楊瑩瑩+張曉明

近期我國新修訂的《城市規(guī)劃編制辦法》中實現了四大轉變：一是實現組織方式由單一政府部門組織編制轉變?yōu)榘凑照M織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策、依法辦事的原則組織。二是重點內容從突出增長速度向控制合理環(huán)境容量、確定科學建設標準轉變，從側重確定開發(fā)建設項目向對各類資源實施有效保護和空間管制轉變。三是范圍從城市規(guī)劃區(qū)轉向更 加突出強調區(qū)域統(tǒng)籌和全市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉變。四是實現城市規(guī)劃技術屬性向公共政策屬性轉變。其中所強調的城市規(guī)劃的公共政策屬性其本質為公共性，而實現城市規(guī)劃的公共性與社會化的根本途徑就是公眾參與。

一、國內公眾參與所存在的問題

所謂公眾參與，是在社會分層、公眾和利益集團需求多樣化的情況下所采取的一種協(xié)調對策。它強調公眾參與城市社會發(fā)展的決策和管理過程，使公眾自下而上的參與和政府部門自上而下的管理形成合力，以促進社會的和諧發(fā)展。根據以上對于公眾參與的解釋，對照我國城市規(guī)劃中公眾參與的現狀可歸納出以下國內公眾參與的缺陷：（1）缺乏應有的法律保障；（2）參與的內容、方式與途徑不明確；（3）公眾參與的意識淡泊。

二、國外公眾參與的實踐

美國：公眾參與是政府決策的重要步驟，聯(lián)邦政府將公眾參與的程度作為確定政府對地方項目投資的重要依據。從1956年的聯(lián)邦高速公路法案，到70年代的環(huán)境法規(guī)，再到90年代的新聯(lián)邦交通法，公眾參與城市規(guī)劃的程度、內容不斷加深。公眾參與的方式也多種多樣，常見的有問題研究會、鄰里規(guī)劃會議和機動小組。規(guī)劃方案制定后要通過公眾會議和公眾聽證會展示，其中意見分歧很大的問題，將責成規(guī)劃編制部門修改并留交下次聽證會繼續(xù)討論。最終的規(guī)劃方案須獲得城市議會規(guī)劃委員會2/3以上的贊成票才能通過。

德國：城市規(guī)劃的編制過程按照聯(lián)邦的《建設法典》和州法律所規(guī)定的程序實施。首先做出編制的決定，通過報紙、宣傳冊、居民大會等形式，對規(guī)劃目標進行宣傳。然后編制者及公眾代表共同編制幾種規(guī)劃草案，由市民參與討論，根據公眾意見確定規(guī)劃方案，進行公眾展示，并邀相關人士進行評論。規(guī)劃部門對收集的意見和建議作進一步的調查和審評后，納入規(guī)劃方案，若內容的變動很大，則重新進行公眾參與。最終確定的方案成果，要連同對市民參與的意見處理書上報上一級管理機構審批，并公布審批結果。

綜上所述，西方國家公眾參與城市規(guī)劃有如下特點：第一、具有法律保障。法律明確規(guī)定城市規(guī)劃過程中要有公眾的參與，沒有經過公眾討論、反饋的規(guī)劃不能獲得上級主管部門的審批，規(guī)劃如果被公眾反對就必須修改。第二、參與方式多樣。通過各種宣傳冊、公告、市民會議、展示會等，使公眾普遍參與到規(guī)劃中去，不局限于幾個代表或利益團體的參與。第三、參與程度深。不僅參與規(guī)劃的編制過程，還介入規(guī)劃的審批和實施。尤其是規(guī)劃實施階段，公眾可以對不合規(guī)劃要求的行為向法院或仲裁監(jiān)督機構提起申訴。

三、推進我國公眾參與城市規(guī)劃的建議

雖然中國和主要的西方國家在歷史、政治、法律、社會方面有明顯的差異。但是，筆者認為國外所進行的實踐對于我國改善公眾參與城市規(guī)劃的工作，具有一些借鑒作用。由此針對國內公眾參與所存在的問題提出以下建議：

（一）制度層面——確立城市規(guī)劃公眾參與的制度建構

理念、社會形態(tài)的轉變是一個漸進的過程。當政府政務走向公開透明，民主文明的市民社會逐步確立，相應的體制也將逐漸完善以適應發(fā)展潮流。表現在城市規(guī)劃公眾參與方面，可以從以下方面著手改進規(guī)劃的行政體制。

1.實體法上確立公眾參與的法律地位。實體法是確定各種法律主體的法律地位，賦予有關當事人以具體的權利和義務的法律。規(guī)劃行政要實現民主與法制的統(tǒng)一，就必須一方面以法確定規(guī)劃行政權利的內容、權力的分配、權限等；另一方面以法確定參與權力的主體，包括主體是誰，主體的范圍，參與權力運行的哪一個階段等。其核心是權力主體廣泛和有效地行使權力，特別是廣泛有效的公眾參與。

2.完善程序法中關于公眾參與的內容。程序法主要涉及到立法程序、行政程序和訴訟程序三塊內容。規(guī)劃部門在行政執(zhí)行中必須按照法律規(guī)定的程序。但在現實中，一方面規(guī)劃行政方面的大量規(guī)范性內容是由規(guī)劃部門自己制訂并執(zhí)行的，這種雙重身份使得政府具有極大權威，容易產生官僚主義現象和腐敗問題。另一方面公眾參與在我國目前法律性文件中僅僅停留在原則性概念階段，缺乏可供操作的程序性規(guī)范如公眾參與的范圍、參與方式、參與途徑及其保障等。因此要保證規(guī)劃行政的民主合法不但要在行政程序上對行政權力的行使設定嚴格的規(guī)定同時也要對公眾參與的有效程序予以設定。

（二）操作層面——規(guī)劃師與公眾團體的互動

受工具理性的影響，我國規(guī)劃師往往存在一種觀念，認為規(guī)劃是一項需要復雜技術的職業(yè)，因此不能由門外漢（公眾）的決定所代替。更多時候，他們受計劃經濟時代自上而下觀念的影響，視己為政府的技術官僚，自然地與政府構成互動體，成為公共利益的代言人。然而若把城市規(guī)劃作為產品，那么市民則是最終用戶。按照這個邏輯，在規(guī)劃編制這個經濟活動過程中，規(guī)劃師生產產品，政府和行政部門選擇生產商，而市民則對生產的產品進行選擇，評判。結合我國的社會環(huán)境，政治體制改革正在不斷地深化，對公權的監(jiān)督和限制，對私權的尊重和保護是新時代的發(fā)展目標。

四、結語

一個好的規(guī)劃應該在公眾的廣泛參與下制定，并在公眾的廣泛參與下實施。公眾參與規(guī)劃實質上體現了規(guī)劃以人為本、維護社會公平和追求社會民主的人類的永恒精神。作為公共利益的維護者，公眾參與規(guī)劃將是城市規(guī)劃工作中一個永恒的、需要不斷強化和提升的必不可少的內容。

參考文獻

[1] 耿毓修.黃鈞德.城市規(guī)劃行政與法制[M].上?？茖W技術文獻出版社，2002.

[2] 郝娟.西歐城市規(guī)劃理論與實踐[M].天津大學出版社， 1997.

[3] 李學余.論公共政策制定中公眾參與的必要性[J].廣東行政學院學報，2004，06.

[4] 郭建，孫惠連.城市規(guī)劃中公眾參與的法學思考[J].城市規(guī)劃，2004，01.endprint