蘇艷

隨著中國城市化進程的加快，城市人口日益增多，城市住房需求不斷擴大。在近幾年大城市住房價格高企并持續(xù)上漲的情況下，租賃住房成為城市居民特別是中低收入居民解決住房問題的主要渠道。但是受保障性租賃住房供應偏少、租賃制度建設滯后、租賃市場極度不規(guī)范等多種因素的影響，近些年中國住房租賃領域暴露出下面一系列問題，并有待通過一系列的制度建設加以解決。

問題

1.低端市場租金上漲較快。近些年，各類媒體對房租過快上漲問題報道不斷。事實上，關注租賃市場的人都會發(fā)現(xiàn)，在房價快速上漲的十多年時間里，租金的漲幅也在快速持續(xù)上漲，不少城市租金也是翻了多倍，據(jù)經(jīng)濟觀察報統(tǒng)計，北京近十年住房租金漲幅近150%，這也幾乎是大中城市的漲幅水平。以上海為例，一套外環(huán)內(nèi)的中等（面積、裝修等綜合考慮）兩居室不低于2500元；中環(huán)內(nèi)的中等兩居室不低于3500元。一般來說，這種每套月租金在3000元及以下出租住房的承租人以城市低收入年輕白領為主，這類群體大多為來自中小城市和農(nóng)村的城市新移民，并且多處于職業(yè)發(fā)展的起步階段，面臨經(jīng)濟壓力、職場壓力。這也是不少媒體報道大學畢業(yè)生逃離北上廣深的理由之一。

2.一線城市群租現(xiàn)象普遍。相比按套承租的住房承租人而言，目前在一線城市還有相當大一部分經(jīng)濟承受能力更低的群體，如剛剛畢業(yè)尚未找到工作的大學生，在零售、餐飲、生活服務、培訓等低收入行業(yè)工作的低職位人群，建筑、制造業(yè)的農(nóng)民工等。他們只能按室甚至按床位承租住房，由于人數(shù)眾多，因而形成了一個龐大的群租需求群體，形成許多城市特別是一線城市的群租現(xiàn)象。

在空置住房較多的城市（如上海），群租現(xiàn)象主要出現(xiàn)在中心城區(qū)的一些新建商品房樓盤，并有向老式工房和里弄住宅蔓延趨勢；在中心城區(qū)尚存在“城中村”的城市（如廣州、武漢），群租現(xiàn)象多發(fā)于“城中村”地區(qū)；在中心城區(qū)住房更為緊張的城市（如北京），群租現(xiàn)象就外移至離城市較近的郊區(qū)農(nóng)村（如北京的唐家?guī)X）。近年來，很多城市通過多種手段來禁止群租，但至今無法全面消除。

3.租賃關系不穩(wěn)定，糾紛頻發(fā)。目前私人住房租賃合同大多為一年期，而且一般私人房東不會延長合同期限，每到租約快到期之時，租賃雙方就需要再次協(xié)議。即使在租賃期限內(nèi)，受出租人出售住房、或家庭自身原因（如子女結婚等）影響，承租人經(jīng)常面臨出租人提前終止租約的要求，租賃關系很不穩(wěn)定。同時，租賃雙方因續(xù)約、提前終止租約、公用事業(yè)費交繳以及住房裝修、設備、家具質(zhì)量、維修、增配乃至第三方損失（如漏水損壞鄰居房屋）等問題而產(chǎn)生的各類糾紛也很多。

4.出租住房缺乏專業(yè)管理，存在大量安全隱患。目前，私人出租的住房，存在著產(chǎn)權人與使用人分離的狀態(tài)，在此過程中，出租住房的日常監(jiān)護常常處于缺失狀態(tài)。如出租房的設備老化（如熱水器超過使用期、煤氣自來水軟管老化、空調(diào)室外機托架銹蝕），產(chǎn)權人不知曉或無心知曉，承租人也因房屋產(chǎn)權并不屬于自己和非長期使用而疏于檢查或樂于濫用（如亂拉電線、超負荷使用電器），導致出租住房存在大量安全陷患。這類問題在群租住房中更為集中。同時，出租住房中的居住人處于一種相對匿名狀態(tài)，為其實施不法、不軌行為提供了較便利的條件，因此，出租住房內(nèi)的社會治安也存在很大隱患。近年來，出租住房內(nèi)居住人因煤氣泄漏、墜樓、強奸、兇殺等致死事件屢有發(fā)生，正是這類安全隱患的表現(xiàn)。

5.租賃合同備案率低，市場監(jiān)管缺失。長期以來，租賃登記備案制度遠沒有得到落實，普通居民在進行住房租賃時，不辦理租賃合同備案的情況十分普遍。根據(jù)2012年上海易居房地產(chǎn)研究院對上海租賃住房的抽樣調(diào)查顯示，上海也僅有30%左右出租住房進行了備案。據(jù)媒體報道，北京、合肥等城市租賃備案率不足20%。而由于租賃合同備案率低，房地產(chǎn)管理部門無法掌握住房租賃市場的交易情況。由于大多數(shù)住房出租人是私人，工商、稅務部門也難以掌握出租人情況，同時，公安、計生、街道目前也缺乏對租賃住房的承租人進行管理的有效制度，因此，目前住房租賃市場處于嚴重的監(jiān)管缺失狀態(tài)。

成因

1.房地產(chǎn)市場尚處于發(fā)展的初級階段。經(jīng)過十多年的快速發(fā)展，中國城鎮(zhèn)人均居住面積大幅增長，從2003年的25平方米/人增長到2013年的33平方米/人。但和發(fā)達國家成熟的房地產(chǎn)市場相比，中國住房租賃市場發(fā)展嚴重滯后。房地產(chǎn)市場是典型的以買賣市場為主，房地產(chǎn)間接市場（房地產(chǎn)出租企業(yè)股票、房地產(chǎn)投資基金份額交易市場）尚未形成，這是導致上述住房租賃市場諸多問題的關鍵原因。而發(fā)達國家成熟的房地產(chǎn)市場已經(jīng)形成了房地產(chǎn)買賣市場和房地產(chǎn)租賃市場并重、直接市場和間接市場并舉的市場，擁有大量資金的機構投資人/出租人在良性促進著租賃市場的發(fā)展。

2.房地產(chǎn)市場制度建設相對落后。迄今為止，有關中國房地產(chǎn)市場的規(guī)制尚缺乏一套完整、系統(tǒng)的制度，對于住房、住房租賃以及土地、金融、房地產(chǎn)業(yè)管理乃至相關的稅收，尚存在許多法律法規(guī)的空白。

就住房租賃而言，在法律層面的規(guī)制主要是《合同法》、《物權法》涉及，但《合同法》并未針對住房租賃的特殊性進行規(guī)定，《物權法》則主要涉及出租人。其他由各地方政府部門出臺的住房租賃管理辦法，在法院處理住房租賃糾紛時并不具有法律效力，因此也就起不到實際的規(guī)制作用。所以，對于目前住房租賃市場出現(xiàn)的各種問題，很多都處于“無法可依”的狀態(tài)。更為重要的問題是，現(xiàn)有的相關法律法規(guī)大都無意將保護住房承租人的利益作為立法宗旨，基本上是立足于平等保護出租人與承租人雙方當事人的利益。盡管《合同法》等相關法律中也有保護承租人利益的零星規(guī)定，但從總體上看，并未突出和強調(diào)對承租人利益的特別保護。國外立法中一些常見的保護承租人利益的制度（如押金的規(guī)制、出租人解除權的限制、出租人運用私力救濟的限制等）在中國相關法律中付之闕如。

不僅如此，中國現(xiàn)行法律中的一些規(guī)定不僅未能對承租人予以特別保護，反倒是明顯傾向于出租人的利益。例如，《最高人民法院關于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第12條規(guī)定，“承租人經(jīng)出租人同意裝飾裝修，租賃期間屆滿時，承租人請求出租人補償附合裝飾裝修費用的，不予支持。但當事人另有約定的除外”；該解釋第13條規(guī)定，“承租人未經(jīng)出租人同意裝飾裝修或者擴建發(fā)生的費用，由承租人負擔。出租人請求承租人恢復原狀或者賠償損失的，人民法院應予支持”?？梢?，無論承租人對租賃房屋進行的裝飾裝修是否征得了出租人同意，當租賃期間屆滿時，承租人都無權請求出租人償還相關費用，其結果便是出租人因之不當?shù)美?，而承租人因之蒙受損失，這種做法與其他國家（地區(qū)）的立法相去甚遠。endprint

另外一個重要缺陷是，中國法律法規(guī)中有關住房租賃的相關規(guī)定多為任意性規(guī)定，幾乎所有關于保護承租人利益的規(guī)定都可通過合同約定排除其適用，這種狀況顯然不利于對住房承租人利益的保護。例如，《合同法》第220條規(guī)定，“出租人應當履行租賃物的維修義務，但當事人另有約定的除外”。在中國住房租賃實務中，不少租賃合同正是約定由承租人承擔維修義務。在這種制度環(huán)境下，住房承租人作為實質(zhì)上的弱勢者，權益得不到保護。這是住房租賃市場出現(xiàn)諸多棘手問題難以解決的重要原因。

同時，由于中國尚未制定《住宅法》，對住房租賃在解決住房問題方面的地位和作用缺乏戰(zhàn)略性安排，這又是導致住房租賃制度建設滯后的重要原因。此外，中國住房租賃市場缺乏以機構出租人為主的市場供給主體，難以形成住房出租產(chǎn)業(yè)，這一深層次問題實質(zhì)上是與土地、金融、稅收制度有關的。目前的土地出讓制度和金融制度都使得房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)主要采取資金快速回籠的“開發(fā)—銷售”經(jīng)營模式，難以轉向以長期現(xiàn)金流收益為主的“開發(fā)—租賃”經(jīng)營模式，現(xiàn)有稅收制度也使得機構出租、轉租人不具有成本優(yōu)勢，這些都阻礙了機構出租人的出現(xiàn)和住房出租業(yè)的形成，這是導致中國住房租賃市場供需結構錯位、租賃服務品質(zhì)低下、租賃關系不穩(wěn)定、住房租賃難以替代住房買賣的根本原因。

四項建議

1.重視住房租賃市場制度建設。長期以來，中國在培育住房市場的指導思想上存在重買賣輕租賃的傾向。這與中國房地產(chǎn)市場發(fā)展的歷史較短有關。從經(jīng)濟學角度看，房地產(chǎn)租賃是房地產(chǎn)投資人與使用人的分工，因而是比房地產(chǎn)買賣更高層次的房地產(chǎn)流通方式。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，房地產(chǎn)租賃的充分發(fā)展，使得房地產(chǎn)市場的結構更為豐富，房地產(chǎn)租賃市場與房地產(chǎn)買賣市場會因“租買選擇”機制而相互制衡，買賣價格受到租金的制約，不會長時期單邊上漲或下跌。住房租賃市場存在與發(fā)展的意義決不僅僅局限于解決低收入者的居住問題，而是對于形成住房市場的內(nèi)在自我調(diào)節(jié)機制具有核心作用。

從目前情況看，要推動中國住房租賃市場發(fā)展，在金融、住房、土地、公積金等多項制度方面尚存在重大障礙。當務之急，是要充分借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，加緊研究、制定住房租賃市場的基本制度，同時盡快建立對租賃市場實施監(jiān)控的數(shù)據(jù)統(tǒng)計、信息歸集體系，從制度上促進住房租賃市場發(fā)展、進化。

2.大力發(fā)展租賃型保障房?，F(xiàn)階段，中國的保障房主要包括經(jīng)濟適用房、雙限房、棚改房、公租房、廉租房等，其中除公租房和廉租房外，其余均是可售型產(chǎn)權式保障房。由于公租房起步較晚，廉租房也相對較少，可以說，租賃型保障房發(fā)展也是嚴重滯后。事實上，發(fā)展租賃型保障房對健全保障房體系、促進保障房良性發(fā)展具有積極意義。

一方面，租賃型保障房可以從源頭上杜絕腐敗、尋租等長期存在于保障房領域的問題；另一方面，租賃型保障房對于推進貨幣化補貼、促進保障房制度建設具有重要意義。在租賃型保障房的房源方面，既可以政府支持和扶持社會資本參與租賃型保障房建設，從政府角度提供租賃型保障房房源（如上海市建設了大量的公租房，且項目運營均相對較好）；也可以在建設之外，多渠道籌資建設，如鼓勵企事業(yè)單位投資建設集體宿舍類租賃住房。由于目前中低、低端住房租賃市場需求主要來自年輕單身或新婚家庭，且大多數(shù)為城市“新移民”，企業(yè)事業(yè)單位如能為本單位這類職工提供集體宿舍類租賃住房，可在一定程度上分解中低、低端住房租賃市場的需求，緩解供求矛盾。

3.調(diào)動社會公共基金投向住房出租業(yè)。目前中國的住房公積金、養(yǎng)老金、社?；疬@類強制性繳存基金，大多存在著資金運用率不高、資金貶值等問題。但這類基金都屬于長期資金，并具有規(guī)模不斷增大、回報率要求不高的特征。以住房公積金為例，盡管近年有所改善，但不少城市住房公積金貸款運用率仍偏低，特別是中西部城市不足50%。而只要公積金制度繼續(xù)采取廣覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)群體、與工資掛鉤強制繳存的方式，住房公積金必將成為中國最大的由公共機構托管的集合型私人基金。

住房出租需要占用大量的長期資金，將一部分住房公積金、養(yǎng)老金、社?；鸬葟娭菩岳U存基金投資于租賃住房，不僅可解決當前發(fā)展住房出租業(yè)面臨的缺乏長期資金來源問題，也在一定程度上有助于提高公積金、養(yǎng)老金、社?；鸬馁Y金運用效率，有助于這類基金的保值增值。具體做法可以是由住房公積金管理部門直接購買現(xiàn)房或先購置土地再聘請開發(fā)商進行開發(fā)，以投資者的身份長期持有住房，委托專業(yè)的房地產(chǎn)資產(chǎn)經(jīng)營管理公司對這些住房進行租賃經(jīng)營。

4.引入房地產(chǎn)信托投資基金（REITs），完善住房出租業(yè)的資本市場通道。住房出租需要大量長期資金作為置地購房、維護修復的基礎，而租金償付的長期性、穩(wěn)定性、低風險也促使出租住房成為優(yōu)良的投資品。但是現(xiàn)有的資本市場操作工具難以滿足出租業(yè)對資金的要求，若完全依賴于銀行貸款又會加劇銀行的流動性風險。因此開放房地產(chǎn)信托投資基金有重要的意義。

REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）是一種以發(fā)行收益憑證的方式匯集特定多數(shù)投資者的資金，由專門投資機構進行房地產(chǎn)投資經(jīng)營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金。它一方面滿足了資金需求者對資金的需求，一方面帶給投資者低風險且穩(wěn)定的回報，可謂擴展住房出租業(yè)資金供給渠道的良方。

由于目前房價已大大偏離租金所決定的住房價值，房地產(chǎn)出租經(jīng)營的收益率較低，短期內(nèi)發(fā)行住房REITs的可行性不足。因此，對此應作為中長期政策考慮，建議政府主管部門加緊組織有關中國住房REITs的研究，積極做好前期準備，待時機成熟時推出住房REITs的系統(tǒng)化政策。endprint