黃莉培

(北京航空航天大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京100191)

一、公共服務(wù)市場(chǎng)化的內(nèi)涵

公共服務(wù)市場(chǎng)化源于西方政府的改革運(yùn)動(dòng)，主要理念是打破壟斷、引用競(jìng)爭(zhēng)、下放權(quán)力、借鑒私人企業(yè)的做法和經(jīng)驗(yàn)，目的是更好地提供公共服務(wù)。目前，學(xué)界對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化還沒(méi)有一致的定義。筆者認(rèn)為，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)市場(chǎng)化就是運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并采取多元主體合作的方式給公眾提供公共服務(wù)的過(guò)程。需要指出的是，公共服務(wù)市場(chǎng)化不能等同于私有化、民營(yíng)化或企業(yè)化。這幾個(gè)概念具有共性，但私有化會(huì)涉及產(chǎn)權(quán)的變更，民營(yíng)化是公共服務(wù)市場(chǎng)供給的一種工具，企業(yè)化側(cè)重于對(duì)績(jī)效、組織模式和流程的改造，而公共服務(wù)市場(chǎng)化是一個(gè)更廣義的概念。

本文把多元主體定義為政府、社會(huì)組織和公眾，建立了理想的公共服務(wù)市場(chǎng)化的運(yùn)作模型，如下圖所示。在我國(guó)，社會(huì)組織是指由各級(jí)民政部門(mén)作為登記管理機(jī)關(guān)，納入登記管理范圍的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)這三類(lèi)社會(huì)組織①參見(jiàn)王浦劬萊斯特·M·薩拉蒙等:《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究》，北京:北京大學(xué)出版社2010年版，第6頁(yè)。。在公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程中，政府、社會(huì)組織和公眾分別發(fā)揮著不同作用。政府和社會(huì)組織互為生產(chǎn)者和監(jiān)督者的關(guān)系，政府作為生產(chǎn)者要給社會(huì)組織提供公共服務(wù)(如國(guó)防、外交、教育等)，同時(shí)作為監(jiān)督者，還要去履行監(jiān)管職能，對(duì)作為服務(wù)生產(chǎn)者的社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，政府和社會(huì)組織要給公眾提供社會(huì)服務(wù)，而公眾需要發(fā)揮對(duì)政府和社會(huì)組織的監(jiān)督義務(wù)。這種模型良好運(yùn)作的大前提是整個(gè)國(guó)家、社會(huì)或組織具有健全的法律制度環(huán)境，各參與主體具有正確的觀念以及良好的技術(shù)支撐(包括科技水平、服務(wù)技能、人員素質(zhì)等)。此模型進(jìn)一步發(fā)展，也就是公共服務(wù)體系進(jìn)一步發(fā)展，在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府、社會(huì)組織和公眾應(yīng)該是一種合作的關(guān)系。公共管理學(xué)者們愈發(fā)認(rèn)識(shí)到把政府定義為“管理者”，把社會(huì)組織和公眾分別定義為“賣(mài)方”和“顧客”都存在一定的片面性，把這三者定位為“合作伙伴”關(guān)系是更理想的選擇。而實(shí)際上，一些西方國(guó)家在公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中早已把這種關(guān)系定位為“伙伴關(guān)系”，我國(guó)由于長(zhǎng)期存在著“政府主導(dǎo)”這一思想，在提供公共服務(wù)方面，政府、社會(huì)組織和公眾之間并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)“合作伙伴”的關(guān)系，而總是政府處于控制、主導(dǎo)的地位，社會(huì)組織和公眾則被動(dòng)接受管制和服務(wù)。

公共服務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)作模型圖

筆者總結(jié)了當(dāng)前公共服務(wù)市場(chǎng)化的幾個(gè)特點(diǎn):第一，由政府壟斷變?yōu)槎嘣黧w互動(dòng)和合作。長(zhǎng)期以來(lái)很多公共服務(wù)領(lǐng)域由政府壟斷，服務(wù)效率不高，監(jiān)督不夠，公共服務(wù)的提供遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足公眾的需求，而公共服務(wù)市場(chǎng)化是以多元主體進(jìn)行互動(dòng)和合作的方式提供公共服務(wù)的，各主體在公共服務(wù)提供過(guò)程中既有分工也有合作。第二，社會(huì)組織成為提供公共服務(wù)的重要主體。公共服務(wù)市場(chǎng)化使得社會(huì)組織在提供公共服務(wù)方面的作用凸顯，很多地方政府通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、殘疾人服務(wù)等，較好地實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)功能的優(yōu)化。大量事實(shí)和數(shù)據(jù)也證明了社會(huì)組織在當(dāng)今已成為提供公共服務(wù)的重要主體。第三，公眾在公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中的作用彰顯。公共服務(wù)提供質(zhì)量的好壞最終需要由公眾來(lái)判斷，公眾的參與和監(jiān)督力度直接影響著公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率。第四，網(wǎng)絡(luò)等新媒體手段為公共服務(wù)市場(chǎng)化創(chuàng)造了便利條件。隨著信息技術(shù)不斷進(jìn)步，網(wǎng)絡(luò)等新媒體不斷普及，特別是新興的自媒體等工具為公共服務(wù)的提供和公共服務(wù)市場(chǎng)化創(chuàng)造了極其便利的條件，如獲取咨詢(xún)、辦理業(yè)務(wù)直接通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)終端就可以實(shí)現(xiàn)。

二、中國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化的進(jìn)程

(一)公共服務(wù)市場(chǎng)化的政策進(jìn)程

1992年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》標(biāo)志著我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革啟動(dòng)。20年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府都出臺(tái)了多項(xiàng)政策來(lái)推動(dòng)這一改革的進(jìn)行。從《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》到“十一五”、“十二五”規(guī)劃的制定以及中共十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》都成為公共服務(wù)市場(chǎng)化不斷推進(jìn)的動(dòng)力。特別是十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出:推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。要“引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展”①參見(jiàn)習(xí)近平:《關(guān)于＜中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定＞的說(shuō)明》，新華每日電訊，2013年11月16日。。國(guó)務(wù)院制定了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。民政部和財(cái)政部先后下發(fā)了《2014年中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案的通知》和《財(cái)政部關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》。此外，各級(jí)政府在多年的實(shí)踐中也在不斷探索公共服務(wù)市場(chǎng)化的制度途徑。

(二)公共服務(wù)市場(chǎng)化的執(zhí)行進(jìn)程

從公共服務(wù)市場(chǎng)化改革啟動(dòng)以來(lái)，我國(guó)各級(jí)地方政府為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效提供開(kāi)展了多種實(shí)踐。1995年上海市浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局將一個(gè)休閑中心委托給社會(huì)組織管理，被認(rèn)為開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的先河。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年前，北京市區(qū)兩級(jí)財(cái)政出資1億元，向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)了300項(xiàng)公益服務(wù)項(xiàng)目;2011年則投入2億元購(gòu)買(mǎi)包括服務(wù)民生、公益服務(wù)組團(tuán)等在內(nèi)的600項(xiàng)社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目;2012年，北京市政府共購(gòu)買(mǎi)了社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目1629個(gè)，斥資過(guò)億元［1］。安徽六安在城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，在舒城等縣(區(qū))實(shí)行“分類(lèi)投入模式”，根據(jù)用房性質(zhì)、床位數(shù)等指標(biāo)對(duì)具備規(guī)定資質(zhì)的社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，每張床位由縣財(cái)政給予不同等級(jí)的一次性床位建設(shè)補(bǔ)助和發(fā)給每個(gè)人的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼①參見(jiàn)《公共服務(wù)政府來(lái)“買(mǎi)單”》，http://www.wxr6.com.cn/news/details/240273.html，2013年12月20 日。。常州市采取了政府向體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)健身類(lèi)公共服務(wù)的方式。常州現(xiàn)有500多家注冊(cè)備案的體育類(lèi)社會(huì)組織，全市80%的群體活動(dòng)都是由各類(lèi)體育社團(tuán)組織承辦的。為了促進(jìn)這類(lèi)組織的發(fā)展，常州市體育局與民政部門(mén)協(xié)商，主動(dòng)降低門(mén)檻，原不具備條件的體育社團(tuán)只要有5 000至10 000元注冊(cè)資金，就可以按簡(jiǎn)化登記辦法進(jìn)行登記注冊(cè)②參見(jiàn)《全民健身:常州大力推進(jìn)體育社團(tuán)組織發(fā)展》，http://www.news.xinhuanet.com/sports/2013.11/27/c125767329.htm，2013年12月20日。。

總之，隨著社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展，我國(guó)公共服務(wù)的提供方式和效果已經(jīng)有了明顯的變化。十八大和十八屆三中全會(huì)以后，中央政府再次重申市場(chǎng)的決定性作用及創(chuàng)新社會(huì)治理方式、發(fā)展社會(huì)組織等，給我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化帶來(lái)了機(jī)遇，同時(shí)也帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

三、我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化面臨的挑戰(zhàn)

我國(guó)經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，公共服務(wù)市場(chǎng)化已初具規(guī)模，近年來(lái)，政府也在不斷地采取各種政策加大政府職能轉(zhuǎn)變的力度，發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)組織的作用。公眾對(duì)公共服務(wù)的需求日益多樣化并且對(duì)服務(wù)質(zhì)量的要求不斷提高，但法律制度、組織建設(shè)、人員配備等多方面要素在我國(guó)目前發(fā)展得還不充分，很多公共服務(wù)進(jìn)度還無(wú)法滿(mǎn)足公共服務(wù)的需求，同時(shí)由于信息技術(shù)的不斷進(jìn)步、國(guó)際化步伐加快等因素，我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化面臨諸多新的挑戰(zhàn)。具體來(lái)說(shuō)，有如下幾點(diǎn):

第一，法律法規(guī)不完善。雖然我國(guó)從中央到地方陸續(xù)出臺(tái)了很多法律和政策，但是目前這些政策不明晰、不健全。例如，我國(guó)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)主要依據(jù)《政府采購(gòu)法》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等有關(guān)法律和規(guī)章制度，2013年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，但這些制度對(duì)公共服務(wù)采購(gòu)的適用范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估等問(wèn)題規(guī)定得尚不明確。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面已經(jīng)形成了完備的法律體系，如歐盟制定了《公共服務(wù)采購(gòu)指令》《公用事業(yè)采購(gòu)指令》《貨物采購(gòu)指令》等一系列法律制度，可以對(duì)不同公共服務(wù)的采購(gòu)行為進(jìn)行明確的規(guī)定。再如2013年民政部印發(fā)的《2014年中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案》中對(duì)資助條件的規(guī)定，包括申報(bào)項(xiàng)目的社會(huì)組織應(yīng)該具有完善的組織機(jī)構(gòu)、健全的工作隊(duì)伍和較好的執(zhí)行能力，而對(duì)這幾個(gè)要素如何界定并沒(méi)有給出明確的定義。

第二，意識(shí)轉(zhuǎn)變不到位。意識(shí)轉(zhuǎn)變既包括組織機(jī)構(gòu)、政府官員的轉(zhuǎn)變，也包括社會(huì)組織和公眾的轉(zhuǎn)變。首先，公共服務(wù)市場(chǎng)化要求政府簡(jiǎn)政放權(quán)，也就意味著各級(jí)政府要把原本獨(dú)屬于自己的權(quán)力下放或者減少，同時(shí)加大社會(huì)組織和公眾的參與及監(jiān)督力度，這就給政府壟斷、尋租、腐敗等行為減少了機(jī)會(huì)，這必然會(huì)導(dǎo)致部分組織或官員的抵觸。其次，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)政府在公共服務(wù)提供中處于主導(dǎo)地位，一些社會(huì)組織逐漸失去了對(duì)提供公共服務(wù)的熱情和信心，甚至完全依賴(lài)政府而生存。最后，公眾由于長(zhǎng)期認(rèn)為公共服務(wù)由政府提供才可靠，而對(duì)社會(huì)組織存在不信任、不關(guān)心、不合作的心態(tài)，這些情況導(dǎo)致了一些社會(huì)組織提供公共服務(wù)時(shí)四處碰壁，監(jiān)督環(huán)節(jié)的參與度不強(qiáng)。

第三，服務(wù)主體不健全。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，全國(guó)共有社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)136.7萬(wàn)個(gè)，全國(guó)共有社會(huì)組織49.9萬(wàn)個(gè)，社會(huì)團(tuán)體27.1萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)3029個(gè)，民辦非企業(yè)單位22.5萬(wàn)個(gè)，基層群眾自治組織共計(jì)68.0萬(wàn)個(gè)①參見(jiàn)《民政部發(fā)布2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.gov.cn/gzdt/2013-06/19/content_2428923.htm，2013年11月9日。。相比較，2007-2008年，英國(guó)有公民社會(huì)組織90萬(wàn)家，總收入1570億英鎊，帶薪雇員為160萬(wàn)人;2013年的調(diào)查顯示，每年有2 040萬(wàn)英國(guó)人參加志愿服務(wù)，他們提供了相當(dāng)于120萬(wàn)專(zhuān)職人員、價(jià)值215億英鎊的工作量。目前英國(guó)約有7萬(wàn)家社會(huì)企業(yè)，對(duì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)達(dá)187億英鎊，雇用了將近100萬(wàn)名員工②參見(jiàn)《2013 年度英國(guó)社會(huì)企業(yè)調(diào)查報(bào)告發(fā)布》，http://dsi.britishcouncil.org.cn/zh/events/20130717/1193.shtml，2013 年 12?？梢?jiàn)，西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)育得比較成熟，我國(guó)還處于起步和發(fā)展階段，現(xiàn)有的服務(wù)主體往往面臨人、財(cái)、物的短缺問(wèn)題。加之社會(huì)組織登記、運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制不完善，從事公共服務(wù)人員的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)和技能不足都是目前我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化面臨的重要挑戰(zhàn)。

第四，監(jiān)管效果不顯著。公共服務(wù)市場(chǎng)化要求政府把一部分職能下放給市場(chǎng)，但自己要承擔(dān)起監(jiān)管的職責(zé)。但現(xiàn)實(shí)中，除了法律制度不健全的因素外，一些政府把公共服務(wù)交給市場(chǎng)去做，認(rèn)為就該由市場(chǎng)去承擔(dān)責(zé)任，甚至出現(xiàn)問(wèn)題后政府也不負(fù)責(zé)任。結(jié)果，由于缺乏政府監(jiān)管而導(dǎo)致問(wèn)題頻發(fā)。比如政府在把運(yùn)輸業(yè)外包給物流快遞公司后，提高了物流的速度和服務(wù)的提供效率，但是由于監(jiān)管的缺失，近年來(lái)“快遞”引發(fā)的民事、刑事案件逐漸增多。再如在一些外包的工程項(xiàng)目和食品藥品項(xiàng)目上屢屢爆發(fā)安全問(wèn)題，都說(shuō)明目前我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)管效果不明顯。

第五，信息技術(shù)運(yùn)用不充分。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、移動(dòng)媒體和自媒體技術(shù)的迅速發(fā)展，人們的思想觀念、行為習(xí)慣和公共服務(wù)的提供方式等都發(fā)生了很大的變化。人們獲取資訊、反饋意見(jiàn)、辦理業(yè)務(wù)、社交溝通等方式由傳統(tǒng)的廣播、電視、電話(huà)、書(shū)信等逐漸發(fā)展到更加依賴(lài)互聯(lián)網(wǎng)。很多國(guó)家都在探索利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提供公共服務(wù)的途徑。在美國(guó)，許多政府和公共部門(mén)都積極打造移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代的公共服務(wù)，這些部門(mén)推出的移動(dòng)應(yīng)用程序，種類(lèi)多樣，包括助學(xué)貸款、旅游出行、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、環(huán)境和健康等。我國(guó)目前很多政府和社會(huì)組織都建設(shè)了自己的網(wǎng)站、微博、微信等，但大多是曇花一現(xiàn)，信息更新滯后，缺乏管理和維護(hù)，發(fā)揮不了實(shí)際作用。有的也紛紛推出了自己的應(yīng)用軟件，較好地提供了公共服務(wù)，但是目前這一領(lǐng)域還亟待發(fā)展和規(guī)范。首先，我國(guó)關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)的相關(guān)法律不健全，導(dǎo)致一些基于互聯(lián)網(wǎng)的安全問(wèn)題常發(fā)。其次，現(xiàn)有的基于信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的平臺(tái)發(fā)展還不充分，許多公共服務(wù)通過(guò)現(xiàn)有平臺(tái)無(wú)法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)對(duì)接。再次，移動(dòng)通訊技術(shù)和自媒體的蓬勃發(fā)展要求相應(yīng)的配套建設(shè)，包括資費(fèi)、速度、產(chǎn)品服務(wù)等，目前這方面的服務(wù)質(zhì)量還有待提高。

四、國(guó)外公共服務(wù)市場(chǎng)化的新經(jīng)驗(yàn)

(一)英國(guó)經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)是進(jìn)行公共服務(wù)市場(chǎng)化較早的國(guó)家，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，英國(guó)始終在探索如何更好地提供公共服務(wù)、發(fā)揮市場(chǎng)的作用。2011年，英國(guó)發(fā)布了《開(kāi)放的公共服務(wù)白皮書(shū)》，該白皮書(shū)規(guī)劃了英國(guó)政府將如何改進(jìn)公共服務(wù)，將選擇與控制權(quán)賦予民眾和社區(qū)鄰里，使公共服務(wù)更好地適應(yīng)民眾的需求。白皮書(shū)列舉了英國(guó)政府改進(jìn)公共服務(wù)的五大關(guān)鍵原則，分別是:(1)選擇——在任何可能的公共服務(wù)領(lǐng)域增加選擇，增強(qiáng)人們對(duì)所享受服務(wù)的直接控制;(2)放權(quán)——權(quán)力應(yīng)該下放到適合的地方一級(jí)，將社區(qū)預(yù)算配給更多的地方政府;(3)多元化——公共服務(wù)應(yīng)該開(kāi)放給更廣泛的提供方，包括公共部門(mén)、志愿部門(mén)和私有部門(mén)，英國(guó)首相卡梅倫認(rèn)為，無(wú)需去證明為何要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而服務(wù)提供壟斷行為則應(yīng)當(dāng)受到挑戰(zhàn);(4)公平性——確保人們公平地享受到公共服務(wù);(5)責(zé)任——公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)使用者及納稅人負(fù)責(zé)①參見(jiàn)《開(kāi)放的公共服務(wù)白皮書(shū)發(fā)布》，http://dsi.britishcouncil.org.cn/zh/policy/20110713/962.shtml，2013 年11 月20 日。。2012年，英國(guó)通過(guò)了《公共服務(wù)(社會(huì)價(jià)值)》法案，此法案要求英國(guó)公共部門(mén)在履行公共服務(wù)合同時(shí)，必須考慮如何改善社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，優(yōu)化環(huán)境。在采購(gòu)進(jìn)程中選擇目標(biāo)機(jī)構(gòu)時(shí)，不能只考慮低價(jià)與高量的因素，而必須考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境價(jià)值，以公平的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)真正造福于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的公共服務(wù)②參見(jiàn)《公共服務(wù)(社會(huì)價(jià)值)法案終審?fù)ㄟ^(guò)》，http://dsi.britishcouncil.org.cn/zh/policy/20120306/1021.shtml，2013 年 11 月20日。。

(二)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)

公共服務(wù)市場(chǎng)化在美國(guó)也已經(jīng)發(fā)育得比較成熟，在美國(guó)各個(gè)層級(jí)的政府中都能見(jiàn)到各種市場(chǎng)化工具的運(yùn)用。美國(guó)政府通過(guò)合同和補(bǔ)助等政策工具向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)有很長(zhǎng)的歷史，僅紐約州就至少實(shí)行了40年。紐約市這方面的工作由“市長(zhǎng)合同服務(wù)辦公室”承擔(dān)，該辦公室提供的數(shù)據(jù)顯示，2012財(cái)年，紐約市政府通過(guò)4.6萬(wàn)單合同，采購(gòu)的供應(yīng)、服務(wù)和建設(shè)項(xiàng)目超過(guò)105億美元［2］。此外，美國(guó)建立了比較好的監(jiān)督機(jī)制，并且充分運(yùn)用信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)資源。以紐約市為例，該市建立了“供應(yīng)商信息交換系統(tǒng)”，紐約市的公共服務(wù)提供方均需要通過(guò)這個(gè)系統(tǒng)的審查，這個(gè)系統(tǒng)也是“市長(zhǎng)合同服務(wù)辦公室”甄選合同對(duì)象的依據(jù)。承包商一旦有違約行為，就會(huì)被記錄到“供應(yīng)商信息交換系統(tǒng)”中。美國(guó)注重在公共服務(wù)領(lǐng)域“合作伙伴”關(guān)系的建立。以環(huán)境治理為例，美國(guó)從20世紀(jì)90年代開(kāi)始推行一系列的自愿性伙伴合作計(jì)劃，給予企業(yè)和社會(huì)各團(tuán)體極大的選擇空間，根據(jù)自身?xiàng)l件和發(fā)展目標(biāo)，自愿選擇加入伙伴合作計(jì)劃。

(三)德國(guó)經(jīng)驗(yàn)

德國(guó)在公共服務(wù)引入市場(chǎng)機(jī)制上采取了分類(lèi)外包，地方政府希望借助市場(chǎng)的力量，把可競(jìng)爭(zhēng)、可計(jì)量的事業(yè)型公共物品領(lǐng)域外包給企業(yè)，社會(huì)性服務(wù)外包給公益性團(tuán)體。德國(guó)政府一方面鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)進(jìn)入曾經(jīng)由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)領(lǐng)域，主要采取政府業(yè)務(wù)合同出租和競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的方式，提高公共服務(wù)的提供效率;另一方面，采取成本—收益分析、招標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理等方法，防止私營(yíng)部門(mén)在公共服務(wù)領(lǐng)域壟斷的可能，保障了德國(guó)公私合作在公共服務(wù)上的發(fā)展。目前，德國(guó)政府向私人企業(yè)購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)主要包括違章車(chē)輛拖吊、垃圾處理等簡(jiǎn)單服務(wù)。德國(guó)公共服務(wù)的另一個(gè)特點(diǎn)是公民參與，公民不但對(duì)公共服務(wù)有直接表決權(quán)，還可以在公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的不同時(shí)間參與項(xiàng)目，同時(shí)，德國(guó)鼓勵(lì)弱勢(shì)群體成為志愿者，參與公共服務(wù)的提供③參見(jiàn)《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》，http://www.ccdi.gov.cn/lzjy/hwlw/201312/t20131216_15334.html，2013 年12 月20 日。。

五、推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化的對(duì)策

公共服務(wù)市場(chǎng)化的核心問(wèn)題就是在公共服務(wù)供給過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置和公共服務(wù)的高效、公平供給。我國(guó)在公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程中通過(guò)不斷摸索、實(shí)踐，取得了可觀的經(jīng)驗(yàn)和效果。作為發(fā)展中國(guó)家，作為公共服務(wù)市場(chǎng)化起步較晚的國(guó)家之一，我國(guó)當(dāng)前還需進(jìn)一步夯實(shí)公共服務(wù)市場(chǎng)的基礎(chǔ)，再探討市場(chǎng)化的各種實(shí)現(xiàn)方式。本文對(duì)推進(jìn)我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化提出以下對(duì)策:

第一，加快法律制度建設(shè)，完善市場(chǎng)機(jī)制。我國(guó)目前還沒(méi)有形成完全自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，需要加快法律制度建設(shè)，促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的充分形成和運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)一步完善已有法律，補(bǔ)充和細(xì)化有關(guān)政府采購(gòu)、社會(huì)組織注冊(cè)登記、市場(chǎng)監(jiān)管、招投標(biāo)制度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、稅收減免等方面的法律法規(guī)。政府在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，要加強(qiáng)自身的宏觀調(diào)控和監(jiān)管職責(zé)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入和對(duì)社會(huì)組織的扶植力度。

第二，加大教育和引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變思想觀念。政府需要進(jìn)一步加大對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化的思想引導(dǎo)和教育工作。首先，各級(jí)政府和公務(wù)員要轉(zhuǎn)變自己的觀念，擯棄“部門(mén)利益觀”，樹(shù)立公平、正義、廉潔、高效的理念;其次，各級(jí)政府要幫助公眾了解并信任提供公共服務(wù)的社會(huì)組織，同時(shí)各社會(huì)力量也可發(fā)揮自身的宣傳、示范作用，幫助公眾轉(zhuǎn)變觀念，給公共服務(wù)的提供主體構(gòu)建可行、信任的環(huán)境。

第三，加大公眾參與，構(gòu)建合作伙伴關(guān)系。在公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中要加大公眾的參與力度。伊蘭·維戈達(dá)認(rèn)為，政府和公眾可以具有合作互助關(guān)系，其中最基本的就是積極參與公共生活和社區(qū)公共事務(wù)管理活動(dòng)。公眾可以作為志愿者參與提供服務(wù)、為公共服務(wù)體制提出意見(jiàn)和建議、監(jiān)督政府和社會(huì)組織提供公共服務(wù)的過(guò)程和質(zhì)量、利用互聯(lián)網(wǎng)傳播知識(shí)、分享觀點(diǎn)。“增進(jìn)人們對(duì)社會(huì)生活中共同責(zé)任的理解，正是公民力量的體現(xiàn)?！保?］正如本文模型構(gòu)建所示，公共服務(wù)市場(chǎng)化需要政府、社會(huì)組織和公眾共同參與，并逐步形成三方的合作伙伴關(guān)系。由于我國(guó)目前市場(chǎng)化發(fā)育還不成熟，很多公眾和社會(huì)組織在這一進(jìn)程中缺少參與和合作的意識(shí)，這是我國(guó)目前需要大力推進(jìn)和倡導(dǎo)的。

第四，運(yùn)用信息技術(shù)，高效提供服務(wù)。全球已步入信息化時(shí)代，我國(guó)的信息技術(shù)正突飛猛進(jìn)地發(fā)展。公共服務(wù)的提供也應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府、組織，積極運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和資源，做到服務(wù)提供的高效、便捷、透明。首先，各級(jí)政府的網(wǎng)站、微博等要做到及時(shí)更新，做到信息及時(shí)公開(kāi)，搭建與公眾充分互動(dòng)的平臺(tái)。其次，政府和社會(huì)組織可以建立專(zhuān)門(mén)的信息系統(tǒng)用于審核、反饋、業(yè)務(wù)辦理和構(gòu)建監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)，使公共服務(wù)的很多功能實(shí)現(xiàn)一站式處理，還應(yīng)該加快針對(duì)移動(dòng)媒體開(kāi)發(fā)軟件，滿(mǎn)足新時(shí)代公眾多樣性的需求。

［1］《政府“買(mǎi)”服務(wù)知易行難 放權(quán)不夠民間組織阻力重重》，http://finance.ifeng.com/a/20130807/10377102_0.shtml，2013年10月15日。

［2］《綜述:美國(guó)專(zhuān)家談?wù)蛏鐣?huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)》，http://news.xinhuanet.com/world/2013-08/10/c_116890238.htm，2013年12月2日。

［3］王 巍牛美麗:《公民參與》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第85頁(yè)。