多利亞州政府并不考慮將這塊土地?zé)o條件賣出：售賣的只是固定期限（長達(dá)99年）的租賃權(quán)。一位政府發(fā)言人解釋稱，“99年后墨爾本港土地的最佳用途不可能還是一個運行中的海港。把這些港口直接賣掉現(xiàn)在是能夠賺一些快錢，但是從經(jīng)濟(jì)潛力和宜居性方面來說，將會造成長期、巨大的損失?！蔽艺J(rèn)為，維多利亞州這種超前長達(dá)100年的長期思維，顯著優(yōu)于新南威爾士洲采用的“賣賣賣”的短期方式。

土地、國家和公共利益

19世紀(jì)的美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會改革家亨利·喬治，長期主張推行對土地未開發(fā)價值征收單一稅取代其他稅項。他的追隨者利茲·麥琪在1904年創(chuàng)作出桌面游戲《大富翁》的前身來闡釋喬治的理論。

喬治·亨利所做的工作在一個較長時期內(nèi)，確實起到了一些有限的影響，也受到了許多批評。但是，亨利·喬治的觀點——土地是人類“共同遺產(chǎn)”的一部分——所蘊含的一致性卻很容易被忽視。特別是在那些幾乎所有具有顯著經(jīng)濟(jì)價值的土地實際上都已經(jīng)（通常是在很久之前）被國家出售的地區(qū)。發(fā)達(dá)國家差不多都屬于這一類。

最近，一些物權(quán)法理論家爭辯說，個人的土地所有權(quán)是由強(qiáng)大的“社會義務(wù)規(guī)范”所限定的。這一概念強(qiáng)調(diào)（私人土地所有者）對其他社會群體成員的義務(wù)。這一概念也可以用來強(qiáng)調(diào)出于保護(hù)和加強(qiáng)公共利益的目的，可通過把持有所有土地的永久、核心權(quán)益的權(quán)利讓渡給國家，來實現(xiàn)這種義務(wù)。在實際的政治活動層面，當(dāng)政府持有一個既定的區(qū)域中所有或大部分土地的產(chǎn)權(quán)時，更是如此。

巧合的是，很多發(fā)達(dá)國家的政府過去允許全面或近乎全面地轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)價值較高的（尤其是在城市和接近城市地區(qū)的）土地的地上權(quán)，現(xiàn)在轉(zhuǎn)而保有這些土地的所有權(quán)或?qū)Φ叵聶?quán)利（礦業(yè)權(quán)、隧道權(quán)等）的經(jīng)濟(jì)控制。當(dāng)政府采取這種行為時，其理由通常是保護(hù)公眾的共同利益。

土地收入：香港經(jīng)驗

根據(jù)一般的現(xiàn)代衡量標(biāo)準(zhǔn)，香港被認(rèn)為是一個稅基狹窄的地區(qū)。但是，如果考慮到香港的全部收入基礎(chǔ)，整個情況就會發(fā)生顯著變化。當(dāng)土地收入被納入到公共財政收入范圍之內(nèi)時，結(jié)果發(fā)現(xiàn)香港比大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)（非石油主要生產(chǎn)國）擁有更為廣泛的收入基礎(chǔ)。在2013-2014年香港發(fā)展預(yù)測中，土地收入約占政府全部收入的16%。這一規(guī)模已經(jīng)超過了最近一年中政府收入的20%。實質(zhì)上，這僅僅是土地銷售收入與契約修訂補(bǔ)價（見下文）之和，還不包括與房地產(chǎn)行業(yè)有關(guān)的印花稅和所得稅。幾十年前，直接來源于土地的收入超過政府全部收入的30%。

香港的這種收入制度是如何形成的呢？

香港土地收入制度的核心是：自1842年至今，香港政府一直對香港幾乎所有房地產(chǎn)擁有永久性的核心產(chǎn)權(quán)。這一政策出現(xiàn)的現(xiàn)實原因是為保證英國這一新的殖民地的基礎(chǔ)公共融資（受到英國在北美殖民地失敗教訓(xùn)的影響）。這一模式證明了其存在的價值，于是得以進(jìn)一步發(fā)展，并作為香港財政收入制度的一個關(guān)鍵方面固化下來。

香港在英治時期前50年中制定下來的鴉片相關(guān)收入政策，雖比起初預(yù)想的更為間接，仍被證明是相當(dāng)有力的。有幾十年，來自政府許可的鴉片零售的直接財政收入相當(dāng)令人失望。但是，鴉片貿(mào)易的巨額增長迅速而顯著地強(qiáng)化了香港地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。在多山的香港島（英國于1842年首次占領(lǐng)的區(qū)域）上土地供應(yīng)十分緊張，這反而間接強(qiáng)化了香港的土地收入制度。

開始時，英國政府只允許期限為99年（有時更長）的土地批租，并且，相關(guān)租約對土地用途進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。其結(jié)果就是土地收入的迅速增長，前期來自土地銷售，后期來自土地使用者為升級或更換所租土地上建造的任何設(shè)施通常所要繳納的契約修訂補(bǔ)價。

現(xiàn)代收入制度

香港的土地收入體系非常成功，直到今天，它依然是香港財政制度的支柱。

這些基礎(chǔ)也是保證香港在100多年的殖民地時期持續(xù)繁榮發(fā)展的根本，其間香港沒有收取任何種類的直接所得稅。當(dāng)引入這些直接稅時（1947年實施的《稅務(wù)條例》），稅率也被保持在極低水平，稅制結(jié)構(gòu)也極為簡單?，F(xiàn)在，工薪階層（以及大部分小企業(yè)主）中大約有60%不需要繳納任何直接所得稅。負(fù)有直接薪俸稅義務(wù)的人群中，只有不到2%適用最高稅率。而這一最高稅率控制在總收入15%的水平上。endprint

香港土地收入制度的成功，推動了持續(xù)的經(jīng)濟(jì)繁榮，特別是其在貿(mào)易方面的成功，而一戰(zhàn)之前則是鴉片貿(mào)易占據(jù)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位。歷屆香港政府都在管理改進(jìn)土地制度，以最大化其財政收入能力。他們有意限制土地供應(yīng)，同時，在歷史上也多次收緊政策，以進(jìn)一步提升和鞏固政府對香港所有土地的核心利益。

這一制度反而鼓勵了對開始被用于住宅、商業(yè)和其他用途的土地的再開發(fā)。由于這一（受諸多條件限制的）批租制度，任何形式的再開發(fā)都要求開發(fā)者繳納前述契約修訂補(bǔ)價。而補(bǔ)價一直很高，這一制度特點保證了政府持續(xù)在升值了的土地上永久、定期獲得公共收入。例如， 1995年，香港政府將香港島附近的鴨脷洲內(nèi)地段129號地塊以工業(yè)用途賣出3000萬美元。2005年，又有開發(fā)商以約7400萬美元的價格購買了這一臨海地塊，以建造一個高檔住宅項目。僅僅通過允許該地塊的租約變?yōu)樽≌猛?，政府就獲得了約5.04億美元的收入。

在英治時期的前50年中，香港的土地收入在積累巨額公共儲備方面扮演了重要的角色。如今，這些儲備總價值超過3000億美元。其中大約850億美元是政府可用于優(yōu)先緊急事項的官方財政儲備。例如，在1997-1998年的金融危機(jī)中成功保衛(wèi)港元，在沒有資源可借的條件下連續(xù)數(shù)年為政府赤字預(yù)算融資。

香港土地收入制度另一個顯著特點是以公開的方式運作，基本上能夠杜絕嚴(yán)重的腐敗問題。鑒于涉及金額之巨，這也算是一個非常重要的成就。這一由市場驅(qū)動的、清廉的運作方式，是其成功的另一關(guān)鍵。這是很多因素共同作用的結(jié)果，這里無法一一詳述。概而言之，香港廉政公署發(fā)揮了重要作用。同樣，該制度一經(jīng)建立，所有的利益相關(guān)者都賴以從維持其公正和完整中保護(hù)自己的利益。（注：有助于持續(xù)強(qiáng)力支持這一制度的另一關(guān)鍵因素是回歸前后的香港政府所作出的保證：其一，如建筑使用情況不變，租約期滿將以最低的價格續(xù)期；其二，對所有通過租約征收的任何政府租金將維持在非常低的水平。）

香港廉政公署于1974年成立，是一個擁有豐富資源、完全獨立的反腐敗機(jī)構(gòu)。正如廉政公署所述：

20世紀(jì)60、70年代，香港經(jīng)歷了急劇的轉(zhuǎn)變。當(dāng)時人口快速增加，社會發(fā)展步伐迅速，制造業(yè)蓬勃發(fā)展，經(jīng)濟(jì)漸次騰飛。

面對這些轉(zhuǎn)變，政府一方面需要專注維持社會秩序，同時積極為市民提供住屋及其他基本公共服務(wù)。然而，因為人口不斷地膨脹，社會的資源未能跟上實際需求，這種環(huán)境助長了貪污的歪風(fēng)。市民為了維持生計以及盡早獲取公共服務(wù)，都被迫使用“走后門”的方法。當(dāng)時“茶錢”、“黑錢”、“派鬼”等各種代替賄賂的名堂層出不窮，市民不僅耳熟能詳，甚至無奈接受為日常生活的一部分。

2012年，香港特別行政區(qū)在透明國際清廉指數(shù)中排名第14位，位居美國和英國之前，保持了其作為低腐敗地區(qū)的聲譽。

這種相對低腐敗的環(huán)境，對從事商業(yè)和普通居民生活也是有利的。企業(yè)和普通居民都極力支持香港低稅率、極簡的所得稅政策。這是香港帶來的第二個啟示，即在現(xiàn)代社會依然可以保持一種高度有效、極簡、清晰、易于遵守的財政收入制度。這主要得益于政策創(chuàng)新——土地收入制度（也受其他重要因素影響）。

香港的土地財政收入制度同樣意味著，作為土地壟斷供應(yīng)者的政府，可以從維持高地價中獲取既定的利益。兩個最為明顯的、產(chǎn)生間接費用的負(fù)面后果是：購買任何形式的房屋所有權(quán)通常是價格（極其）高昂的；由于租賃或購買商用房價格極高，造成大多數(shù)商品和服務(wù)的供應(yīng)價格升高。

香港曾經(jīng)避免了一次重大的住房危機(jī)，得益于政府建立了公共房屋計劃，并對業(yè)主自用住房進(jìn)行大規(guī)模補(bǔ)貼。這一計劃最早開始于20世紀(jì)50年代中期。1953年12月，一場大火燒毀了石硤尾地區(qū)的居民樓，導(dǎo)致五萬人無家可歸。20世紀(jì)70年代初期，政府宣布，在十年之內(nèi)，計劃讓兩百萬人口有所居或有新居。公屋計劃的發(fā)展由此獲得了真正的動力。這些公寓通常都很小，一般只能為一個家庭提供不到50平方米的居所。但是，這些公屋通常管理、運營良好，對各個年齡段的租戶來說都比較安全。

香港房屋委員會成立于1972年，是負(fù)責(zé)推行公屋計劃和建立新增公屋的主要機(jī)構(gòu)。房屋委員會在2013-2014財年的全部資本支出約為15億美元。同年末，房屋委員會的全部現(xiàn)金和投資結(jié)余約為80億美元。全部租住公屋數(shù)量超過76萬套，并且這一數(shù)量一直在增加，每年都有新的公屋建好。而且，自1978年以來，香港有超過46.5萬套由政府補(bǔ)貼的公寓出售給中低收入家庭。所以，一半以上的香港人口依然居住在公屋或由政府補(bǔ)貼的自住房中。

一旦制定了這一政策，香港政府便能夠為新建住房提供必要的土地，而不需要支付任何直接收購成本。而且，香港的土地收入制度起初是為這些大規(guī)模房屋建設(shè)計劃融資的重要因素（現(xiàn)在，房屋委員會能夠為建房融資，但是需要政府提供新的土地）。

香港（公共或私人的）住宅樓的高密度很大程度上是由于香港的土地收入制度所造成的。通過限制土地供應(yīng)，香港政府維持著自己的“土地銀行”，保證每塊批租的土地都獲得最高的價格（以及高額的再開發(fā)補(bǔ)價）。這一制度也保證了香港居民能夠享受作為世界上最好的之一的低成本公共交通系統(tǒng)，這一系統(tǒng)以香港地鐵為核心。此外，香港擁有一流的通訊系統(tǒng)，衛(wèi)生、醫(yī)院、教育、娛樂、購物等設(shè)施也非常便利。一個更大的優(yōu)勢是，大多數(shù)香港居民搭乘相對短途的普通巴士就可到達(dá)山區(qū)公園，也可以很容易地到達(dá)海灘。

香港地鐵系統(tǒng)通過其享有的開發(fā)權(quán)對交通服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼，這種開發(fā)權(quán)通常涉及新建立的地鐵線路和站點。高人口密度（以及主要由昂貴的車庫費用造成的低轎車使用率）也使得大型巴士、小型巴士和出租車網(wǎng)絡(luò)具有更強(qiáng)的生命力。政府也通過燃油稅減免機(jī)制補(bǔ)貼所有的巴士和出租車服務(wù)行業(yè)。

大多數(shù)小企業(yè)不需要繳納直接稅、可以獲得便利和低成本的房屋（雖然比較小），這兩因素使得普通消費者能夠承受香港的生活成本，其中大多數(shù)人也不需要繳納直接稅。endprint

然而，這種日益演化的創(chuàng)新制度的成功也造成了一些不好的方面。主要有兩點，概括來說，一是政府收入政策顯著缺少靈活性，二是土地收入制度造成的高間接成本效應(yīng)。

簡單說，香港政府、大企業(yè)及其顧問們數(shù)十年來對于規(guī)劃長期收入政策非常謹(jǐn)慎。積極的一面是，許多人肯定地認(rèn)為，這一長期的、“保持簡單”的方法在過去運行得非常良好，在這一領(lǐng)域無需復(fù)雜的未來規(guī)劃。這種看法也從另一種觀點得以強(qiáng)化：歷史證明，最佳的未來規(guī)劃模式就是保持住香港的金牌活力。這也正是香港一直以來所賴以成功的因素。然而，毫無疑問的是，這些政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實導(dǎo)致香港數(shù)十年來明顯缺少一個嚴(yán)肅的長期稅收政策規(guī)劃。

其次，所有在香港提供的產(chǎn)品和服務(wù)都承擔(dān)著較高的租金成本。所以，可以說香港事實上存在普遍的消費稅。尤其是二戰(zhàn)以來，地租開始顯著下降，而預(yù)付土地補(bǔ)價則隨著經(jīng)濟(jì)（通常）的蓬勃發(fā)展而水漲船高。

香港的貧困問題

香港地區(qū)持續(xù)面臨貧困和收入差距擴(kuò)大這一主要問題。2012年香港政府的一份報告顯示，大約20%的香港居民（約130萬人）生活在新的官方貧困線以下。政府采取了一些措施，這個數(shù)字近年來稍微有所下降。但是，對這樣一個人均GDP很高（經(jīng)常與美國排名相等）的地區(qū)來說，這個數(shù)字依然很高。2001年香港的基尼系數(shù)（衡量社會收入分配公平程度的指標(biāo)）是0.525，2007年是0.533，2011年是0.537（數(shù)字越高，貧富差距越大）。這個數(shù)字在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)中是很高的，其程度幾乎與巴拉圭和巴布亞新幾內(nèi)亞等國家相當(dāng)。相比之下，英國2005年的基尼系數(shù)是0.34，美國2007年是0.45（據(jù)世界銀行）。

剩余福利地區(qū)

歷史上，香港政府一直能夠非常有效地控制支出，大部分是由于文化和經(jīng)濟(jì)原因。簡單來說，香港人長期以來非常依賴家庭、親戚關(guān)系網(wǎng)來處理生活中大部分的緊急事件。而且，從20世紀(jì)60年代到90年代，香港保持了很高的經(jīng)濟(jì)增長速度，并保持著充分就業(yè)狀態(tài)。同樣重要的是，長期以來香港政府不愿引入更為全面的改革措施，解決香港存在的社會公正問題。

這些因素意味著香港政府沒有太大壓力來建立一個像大多數(shù)發(fā)達(dá)國家一樣的復(fù)雜的福利社會。取而代之的則是一種“剩余福利”制度。香港的特征是一種互相矛盾的組合：一方面是高度介入直接公共物品的融資和供應(yīng)，尤其是住房、教育、衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施方面；另一方面是維持著相對較低的政府支出（相對于收入而言）。

公共商品和服務(wù)的直接供應(yīng)，尤其是廉價、基本但體面的住房的提供，大大緩解了香港貧富差距的影響。然而，仍在等待公屋的貧困百姓無疑是香港人口中最弱勢的群體。endprint