宋國君 何偉

中國城市空氣污染非常嚴重。環(huán)保部發(fā)布的2013年度京津冀、長三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會城市和計劃單列市等74個城市空氣質(zhì)量狀況顯示，空氣污染超標日很高，其中，京津冀城市群空氣污染最為嚴重，全年空氣質(zhì)量平均達標天數(shù)比例僅為37.5%，全年近七成天數(shù)不達標，遠遠高于發(fā)達國家。

中央政府和地方政府分別制定了城市空氣質(zhì)量管理計劃，但行動計劃目標卻非常粗略，僅強調(diào)年尺度的城市空氣污染物濃度和污染物總排放量的降低。年度污染物排放量的降低僅僅是空氣質(zhì)量管理的中間目標，不是最終目標，最終目標是空氣質(zhì)量達到環(huán)境空氣質(zhì)量標準要求。依據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB3095—2012），空氣質(zhì)量管理目標應(yīng)同時包括污染物“小時”、“日（24小時）”、“年”等不同時間尺度的達標目標?？諝赓|(zhì)量管理目標確定的優(yōu)先性應(yīng)當先“小時”尺度、后“日”（24小時）尺度，最后才是“年平均”尺度。

“十二五”期間，中國全面貫徹SO2、NOX總量控制制度的實施，雖然污染物總排放量實現(xiàn)逐年下降，雖然，細顆粒物（PM10）和二氧化硫有所好轉(zhuǎn)，但可吸入細顆粒物（PM2.5）等其他污染物卻越來越嚴重。污染物行政區(qū)和年尺度的排放總量控制科學(xué)依據(jù)不充分，目標粗糙，效率低。管理部門如此重視基本沒有管理意義的“年平均污染物濃度降低”和“年總排放量降低”等行動目標，必將導(dǎo)致行動方案內(nèi)容多數(shù)涉及“源頭減排”、“能源結(jié)構(gòu)調(diào)整”、“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”、“搖號和尾號限行”等諸多似是而非的建議。

以《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃》為例，行動計劃目標表述為“本市空氣質(zhì)量明顯改善，重污染天數(shù)較大幅度減少。到2017年，全市空氣中的PM2.5比2012年下降25%以上，控制在60微克/立方米?！蹦繕宋醋裾铡董h(huán)境空氣質(zhì)量標準》要求，給出確定的空氣質(zhì)量超標天數(shù)控制到何種程度，即容許多少天空氣質(zhì)量超標。60微克/立方米的表述也欠清晰，僅給出年尺度的空氣污染物濃度或污染物排放總量的目標，喪失了空氣質(zhì)量管理的意義。

發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，空氣質(zhì)量的改善，尤其是空氣細顆粒物、臭氧等污染控制需要精細化，污染源要達標排放，并保障空氣質(zhì)量達標，這才是根本。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對城市空氣質(zhì)量管理模式的研究多集中于空氣質(zhì)量管理技術(shù)層面，如對污染物總量控制和排放擴散模擬，以及空氣質(zhì)量預(yù)測模型的研究，少見有從目標管理的角度對空氣質(zhì)量管理模式展開探討。

依據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》，本文提出城市空氣質(zhì)量管理模式應(yīng)重點強調(diào)“日”尺度管理，并從“日”管理的內(nèi)涵、必要性與可行性、管理行動模式等方面給予詳細闡述，以期對改革目前的城市空氣質(zhì)量管理模式提供參考依據(jù)。

城市空氣質(zhì)量“日”管理的目標與可行性

1.界定?！澳昶骄背叨鹊目諝赓|(zhì)量管理目標過大，管理意義小，“小時”尺度的管理目前還要求太高，因此，城市空氣質(zhì)量管理目標以“日”尺度為主更合適?！叭铡背叨鹊沫h(huán)境數(shù)據(jù)信息方便于收集和分析處理。這與固定源排污許可證的要求相一致，移動源、面源的日排放管理也便于操作。城市空氣質(zhì)量“日”管理是指依據(jù)“標準”規(guī)定，將空氣質(zhì)量管理的時間尺度縮小至日，通過對過去空氣質(zhì)量、污染源排放、氣象條件等監(jiān)測數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)的統(tǒng)計分析和規(guī)律總結(jié)，診斷空氣質(zhì)量超標日發(fā)生的原因，起到對未來（明后天或下周）空氣質(zhì)量狀況的預(yù)警作用，進而采取措施控制固定源、面源、移動源等的污染物排放，確保明日、后日的空氣質(zhì)量達標。

2.數(shù)據(jù)分析處理是空氣質(zhì)量“日”管理的前提條件?？諝赓|(zhì)量“日”管理的前提條件是對歷史環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)（空氣質(zhì)量、污染源排放、氣象等數(shù)據(jù)）進行規(guī)范性處理和統(tǒng)計分析，診斷出空氣質(zhì)量超標原因。這決定了城市空氣質(zhì)量“日”管理必須建立在完善的數(shù)據(jù)支持和系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析之上。當前，中國大多數(shù)城市實現(xiàn)對空氣質(zhì)量的連續(xù)自動監(jiān)測，對國控重點源排放基本實現(xiàn)在線連續(xù)監(jiān)測，氣象數(shù)據(jù)也比較完整，這些海量數(shù)據(jù)都為空氣質(zhì)量超標原因的定量診斷分析提供了數(shù)據(jù)支持，保證空氣質(zhì)量“日”管理具備相當大的可行性。然而，中國城市環(huán)保管理部門卻對如此海量數(shù)據(jù)信息的利用率不高，監(jiān)測數(shù)據(jù)分析處理簡單，數(shù)據(jù)處理結(jié)果僅用于環(huán)境質(zhì)量評估，沒有發(fā)揮出對城市空氣質(zhì)量管理的決策支持作用。國外十分注重環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析對環(huán)境管理的重要作用。如美國加州地區(qū)環(huán)境管理部門就將環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析應(yīng)用于環(huán)境管理政策的制定。

3.排放控制預(yù)案是空氣質(zhì)量“日”管理的核心內(nèi)容。依據(jù)空氣質(zhì)量日超標原因和污染源排放狀況可預(yù)警明日、后日空氣質(zhì)量是否超標，若預(yù)警結(jié)果顯示可能發(fā)生超標，管理部門應(yīng)做出排放控制預(yù)案的執(zhí)行決定，確定各類污染源采取何種水平的控制預(yù)案。排放控制預(yù)案的制定是城市空氣質(zhì)量“日”管理的核心內(nèi)容。排放控制預(yù)案需要在政府、企業(yè)、公眾共同參與的基礎(chǔ)上協(xié)商制定。例如，當前固定源排放是城市空氣污染的主要原因，政府可通過明日空氣質(zhì)量超標預(yù)警結(jié)果和當日固定源排放信息，做出明日固定源的排放控制預(yù)案；而企業(yè)則在不造成重大經(jīng)濟影響的情況下，按照預(yù)先達成共識來執(zhí)行排放控制預(yù)案；公眾可就當日公布的排放控制預(yù)案給出相應(yīng)的反饋意見，以便于政府對排放控制預(yù)案做進一步的修訂。

城市空氣質(zhì)量“日”管理模式的主要內(nèi)容

城市空氣質(zhì)量“日”管理的核心過程是管理部門基于歷史空氣質(zhì)量超標原因診斷分析報告，對明天、后天空氣質(zhì)量可能出現(xiàn)超標狀況做出預(yù)警；在此基礎(chǔ)上舉行空氣質(zhì)量“日”管理協(xié)調(diào)會議，研究和制定各類污染源排放控制預(yù)案；向公眾及時公開空氣質(zhì)量超標預(yù)警和排放控制預(yù)案內(nèi)容，征求意見。

1.“日”空氣質(zhì)量超標原因診斷與超標預(yù)警?？諝赓|(zhì)量超標原因診斷分析是空氣質(zhì)量“日”管理的基本前提。具體流程為通過對城市歷史的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)、污染源排放數(shù)據(jù)以及氣象監(jiān)測數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析和相關(guān)性分析，識別在空氣質(zhì)量超標狀況下，該區(qū)域各個污染源污染物排放的貢獻率和超標原因，通過對上述多種超標原因類型的規(guī)律性總結(jié)，對未來明天、后天的空氣質(zhì)量是否超標提前做出預(yù)警。

基于統(tǒng)計學(xué)的空氣質(zhì)量超標原因診斷分析的思想是將污染源的污染物排放狀況、氣象因素影響與空氣污染物濃度三者之間中間過程的復(fù)雜耦合關(guān)系置于一個“黑箱”，不去探討其內(nèi)在機理，而是利用排放數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)、空氣污染物濃度數(shù)據(jù)，識別當日空氣質(zhì)量超標狀況下污染源排放狀況與氣象條件狀況。該方法優(yōu)點是投入產(chǎn)出效果好。

首先，需要在搜集整理某一城市歷史空氣質(zhì)量連續(xù)監(jiān)測數(shù)據(jù)、污染源排放監(jiān)測數(shù)據(jù)（尤其是固定源連續(xù)排放數(shù)據(jù)）、以及氣象數(shù)據(jù)（包括風速、風向、溫度、云量、太陽輻射量等），將各個監(jiān)測點的空氣質(zhì)量超標和不超標的日期分別篩選出來；其次，將超標日期和不超標日期對應(yīng)到各自的污染源排放數(shù)據(jù)，查看各個污染源是否超標排放，若存在超標排放狀況，則進一步計算超標排放倍數(shù)、超標排放量與總排放量，識別最大貢獻率污染源。再次，加入氣象因素的影響，更為精確地識別空氣質(zhì)量超標原因。以固定源排放為例，考慮超標原因是否由于固定源超標排放；或者是，雖然固定源實現(xiàn)連續(xù)達標排放，但受到不易于污染物擴散的極端氣象的影響；或者是在固定源實現(xiàn)連續(xù)達標排放，氣象條件也易于擴散的基礎(chǔ)上，繼續(xù)考慮當日移動源或固定源排放量是否異常大；等等?！叭铡笨諝赓|(zhì)量診斷分析流程如圖2所示。最后，在對歷史“日”空氣質(zhì)量超標原因規(guī)律進行總結(jié)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當前污染源排放狀況和氣象條件預(yù)報結(jié)果，對未來明天、后天空氣質(zhì)量是否可能超標做出預(yù)警。

2.制定污染源排放管理預(yù)案。排放控制預(yù)案是預(yù)先確定的，首先要按照法規(guī)要求實現(xiàn)達標排放；其次也要尊重企業(yè)利益，在企業(yè)和公眾同意的前提下，實施進一步的減排。達標排放是最主要的，排放標準要改革，其目標是滿足空氣質(zhì)量達標要求，實施基于技術(shù)的排放限值和基于空氣質(zhì)量的排放限值的分級的排放標準。

預(yù)案設(shè)計應(yīng)遵循污染源排放控制的優(yōu)先性原則，根據(jù)城市不同類型污染源排放的實際貢獻率，確定其預(yù)案設(shè)計的優(yōu)先性，目標是使未來明、后天的空氣質(zhì)量達標。一般地，首先設(shè)計固定源排放控制預(yù)案，其次才是設(shè)計移動源、面源排放控制預(yù)案。當然，在確定污染源排放控制預(yù)案設(shè)計優(yōu)先順序時，空氣質(zhì)量達標預(yù)測模擬是必不可少的一個環(huán)節(jié)，模擬預(yù)測結(jié)果將決定是否進行下一類型污染源排放控制預(yù)案設(shè)計。例如，固定源排放控制設(shè)計預(yù)案的預(yù)測結(jié)果顯示明日空氣質(zhì)量達標，則確定該預(yù)案設(shè)計有效，而不需要設(shè)計移動源或面源排放控制預(yù)案；若預(yù)測結(jié)果顯示空氣質(zhì)量不達標，則需增加移動源或面源排放控制預(yù)案設(shè)計。

同時，污染源排放控制方案設(shè)計要具有確切的法律依據(jù)，并遵循成本效益性、成本有效性原則。以固定源排放控制預(yù)案設(shè)計為例，應(yīng)首先依據(jù)大氣污染物排放標準的規(guī)定，確保全市固定源連續(xù)達標排放；若想要在固定源實現(xiàn)連續(xù)達標排放的基礎(chǔ)上再減少污染物排放量，則要按照各個企業(yè)的減排成本與生產(chǎn)效益的最優(yōu)化確定各自更為嚴格的排放控制標準。

固定源通過排污許可證制度將管理預(yù)案納入，移動源和面源通過批準的管理規(guī)定將預(yù)案納入。

3.信息公開與公眾參與。政府向公眾公布當日污染源排放狀況和明日、后日的空氣質(zhì)量超標預(yù)警結(jié)果，并向公眾征集對污染源排放控制管理預(yù)案設(shè)計的意見和建議；針對非常重要的公眾反饋意見，及時對排放控制預(yù)案予以調(diào)整和修改，確保行動方案符合共同利益。

政策建議

1.建立空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)庫和超標診斷分析工具。城市空氣質(zhì)量“日”管理需要強大數(shù)據(jù)庫支持和有效的數(shù)據(jù)分析處理工具。而中國城市環(huán)境管理部門普遍未建立系統(tǒng)的監(jiān)測數(shù)據(jù)庫和有效的數(shù)據(jù)分析處理方法和分析工具。因而，建議建立空氣質(zhì)量“日”管理數(shù)據(jù)庫和超標診斷分析工具。

2.建立污染源日排放管理預(yù)案制度。針對預(yù)計超標的污染日實施污染源排放管理預(yù)案制度，這對中國空氣污染非常嚴重時期的緊急管理也許是可行的。“日”尺度的城市空氣質(zhì)量管理模式將發(fā)揮更大的作用。建議在固定源排污許可證制度中加入日排放管理預(yù)案規(guī)定，對移動源和面源單獨作出具體規(guī)定。

3.城市環(huán)保局管理模式的調(diào)整。城市空氣質(zhì)量“日”管理需要設(shè)置相應(yīng)的管理機制，以便能夠全面協(xié)調(diào)污染源排放管理的日常工作。建議在城市環(huán)保局內(nèi)設(shè)立空氣質(zhì)量管理機構(gòu)，將空氣質(zhì)量管理的全部工作劃入該機構(gòu)，包括空氣質(zhì)量規(guī)劃、空氣質(zhì)量監(jiān)測、固定源排污許可證管理、移動源和面源管理，空氣質(zhì)量診斷分析與預(yù)警、污染源排放控制預(yù)案編制以及信息公開與公眾參與等。該機構(gòu)統(tǒng)籌城市空氣質(zhì)量管理，預(yù)計將降低協(xié)調(diào)成本，提高管理水平和效率。