穆光宗

目前，中國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到52%，正處在快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段。戶籍管理制度無(wú)法阻擋農(nóng)民城鎮(zhèn)化的步伐，但障礙了農(nóng)民市民化的過(guò)程，導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化和人口市民化背離。

2012年2月23日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》（下稱《通知》）正式頒布， 《通知》體現(xiàn)了積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、合理控制大城市人口規(guī)模的一貫主張。

中共十八屆三中全會(huì)特別提出加快戶籍制度改革。為落實(shí)改革，公安部、國(guó)家發(fā)改委等部門研究制定了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，今年年初經(jīng)過(guò)進(jìn)一步修改完善后，正式報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院審批。

此后，6月6日召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》。

最近，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文透露，關(guān)于戶改方案，“國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組都已審議過(guò)了，等著中央政治局最后審議，國(guó)務(wù)院很快會(huì)推出關(guān)于戶籍制度改革的決定”。

據(jù)了解，戶籍改革總的政策要求是，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

三元社會(huì)結(jié)構(gòu)與戶籍制度改革

由于中國(guó)人口的城鎮(zhèn)化是不完全的城鎮(zhèn)化，所以實(shí)際的城鎮(zhèn)化水平被高估了。2010年第六次人口普查時(shí)，北京市的外來(lái)人口達(dá)704.5萬(wàn)人，占北京市常住人口的35.92%；上海市的外來(lái)人口達(dá)897.7萬(wàn)人，占上海市常住人口的39%；深圳市常住人口中，約有798萬(wàn)人是非戶籍人口，占深圳市常住總?cè)丝诘?7%。而在這些外來(lái)人口當(dāng)中，多數(shù)是農(nóng)業(yè)戶籍人口。中國(guó)人口的社會(huì)結(jié)構(gòu)已由“二元”結(jié)構(gòu)向著“三元”結(jié)構(gòu)逐步變化，在傳統(tǒng)意義上的“農(nóng)民”與“市民”這兩個(gè)群體之間增加了一個(gè)“農(nóng)民工”群體。農(nóng)民工是從第一產(chǎn)業(yè)分離出來(lái)進(jìn)入城鎮(zhèn)地區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)的打工者。他們既不是真正意義上的農(nóng)民，因?yàn)樗麄円呀?jīng)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)；也不是真正意義上的市民，因?yàn)樗麄儾](méi)有完全融入城市生活，也沒(méi)有被城市戶籍和福利制度所接納。這種局面不改觀，必將影響城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

中國(guó)城鎮(zhèn)戶籍制度改革的方向應(yīng)該不是簡(jiǎn)單的取消或者弱化，而是朝著增進(jìn)公民權(quán)利公平和社會(huì)福利公平并重的方向逐步完善制度本身的區(qū)域協(xié)調(diào)功能、人口管理功能和福利保障功能，是為了更好更多地保障城鎮(zhèn)化人口市民化的權(quán)益待遇和發(fā)展進(jìn)程。

現(xiàn)行戶籍制度導(dǎo)致區(qū)域福利分割

在中國(guó)，戶籍是最基本、最重要的社會(huì)福利分配和保障制度。城鎮(zhèn)戶籍背后是福利待遇問(wèn)題。戶籍實(shí)際是一種“居住身份證”標(biāo)志，不同戶籍身份的人獲得了不同形式和不同程度的福利保障。但這個(gè)制度早已淪陷于條塊分割、各自為政的管理體制和地方財(cái)政服務(wù)地方的區(qū)隔化、差別化利益格局中。戶籍制度導(dǎo)致了“區(qū)域福利分割”現(xiàn)象的產(chǎn)生，不同的城鎮(zhèn)地區(qū)對(duì)居民的“福利供給”是有差別的。

1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》確立之初，這項(xiàng)制度就開(kāi)始扮演起分配公共資源、保障市民福利的重要角色，從孩子上學(xué)到青壯就業(yè)，從住房保障到醫(yī)療養(yǎng)老保障，民生的諸多方面都與戶籍制度所厘定的“福利保障權(quán)”息息相關(guān)。戶籍區(qū)分了本地人和外地人，進(jìn)而圈定了?；萑丝诘囊?guī)模，確保城鎮(zhèn)地區(qū)“福利承載力”保持在政府可以承受的范圍之內(nèi)，促進(jìn)城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)發(fā)展的協(xié)同并進(jìn)。

城鎮(zhèn)戶籍制度直接左右人口的市民化進(jìn)程。遷移是有選擇性的，遷移具有雙向選擇性是一個(gè)規(guī)律。所有城鎮(zhèn)地區(qū)實(shí)行的幾乎是“優(yōu)才計(jì)劃”，只吸納對(duì)城鎮(zhèn)有貢獻(xiàn)的優(yōu)秀人才。戶籍制度實(shí)際上是城鎮(zhèn)選拔外來(lái)精英人口的重要機(jī)制，也是底層人口實(shí)現(xiàn)社會(huì)流動(dòng)或者社會(huì)升遷的重要通道。

長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)戶籍制度的改革思路一直是“控大放小”，在政策取向上一直是防止“大城市病”，這次戶籍改革的一個(gè)明顯取向也是把遷徙人口引向中小城鎮(zhèn)。

外來(lái)人口存在著兩種方式獲取城鎮(zhèn)地區(qū)公共資源和社會(huì)福利，一種是準(zhǔn)市民身份（辦理暫住證的流動(dòng)人口）獲得市民化待遇和服務(wù)，另一種是純市民身份（擁有城市戶口的新移民）獲得市民待遇和保障。自從有了戶籍制度以來(lái)，就很難避免“福利增加”的沖突——地方財(cái)政會(huì)遵循“取之于民用之于民”的民生福利原則。問(wèn)題在于，在保障市民“福利優(yōu)享權(quán)”的同時(shí)，也要促進(jìn)準(zhǔn)市民“福利共享權(quán)”的落實(shí)。而這，需要開(kāi)放和打通“福利外溢”的通道，這就是基本公共服務(wù)的均等化和基本社會(huì)保障的公平化之路。

人口地理移動(dòng)的城市化和人口身份轉(zhuǎn)變的市民化相互結(jié)合的“完全城市化”，其最大障礙是戶籍管理制度。2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)的流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到1.44億，而2010年第六次人口普查的流動(dòng)人口規(guī)模已達(dá)2.2億。目前全國(guó)新生代農(nóng)民工數(shù)量已達(dá)8900萬(wàn)，已經(jīng)成為農(nóng)民工的主體，這些1980年代以后出生的年輕人大多一畢業(yè)就進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，幾乎沒(méi)有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，與農(nóng)村生活日漸脫離，但他們中的多數(shù)生活在城市福利體制的邊緣地帶，成為“半城市化”的準(zhǔn)市民人口。

按照常住人口來(lái)看，中國(guó)目前城鎮(zhèn)化率已超過(guò)50%，但如果按照戶籍來(lái)看，中國(guó)具有非農(nóng)業(yè)戶口人口占全國(guó)人口比例不足40%，二者相差10多個(gè)百分點(diǎn)，這意味著全國(guó)有大約1.6億人口雖然生活在城鎮(zhèn)，但并沒(méi)有被城鎮(zhèn)的福利體系所覆蓋。他們雖然很難跨越城市居民戶口的制度藩籬，但應(yīng)該有權(quán)分享改革發(fā)展的成果和福利。

戶籍制度改革是一個(gè)巨大而艱難的社會(huì)系統(tǒng)工程。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，取消戶籍制度并非最好的選擇。戶籍制度有強(qiáng)大的人口控制和調(diào)節(jié)的功能，可以在一定程度上避免“城市病”和“貧民窟”，使得一些人口在差別化待遇的“鴻溝”面前望而卻步，城鎮(zhèn)化對(duì)他們來(lái)說(shuō)只是青春時(shí)期“討生活”的一個(gè)階段也是一個(gè)機(jī)會(huì)，最終可能回到鄉(xiāng)土終老。

由于中國(guó)特定的二元結(jié)構(gòu)和社會(huì)差別的客觀存在，所以人口城鎮(zhèn)化并不必然是從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)單向遷移并在城鎮(zhèn)定居的過(guò)程，而是“離土不離鄉(xiāng)”、“離土又離鄉(xiāng)”和“離鄉(xiāng)又返鄉(xiāng)”的組合，中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中所轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口具有明顯的“兩棲化”、“不穩(wěn)定”和“鐘擺”特征。近年來(lái)農(nóng)民工群體內(nèi)部在流遷方向上已呈現(xiàn)在流入地定居、保持流動(dòng)狀態(tài)和向流出地回流的三維分化。

為什么無(wú)法取消戶籍制度

為什么無(wú)法取消戶籍制度？說(shuō)到底，戶籍一開(kāi)始就是與居民福利掛鉤的，戶籍制度是地方福利保護(hù)主義的制度屏障。戶籍管理制度之所以無(wú)法完成“全國(guó)一盤棋”，關(guān)鍵是條塊分割體制以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由來(lái)已久、盤根錯(cuò)節(jié)和根深蒂固。戶籍制度反映了人口管理各自為政、居民福利本土保障的事實(shí)。戶籍的重要性一方面反映了制度賦予居民共享福利性資源的權(quán)利保證，如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，城市居民依憑戶籍的保障可以共享福利性的生活資源，而沒(méi)有城市戶口者是無(wú)福享受的。另一方面反映了平衡人口需求與稀缺資源緊張關(guān)系的制度保障的需要，就是通過(guò)戶籍來(lái)阻斷或者區(qū)別其他人口的共享權(quán)利。例如，同樣是北京戶口，依據(jù)戶口所在地就近上學(xué)就是為了避免和減輕上學(xué)人口的集聚和擠壓對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求壓力。一般而言，人口與資源、人口與福利的關(guān)系總是會(huì)處在緊張的狀態(tài)。戶籍制度的存在可以舒緩它們的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)相對(duì)的和動(dòng)態(tài)的公平。

由于持續(xù)的低生育率和人口少子化的進(jìn)程，大城市人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展必須通過(guò)“替代性遷移”予以保障，所以外來(lái)人口的進(jìn)入和落戶對(duì)很多遭遇人口虧損的城市來(lái)說(shuō)具有重要的意義。上海最早實(shí)施居住證制度，當(dāng)初的目的主要是引進(jìn)人才和吸引投資，后來(lái)擴(kuò)展到所有在上海居住的非本市戶籍的境內(nèi)人員，規(guī)定凡是在上海居住的外來(lái)人員，都必須辦理居住登記，居住證分臨時(shí)居住證和居住證兩種，符合一定條件的可以領(lǐng)取居住證，持有居住證一定年限后可以轉(zhuǎn)為上海市戶籍人口。目前，這一制度已在東部地區(qū)推開(kāi)。例如，廣東2010年為全省3000多萬(wàn)外來(lái)人口辦理了居住證，有超過(guò)10萬(wàn)外來(lái)人口通過(guò)積分入戶政策成為廣東城鎮(zhèn)戶籍人口。

我們認(rèn)為，要保障公民自由遷徙的權(quán)利，提高中國(guó)人口城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，要把握好、平衡好四個(gè)“化”的進(jìn)程，即居住的城鎮(zhèn)化、戶口的市民化、待遇的社會(huì)化和福利的公平化。目前，中國(guó)還處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的初級(jí)階段，戶籍制度雖然造成了福利差別，但在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)依然是社會(huì)管理的重要手段，也是有序發(fā)展的重要保障。戶籍制度的改革之路是在市民和準(zhǔn)市民之間均等化共享城鎮(zhèn)地區(qū)改革發(fā)展所帶來(lái)的“福利增量”，縮小兩類市民的“福利差別”，促進(jìn)全社會(huì)的“福利公平”。為此，不僅要在大中城市和小城鎮(zhèn)為新市民降低“入戶門檻”，而且要為準(zhǔn)市民降低“享福門檻”，努力使戶籍恢復(fù)人口登記和管理的功能，弱化由此派生出的福利只向市民傾斜的制度歧視和社會(huì)不公；同時(shí)，既要實(shí)現(xiàn)所有國(guó)民獲得公正社會(huì)福利的目標(biāo)，也要保障城鎮(zhèn)人口的長(zhǎng)期均衡發(fā)展。