劉蘭華

摘要：近年來(lái)，上海市閔行區(qū)充分利用信息化和大數(shù)據(jù)時(shí)代的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，有效整合了城市應(yīng)急管理和社會(huì)綜合治理各職能部門(mén)的資源和力量，構(gòu)建了以城市管理、執(zhí)法、服務(wù)為一體的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、覆蓋全區(qū)、聯(lián)通共享的城市綜合管理“大聯(lián)動(dòng)”信息平臺(tái)。經(jīng)過(guò)4年時(shí)間的試運(yùn)行，“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制取得了突出的成效：轄區(qū)政府職能與社會(huì)公眾需求的契合度不斷提高，公民對(duì)社會(huì)事務(wù)的參與意識(shí)和認(rèn)同感明顯增強(qiáng)，寓社會(huì)管理于公共服務(wù)的新型管理模式效果初顯。閔行區(qū)“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的探索實(shí)踐為我國(guó)基層政府社會(huì)管理體制機(jī)制創(chuàng)新提供了新的思路和視角，其有益做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)和思考。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理；信息化；政府公信力；服務(wù)型政府

中圖分類號(hào)：C916文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）10-0072-05

隨著我國(guó)城市化和社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，公眾的社會(huì)公共需求發(fā)生了重大變化。公眾要求政府的社會(huì)規(guī)制具有可預(yù)期性、透明性和回應(yīng)性，期望政府提供系統(tǒng)化、制度性的公共服務(wù)，而不是臨時(shí)性的、非經(jīng)常性的、非規(guī)范性的、運(yùn)動(dòng)型的公共服務(wù)。①這意味著政府的社會(huì)管理模式要從“拾遺補(bǔ)漏型”向制度化轉(zhuǎn)變，即通過(guò)相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和體制安排來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)利益，反映社會(huì)訴求，回應(yīng)與滿足公眾多層次的需要。基層政府既是上級(jí)政策的執(zhí)行者，又是社會(huì)問(wèn)題的直接感知者?；鶎诱ㄟ^(guò)不斷創(chuàng)新社會(huì)管理體制和機(jī)制來(lái)滿足多元化利益主體的不同需求，對(duì)于我國(guó)政府完善服務(wù)職能、夯實(shí)群眾基礎(chǔ)、提升治理能力具有重要意義。

一、基層政府社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的

理論基礎(chǔ)與實(shí)踐背景1.信息化時(shí)代的治理模式

信息系統(tǒng)幾十年來(lái)一直是促成公共行政變革的重要因素。傳統(tǒng)信息技術(shù)在公共部門(mén)的運(yùn)用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：組織內(nèi)部溝通中大規(guī)模地運(yùn)用電子通訊方式，組織信息網(wǎng)絡(luò)化的興起以及對(duì)公眾和其他社會(huì)組織提供電子服務(wù)，電子采購(gòu)系統(tǒng)的發(fā)展，紙質(zhì)檔案系統(tǒng)向電子檔案系統(tǒng)的演變等。伴隨著20世紀(jì)90年代以來(lái)互聯(lián)網(wǎng)大潮的興起，信息技術(shù)對(duì)公共行政的影響發(fā)生了根本性變化，從原來(lái)只處理辦公程序到深度介入政府與社會(huì)和公民個(gè)人的關(guān)系，信息技術(shù)和電子政務(wù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)現(xiàn)代化變革的中心。這一變革過(guò)程及其發(fā)生的思想基礎(chǔ)稱之為“數(shù)字化時(shí)代的治理”，它強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)和信息系統(tǒng)在政府部門(mén)提供公共服務(wù)中的重要性，這種治理模式不僅為公民參與社會(huì)管理過(guò)程提供了技術(shù)支持，而且成為政府與公民形成雙向互動(dòng)關(guān)系的基本形式。在此基礎(chǔ)上，公民對(duì)政府組織表現(xiàn)出更多的信任，對(duì)公共決策展現(xiàn)出更大的擁護(hù)與合作的意愿，這種心理認(rèn)同感與合作態(tài)度，正是當(dāng)代基層政府社會(huì)管理的基石，也是推動(dòng)社會(huì)治理和善治最

為重要的社會(huì)心理源泉。

2.基層政府社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯

第一，多樣化需求帶來(lái)的適應(yīng)性壓力。滿足轉(zhuǎn)型期不同社會(huì)群體和組織對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的多樣化需求，是基層社會(huì)管理創(chuàng)新的根本動(dòng)力。此外，基層政府還面臨著執(zhí)行中央和上級(jí)政府意志、維護(hù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等諸多任務(wù)。為了應(yīng)對(duì)內(nèi)外環(huán)境變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)和壓力，創(chuàng)新成為基層政府社會(huì)管理的內(nèi)在需要和增創(chuàng)改革發(fā)展優(yōu)勢(shì)的主要途徑?；鶎诱谏鐣?huì)管理中處于特殊地位，作為政策的執(zhí)行者，它們對(duì)行政體制的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行以及存在的問(wèn)題較為熟悉和了解；另外，作為政府管理的末端機(jī)構(gòu)，基層政府與不同社會(huì)群體、組織的接觸更為直接和頻繁，也更能理解社會(huì)需求的廣度和深度。

第二，政府自我改革的需求?；鶎诱幱谏鐣?huì)管理的“風(fēng)口浪尖”，是社會(huì)問(wèn)題最直接的感知者和回應(yīng)者，尤其是在利益需求多元、公民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒、人口流動(dòng)性加劇和社會(huì)異質(zhì)化發(fā)展的背景下，不得不面對(duì)一系列棘手的社會(huì)矛盾和難題?！吧鐣?huì)生活越是趨于活躍，基層政治就越顯得重要。”②就社會(huì)管理而言，管理模式以及具體的管理方法對(duì)于實(shí)現(xiàn)管理職能尤其重要?；鶎诱幱诳茖芋w制的終端，制度改革的自主性相對(duì)較少，更多是在不改變組織結(jié)構(gòu)的情況下通過(guò)精細(xì)化管理實(shí)現(xiàn)管理的目標(biāo)。因此，社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新既是回應(yīng)社會(huì)的多樣化需求，也是政府自我革新的需要。

第三，構(gòu)建社會(huì)管理長(zhǎng)效機(jī)制的要求。目前，我國(guó)許多基層社會(huì)問(wèn)題的解決還停留在重事后彌補(bǔ)而疏事前預(yù)防的階段，缺乏有效的監(jiān)測(cè)體系和危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。在不改變現(xiàn)有政府組織科層結(jié)構(gòu)的前提下，如何減少基層政府社會(huì)管理中的路徑依賴，減輕制度“剛性”對(duì)于變動(dòng)著的社會(huì)管理形態(tài)帶來(lái)的阻礙，是現(xiàn)實(shí)中亟需解決的問(wèn)題。注意事前預(yù)防，將社會(huì)管理的關(guān)口提前，健全社會(huì)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，通過(guò)技術(shù)途徑創(chuàng)新社會(huì)問(wèn)題管理機(jī)制，使管理方式由以事后彌補(bǔ)為主轉(zhuǎn)向事前預(yù)防和事后彌補(bǔ)并重，是降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和減少社會(huì)震蕩成本的重要途徑。

第四，政府決策科學(xué)化與合理化的需要。基層政府處于公共管理的最前沿，如何制定并有效執(zhí)行涉及公民切身利益的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等問(wèn)題的公共決策越來(lái)越考驗(yàn)基層政府的治理能力。為此，“政策制定過(guò)程中需要更加廣闊的知識(shí)儲(chǔ)備”。③其中很重要的一點(diǎn)就是政策應(yīng)體現(xiàn)民眾的期望，讓公眾擁有社會(huì)事務(wù)管理上的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。沒(méi)有民意就沒(méi)有好的決策，而為公共決策反映民意拓展渠道，不僅要依靠集體行動(dòng)的制度安排，還要依靠信息傳播溝通技術(shù)的支撐。通過(guò)以信息化為平臺(tái)的管理機(jī)制創(chuàng)新保證公民“知政”的權(quán)利，進(jìn)一步拓展公民直接“參政”的通道，對(duì)于提升政府決策的科學(xué)化和合理化水平、有效防范社會(huì)摩擦和沖突具有重要的“安全閥”作用。

二、上海市閔行區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新——“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制

閔行區(qū)是上海市改革開(kāi)放的縮影。從1990—2010年的20年間，閔行區(qū)的城市發(fā)展實(shí)現(xiàn)了“三級(jí)跳”，迅速跨越了郊縣和城郊結(jié)合部階段，進(jìn)入“深度城市化”階段：從僅有50萬(wàn)常住人口的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，發(fā)展成為擁有233萬(wàn)實(shí)有人口（其中，外地來(lái)滬人員超百萬(wàn)人、境外人員7萬(wàn)多人）的現(xiàn)代化新城區(qū)?？焖俪鞘谢尘跋聜鹘y(tǒng)的社會(huì)管理理念方法和體制機(jī)制不適應(yīng)性問(wèn)題日益突出，為了有效解決上述問(wèn)題，閔行區(qū)探索建立社會(huì)管理常態(tài)化機(jī)制，2010年4月成立了實(shí)體化運(yùn)作的“大聯(lián)動(dòng)”中心。“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制實(shí)施4年來(lái)，取得了一定的成效，其運(yùn)行過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)做法值得思考總結(jié)。

1.“大聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制的特點(diǎn)

第一，建立高位協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)，確保城市綜合管理的權(quán)威性。為了推動(dòng)“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制順暢運(yùn)行，閔行區(qū)建立了強(qiáng)有力的“區(qū)大聯(lián)動(dòng)中心、街道分中心、居（村）委會(huì)工作站”三級(jí)組織架構(gòu)，由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行書(shū)記負(fù)責(zé)制。在區(qū)級(jí)層面，成立區(qū)“大聯(lián)動(dòng)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)，區(qū)相應(yīng)委辦局、13個(gè)街道鎮(zhèn)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)為小組成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室。同時(shí)，在閔行區(qū)公安分局應(yīng)急指揮中心的基礎(chǔ)上，成立實(shí)體機(jī)構(gòu)“閔行區(qū)城市綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心”，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)各職能部門(mén)。聯(lián)動(dòng)中心整合了轄區(qū)內(nèi)各種管理資源和力量，通過(guò)聯(lián)動(dòng)工作平臺(tái)指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度、監(jiān)督聯(lián)動(dòng)單位處置全區(qū)的城市綜合管理問(wèn)題和應(yīng)急突發(fā)事件，在其管轄范圍內(nèi)，該中心擁有絕對(duì)的權(quán)威。

第二，整合信息資源，構(gòu)建有效的信息采集機(jī)制。2010年以來(lái)，大聯(lián)動(dòng)機(jī)制以信息化技術(shù)為支撐，按照“整合資源、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、功能融合”的工作思路，構(gòu)建了包括民生服務(wù)熱線、社區(qū)巡管、城市網(wǎng)格化、街面聯(lián)勤、區(qū)黨務(wù)信箱和區(qū)長(zhǎng)信箱在內(nèi)的“五位一體”信息采集機(jī)制，對(duì)信息進(jìn)行集中受理、工單統(tǒng)一派發(fā)、案件分類處置。聯(lián)動(dòng)中心還采集了公安、建交委、安監(jiān)等部門(mén)的相關(guān)信息數(shù)據(jù)，在城市網(wǎng)格管理、綜合治理和應(yīng)急管理三個(gè)獨(dú)立平臺(tái)的基礎(chǔ)上，重新整合通信、計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、地理信息系統(tǒng)、視頻監(jiān)控、數(shù)據(jù)共享等技術(shù)，集合了信息采集、業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)與反饋、指揮協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核等管理流程，構(gòu)建了以城市管理、執(zhí)法、服務(wù)為一體的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、覆蓋全區(qū)、聯(lián)通共享”的城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)信息總平臺(tái)。該平臺(tái)由兩部分組成：一是區(qū)大聯(lián)動(dòng)中心整合城市管理網(wǎng)絡(luò)信息資源，形成1個(gè)區(qū)大網(wǎng)、13個(gè)街鎮(zhèn)中網(wǎng)、522個(gè)社區(qū)小網(wǎng)和眾多街面小網(wǎng)、若干責(zé)任塊組成的一體化四級(jí)城市管理網(wǎng)絡(luò)；二是區(qū)大聯(lián)動(dòng)呼叫中心整合21個(gè)區(qū)級(jí)職能部門(mén)的34部城市管理類服務(wù)電話，構(gòu)建了統(tǒng)一高效的民生服務(wù)熱線“962000”，24小時(shí)集中受理轄區(qū)民眾反映的問(wèn)題、意見(jiàn)和建議。目前，52個(gè)區(qū)相關(guān)職能部門(mén)、13個(gè)街鎮(zhèn)、522個(gè)居（村）委工作站都開(kāi)通了大聯(lián)動(dòng)信息系統(tǒng)端。（見(jiàn)圖1）。

圖1上海市閔行區(qū)城市綜合管理大聯(lián)動(dòng)信息平臺(tái)示意圖

第三，推動(dòng)“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制規(guī)范化法治化，保證機(jī)制運(yùn)行的常態(tài)化。為確?！按舐?lián)動(dòng)”的常態(tài)化運(yùn)行，閔行區(qū)特別重視法治建設(shè)，通過(guò)制定一系列規(guī)范性文件，對(duì)一些職責(zé)不清、經(jīng)常發(fā)生推諉扯皮事件的重點(diǎn)領(lǐng)域和部門(mén)進(jìn)行了規(guī)范管理。主要有《關(guān)于建立城市綜合管理“大聯(lián)動(dòng)”新機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》《閔行城市綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)信息資源共享與使用流程規(guī)則》等，其中《閔行區(qū)關(guān)于開(kāi)展無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)整治工作的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》明確了12種常見(jiàn)無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為的職責(zé)分工及綜合治理流程，《對(duì)現(xiàn)有系統(tǒng)開(kāi)發(fā)60項(xiàng)數(shù)據(jù)接口實(shí)時(shí)交換》的文件統(tǒng)一了支撐“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

第四，注重過(guò)程協(xié)同，完善對(duì)接機(jī)制。一是“大聯(lián)動(dòng)”與上海市“12345”市民服務(wù)熱線的有效對(duì)接。閔行區(qū)聯(lián)動(dòng)中心通過(guò)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、信息系統(tǒng)對(duì)接、知識(shí)庫(kù)建設(shè)等具體工作，建立區(qū)級(jí)工單接收平臺(tái)，24小時(shí)統(tǒng)一受理市“12345”呼叫中心轉(zhuǎn)交至本區(qū)辦理的各類事項(xiàng)；二是“大聯(lián)動(dòng)”與“大走訪”的有效對(duì)接。區(qū)委組織部將領(lǐng)導(dǎo)干部“大走訪”活動(dòng)中收集的意見(jiàn)和建議，統(tǒng)一納入大聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了信息收集、流轉(zhuǎn)、處置、反饋的規(guī)范化管理；三是“大聯(lián)動(dòng)”與依法行政工作規(guī)程的有效對(duì)接。目前區(qū)35個(gè)職能部門(mén)、12個(gè)街鎮(zhèn)依法行政工作規(guī)程靜態(tài)信息已與大聯(lián)動(dòng)平臺(tái)系統(tǒng)接入，并與大聯(lián)動(dòng)信息實(shí)現(xiàn)了同步公開(kāi)。

第五，多方聯(lián)動(dòng)，協(xié)同共治，實(shí)現(xiàn)整體性治理。“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制使政府的社會(huì)管理活動(dòng)由“層級(jí)動(dòng)員”轉(zhuǎn)向“多線動(dòng)員”，一方面整合社區(qū)保安、社會(huì)綜合協(xié)管、房屋協(xié)管等六支力量，組成社區(qū)網(wǎng)格化巡管隊(duì)伍，負(fù)責(zé)信息收集、隱患排查和上報(bào)工作；另一方面，整合城管執(zhí)法、市容環(huán)境協(xié)管、公安民警組成街面網(wǎng)格化巡管隊(duì)伍，負(fù)責(zé)街面的城市管理和治安防控等工作。兩者共同參與城市各個(gè)部件、事件的管理，產(chǎn)生了強(qiáng)大的“齒輪效應(yīng)”，促進(jìn)了城市的協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)城市整體系統(tǒng)化管理的目標(biāo)。

2.“大聯(lián)動(dòng)”城市綜合治理帶來(lái)的新變化

第一，基層政府職能與公眾需求的契合度不斷加深。這從近年來(lái)群眾投訴反映問(wèn)題的內(nèi)容、層次和人群結(jié)構(gòu)的變化可見(jiàn)一斑：一是公民意識(shí)日漸增強(qiáng)。公眾主動(dòng)參與城市和社會(huì)管理，投訴建議從關(guān)注個(gè)人切身利益逐步向關(guān)注公共利益轉(zhuǎn)變；二是民生訴求需要層次和標(biāo)準(zhǔn)不斷提升。訴求的熱點(diǎn)問(wèn)題從公共設(shè)施、交通出行、違法搭建、房屋群租等，逐步向社會(huì)福利、收入分配、食品安全、社區(qū)環(huán)境、基層民主、行政效能等領(lǐng)域延伸，從“基本滿足型”訴求向“小康福利型”訴求轉(zhuǎn)變；三是投訴人群最初主要以本市戶籍人口為主，現(xiàn)在外地來(lái)滬人員求助投訴日漸增多，反映的問(wèn)題主要集中在勞動(dòng)保障、子女入學(xué)、職業(yè)健康等方面。同時(shí)，部分外來(lái)人群追求生存權(quán)、保障權(quán)、發(fā)展權(quán)和認(rèn)同感的意識(shí)日益強(qiáng)烈。這些變化形成了一種倒逼形勢(shì)，迫切要求政府及各職能部門(mén)提高公共服務(wù)水平，從原來(lái)的“被動(dòng)等待訴求”到“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)需求”，繼續(xù)增強(qiáng)為民服務(wù)的主動(dòng)性。

第二，公眾對(duì)社會(huì)事務(wù)的參與意識(shí)和社會(huì)認(rèn)同感明顯增強(qiáng)。閔行區(qū)創(chuàng)新群眾工作方法，建立居民區(qū)專委會(huì)，健全居民會(huì)議制度和居民自治組織網(wǎng)絡(luò)，培養(yǎng)居民的自治意識(shí)。此外，閔行區(qū)還充分發(fā)揮業(yè)委會(huì)、物業(yè)管理公司等社會(huì)自治組織的作用，培育和提升社區(qū)的自凈能力。近年來(lái)，轄區(qū)民眾的自主意識(shí)、參與意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)明顯增強(qiáng)，市民對(duì)政府部門(mén)的行政效能投訴電話迅速增長(zhǎng)。以2013年全年為例，區(qū)民生熱線“962000”共受理群眾來(lái)電29288個(gè)，立案9903件，辦結(jié)9898件，辦結(jié)率99.9%；受理“12345”市民服務(wù)熱線工單10326件，立案10138件，辦結(jié)10138件，辦結(jié)率100%，共接收轉(zhuǎn)辦案件985件；2010—2013年，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)途徑受理區(qū)黨務(wù)信箱、區(qū)長(zhǎng)信箱來(lái)信9485件，辦結(jié)7508件。區(qū)聯(lián)動(dòng)中心通過(guò)對(duì)電話投訴的市民回訪顯示，民眾對(duì)投訴事件辦理質(zhì)量的總體評(píng)價(jià)滿意率連年升高，媒體等其他社會(huì)力量參與監(jiān)督也提高了職能部門(mén)的辦事效率?！按舐?lián)動(dòng)”中心通過(guò)建立科學(xué)的利益表達(dá)機(jī)制，在一定程度上化解了認(rèn)同危機(jī)，減少了社會(huì)沖突，增強(qiáng)了轄區(qū)的社會(huì)凝聚力。

第三，寓社會(huì)管理于公共服務(wù)的新型管理模式效果初顯。管理不是控制，更不是簡(jiǎn)單的事后維穩(wěn)?！肮芾肀旧砭桶朔?wù)，服務(wù)本身就是社會(huì)管理的手段?！雹荛h行區(qū)強(qiáng)化前端管理，提供前期服務(wù)，實(shí)行管理前置化，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是以城市管理與民生服務(wù)為重點(diǎn)，建立了問(wèn)題大發(fā)現(xiàn)、信息大采集的工作機(jī)制，建成了“人口基礎(chǔ)”和“城市管理”兩大信息庫(kù)，為管理決策提供了真實(shí)依據(jù)；二是建立了公共安全隱患排查機(jī)制，各類安全隱患問(wèn)題在初期階段就能得到有效處置；三是建立了城市管理的疏導(dǎo)機(jī)制，提升了管理和服務(wù)水平?！按舐?lián)動(dòng)”利用“條塊結(jié)合、以塊為主”的工作模式優(yōu)勢(shì)，根據(jù)各街道實(shí)際情況，開(kāi)設(shè)多個(gè)流動(dòng)攤販“疏導(dǎo)點(diǎn)”，打通疏導(dǎo)渠道。公共服務(wù)信息資源的整合為公眾參與社會(huì)管理和監(jiān)督政府工作開(kāi)辟了新途徑，也為服務(wù)公眾訴求提供了新思路。

三、借鑒“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)管理創(chuàng)新

1.設(shè)立獨(dú)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化管理流程

組織的各個(gè)流程是否合理是決定其組織績(jī)效的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)代組織建構(gòu)與組合方式越來(lái)越以解決實(shí)際問(wèn)題、有效使用資源和提升可持續(xù)發(fā)展能力為導(dǎo)向，直面外部環(huán)境的不斷變化。閔行區(qū)“大聯(lián)動(dòng)”中心實(shí)際上就類似于一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，在區(qū)黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由區(qū)政法綜治部門(mén)牽頭協(xié)調(diào)，建立非訴訟調(diào)解的組織網(wǎng)絡(luò)體系，將高發(fā)矛盾糾紛所涉及的相關(guān)職能部門(mén)，如公安、司法、工商、城建、人保、環(huán)保、建交委、城管、房管等部門(mén)納入調(diào)解體系，在同一信息化工作平臺(tái)上聯(lián)動(dòng)回應(yīng)，將問(wèn)題解決的關(guān)口前移。該中心屬于全民事業(yè)單位，隸屬于閔行區(qū)人民政府，級(jí)別相當(dāng)于正處級(jí)，經(jīng)費(fèi)性質(zhì)為全額撥款。政府組織間的流程再造主要就是在這樣的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，該中心的運(yùn)作與“無(wú)縫隙”的流程管理理念比較接近，整體效率很高。類似做法自20世紀(jì)80年代以來(lái)在西方社會(huì)管理中已經(jīng)得到大力推廣，許多中央（聯(lián)邦）層面上的流程安排就是在這些獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)的。這些特別運(yùn)作機(jī)構(gòu)具有各自領(lǐng)域內(nèi)幾乎全部的行政管理權(quán)限，在它們之下有的設(shè)置了地方執(zhí)行或派出機(jī)構(gòu)，有的則直接與政府發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，基本避免了我國(guó)行政管理過(guò)程中所遇到的“條塊分割”問(wèn)題。

2.推動(dòng)社會(huì)管理主體的多元化，提高社會(huì)自治與自我服務(wù)能力

政府與社會(huì)組織共同治理是中國(guó)社會(huì)管理的發(fā)展方向。社會(huì)管理涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，關(guān)系到社會(huì)不同階層、不同群體的切身利益。社會(huì)管理的主體構(gòu)成也從傳統(tǒng)的國(guó)家立法、司法和行政機(jī)關(guān)擴(kuò)展到了所有的公共部門(mén)乃至公民個(gè)人，社會(huì)管理變成一種包括政府管理在內(nèi)的全社會(huì)的開(kāi)放式管理。推動(dòng)“多中心主體”社會(huì)治理，建立政府與社會(huì)的平等合作伙伴關(guān)系，提高社會(huì)自治與自我服務(wù)的能力，已成為當(dāng)代社會(huì)管理發(fā)展變化的一個(gè)基本趨勢(shì)?！按舐?lián)動(dòng)”機(jī)制中，政府各職能部門(mén)與街道、居委會(huì)、轄區(qū)居民和相關(guān)社會(huì)組織、媒體等主體以“聯(lián)動(dòng)中心”為中樞，既有提供公共服務(wù)、參與社會(huì)治理的相應(yīng)職責(zé)和義務(wù)，又有彼此之間的合作與互動(dòng)。比如在采集社會(huì)管理信息方面，聯(lián)動(dòng)中心通過(guò)采取各種激勵(lì)措施激發(fā)社區(qū)協(xié)管人員的工作積極性，提升了基層人員的工作能力和服務(wù)意愿。一方面，區(qū)政府通過(guò)充分的公眾參與渠道和相關(guān)的配套規(guī)則、程序收集信息了解公眾的需求和意愿，以公眾訴求作為供給的指向標(biāo)；另一方面，重視公眾評(píng)價(jià)對(duì)政府服務(wù)考核的影響，讓公眾通過(guò)“大聯(lián)動(dòng)”網(wǎng)絡(luò)對(duì)公共服務(wù)的直接供給者有一個(gè)健全的反饋機(jī)制，從而提高政府公共服務(wù)供給的有效性。在這個(gè)過(guò)程中，非政府治理主體自身也提升了自我管理和社會(huì)服務(wù)的能力。

3.建立社會(huì)運(yùn)行狀況的監(jiān)測(cè)體系，提升基層政府的預(yù)見(jiàn)性

依據(jù)完備的社會(huì)監(jiān)測(cè)體系和預(yù)警系統(tǒng)，捕捉社會(huì)發(fā)展過(guò)程中由于政治變遷、經(jīng)濟(jì)調(diào)整、觀念革新以及環(huán)境影響等因素引起的社會(huì)運(yùn)行偏軌或病變信號(hào)，科學(xué)、定量地測(cè)定和預(yù)報(bào)社會(huì)各領(lǐng)域的發(fā)展程度和協(xié)同程度，是有效評(píng)估、調(diào)整、修正和強(qiáng)化社會(huì)公共政策的重要依據(jù)，也是降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成本和社會(huì)震蕩成本的重要途徑。⑤閔行區(qū)“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的啟示體現(xiàn)在：一是構(gòu)建體制內(nèi)的社會(huì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)平臺(tái)，并把第三方的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)納入監(jiān)測(cè)體系，逐漸形成了縱橫交叉、立體網(wǎng)狀的監(jiān)測(cè)體系；二是研發(fā)閔行區(qū)綜合管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)納入政府決策和績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中，由此來(lái)定量、實(shí)時(shí)地診斷社會(huì)運(yùn)行的總體態(tài)勢(shì)，預(yù)測(cè)社會(huì)發(fā)展的演化趨勢(shì)，預(yù)警社會(huì)穩(wěn)定的臨界值；三是探索城市常態(tài)管理與應(yīng)急管理相結(jié)合的有效途徑。一方面，依托大聯(lián)動(dòng)的“三級(jí)管理”和“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”，以有效應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)公共事件為重點(diǎn)，建立覆蓋全區(qū)的應(yīng)急管理工作網(wǎng)絡(luò)；另一方面，對(duì)社會(huì)管理和城市管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，按照“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早研判、早處置、早解決”的“五早”原則進(jìn)行先期處置，通過(guò)定向排查及時(shí)查處重點(diǎn)安全隱患信息，動(dòng)態(tài)了解所發(fā)生的社會(huì)問(wèn)題或存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，將信息匯集到政府決策系統(tǒng)中進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控并做出快速反應(yīng)，形成事前防范與源頭控制式的管理格局，從而將問(wèn)題與危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)。

4.充分利用現(xiàn)代管理技術(shù)，打造“無(wú)縫隙”的社會(huì)管理模式

政府社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的最終目標(biāo)是打破條塊分割和部門(mén)各自為政的壁壘，調(diào)整功能并整合資源，以有效提供服務(wù)，及時(shí)化解矛盾。在不改變?cè)锌茖咏M織結(jié)構(gòu)的前提下，依靠技術(shù)平臺(tái)和管理手段來(lái)實(shí)現(xiàn)政府不同層級(jí)、不同部門(mén)之間工作聯(lián)動(dòng)，形成政府管理流程的“無(wú)縫對(duì)接”，不失為一條有效的途徑。過(guò)去政府管理中的信息系統(tǒng)主要強(qiáng)調(diào)的是組織的功能性，而隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息技術(shù)已經(jīng)完全可以用來(lái)支持政府部門(mén)對(duì)各種信息進(jìn)行更多的整合。一方面，“大聯(lián)動(dòng)”平臺(tái)通過(guò)建立大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息共享，把一些分散的服務(wù)功能集中起來(lái)，使政府職能部門(mén)能提前預(yù)知公眾的主要需求和政策的主要風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，通過(guò)整合政府的不同機(jī)構(gòu)及其功能，減少中間層次和環(huán)節(jié)，讓公民和其他社會(huì)組織、群體可以直接接觸政府系統(tǒng)，從而避免了公眾在不同部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間疲于奔命的局面，有效提升了政府與公民之間“需求——回應(yīng)”的范圍和效率，真正打造出“無(wú)縫隙”的社會(huì)管理模式，形成了公共事務(wù)共同管理的良性互動(dòng)格局。

注釋

①?gòu)埖滦拧⒈≠F利、李軍鵬：《中國(guó)政府改革的方向》，人民出版社，2003年，第138頁(yè)。②王滬寧：《九十年代中國(guó)的改革開(kāi)放和高校政治學(xué)科建設(shè)》，《復(fù)旦教育》1992年第2期。③Bloomfield，DK Collins and R Munton.Deliberative and Inclusionary Process：Their Contribution to Environment Governance（draft）Environment and Society Research Unit.Department of Geograghy，University College，Washington D.C.1998.④孫柏瑛：《基層政府社會(huì)管理中的適應(yīng)性變革》，《中國(guó)行政管理》2012年第5期。⑤陳振明：《社會(huì)管理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年，第51頁(yè)。

責(zé)任編輯：海玉文刀中州學(xué)刊2014年第10期政府何為：生育“性別偏好”的地區(qū)差異及其啟示——以河北省定州市與湖北省大冶市為例2014年10月中 州 學(xué) 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10