摘要：農(nóng)村稅費(fèi)改革后，我國(guó)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的投入政策發(fā)生了根本性變革。與此同時(shí)，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入面臨著一系列新的困境。這些困境成為當(dāng)前村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入政策調(diào)整優(yōu)化的主要切入點(diǎn)與突破口。強(qiáng)化村級(jí)組織引擎功能、創(chuàng)新村民投入議事機(jī)制、凸顯公共財(cái)政激勵(lì)聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)、構(gòu)造多元化投入體系，應(yīng)成為新形勢(shì)下化解村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入困境的主要策略。

關(guān)鍵詞：村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入；農(nóng)村公共產(chǎn)品；“一事一議”制度

中圖分類號(hào)：F320文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）10-0067-05

自農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，特別是全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入到了后稅費(fèi)時(shí)代。與稅費(fèi)時(shí)代的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入完全靠“大集體”行政化運(yùn)動(dòng)式推動(dòng)相比，后稅費(fèi)時(shí)代村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入更多的是需要農(nóng)村社區(qū)全體成員自發(fā)組織參與。村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)越來(lái)越成為鄉(xiāng)村社會(huì)的重要公共領(lǐng)域，成為維系當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)村莊共同體的主要紐帶。本文著力剖析新中國(guó)成立后村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的行政化推動(dòng)特性及其后果，揭示后稅費(fèi)時(shí)代村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入面臨的新困境并深入分析其成因，提出化解當(dāng)前村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入困境的主要策略，希望對(duì)我國(guó)農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展有所裨益。

一、新中國(guó)成立后村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的

行政化推動(dòng)及其后果對(duì)于特定農(nóng)村社區(qū)（村社）而言，村域范圍內(nèi)的道路、小型農(nóng)田水利、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等公共產(chǎn)品或公共服務(wù)可以惠及全體村民的生產(chǎn)和生活，是典型的村社公共品。村社是我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的基本單元，是“私”的性格很強(qiáng)的社會(huì)或組織，在這一點(diǎn)上它有如我國(guó)傳統(tǒng)中的“民間社會(huì)”①。因此，村級(jí)公益事業(yè)在很大程度上表現(xiàn)為特定村社“私”有的共用物品。如此說(shuō)來(lái)，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)理應(yīng)由村社這一鄉(xiāng)村的基層組織獨(dú)立承擔(dān)，即特定村社共同體基于對(duì)公益事業(yè)的需求，通過(guò)組織及合作的方式完成公共品或公共服務(wù)的自行、自主供給?？梢哉f(shuō)，村級(jí)公益事業(yè)是村社范圍內(nèi)典型的“共用物品”，也是鄉(xiāng)村社會(huì)最基本的民生需求。然而，與經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上所指的“純公共品”相比，村級(jí)公益事業(yè)有著復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)特性和實(shí)踐訴求②，它的投入受制于國(guó)家行政機(jī)關(guān)所制定的相關(guān)政策，體現(xiàn)著特定村社范圍內(nèi)不同利益主體為構(gòu)建村社共同體利益所遵循的鄉(xiāng)村社會(huì)“現(xiàn)代公共規(guī)則”③。村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入作為最基本的民生需求無(wú)論對(duì)于國(guó)家還是對(duì)于農(nóng)村社區(qū)，其意義都是顯而易見的。

毋庸置疑，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)作為鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部特定區(qū)域的資源配置過(guò)程，與不同歷史時(shí)期國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制安排、權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)置、社會(huì)動(dòng)員能力及村社基層組織建設(shè)狀況密切相關(guān)。從我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展歷程看，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的安排首當(dāng)其沖受制

于國(guó)家行政權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的運(yùn)作邏輯，且有其十分明顯的行政化特點(diǎn)。國(guó)家行政權(quán)力作為一個(gè)具有自主能動(dòng)性的變量，在不同時(shí)期的鄉(xiāng)村場(chǎng)域采取了不同的公益事業(yè)建設(shè)策略，并扮演著不同的角色?？v觀我國(guó)不同時(shí)期鄉(xiāng)村發(fā)展的國(guó)家治理策略，國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)威都不同程度地以多種方式控制鄉(xiāng)村。國(guó)家行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)絕對(duì)壟斷的一個(gè)直接后果，是國(guó)家行政權(quán)力主導(dǎo)的政治體系對(duì)鄉(xiāng)村民生需求的生產(chǎn)和分配進(jìn)行直接控制與干預(yù)。

20世紀(jì)50年代中期至80年代初期，在人民公社制度框架下，我國(guó)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入實(shí)行集體統(tǒng)一安排，國(guó)家行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村社區(qū)公益事業(yè)建設(shè)投入采取動(dòng)員式“監(jiān)理”的方式。這是新中國(guó)成立后新生的國(guó)家政權(quán)體系對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行“實(shí)質(zhì)性改造”的成功典范，更是國(guó)家行政權(quán)力滲透到日常社會(huì)生活中的基礎(chǔ)性政治社會(huì)④的現(xiàn)實(shí)樣本。80年代中期以后，我國(guó)開始推行鄉(xiāng)政村治，在這一極具中國(guó)特色的農(nóng)村政治模式之下，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社區(qū)公益事業(yè)建設(shè)的投入采取項(xiàng)目式“業(yè)主”的方式⑤。無(wú)論是動(dòng)員式“監(jiān)理”方式還是項(xiàng)目式“業(yè)主”方式，國(guó)家政權(quán)都試圖將國(guó)家管理與鄉(xiāng)村基層的自我管理捆綁在一起⑥。正因?yàn)槿绱?，?guó)家政權(quán)在村級(jí)公益事業(yè)投入政策的制定上具有相當(dāng)大的決定權(quán)。國(guó)家政權(quán)一方面貫徹先國(guó)家后集體再個(gè)人的社會(huì)主義原則，另一方面憑借“工分制”的分配制度將村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)完全行政化。其后果便是，國(guó)家不僅能直接通過(guò)行政命令使村民參與到興修水利、修路建橋等基本民生需求的公益事業(yè)中，而且還把村民負(fù)擔(dān)隱性化。同樣，行政化的鄉(xiāng)村集體也擁有提取較高公積金和公益金比例用于村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的決定權(quán)。

總體而言，新中國(guó)成立后國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的改造，其目的就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)村落的有效治理和管控。在如此行政架構(gòu)下，國(guó)家完全通過(guò)對(duì)行政體制的調(diào)節(jié)來(lái)完成對(duì)鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設(shè)的投入，以“自上而下”的方式對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行資源輸入。在這一時(shí)期，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的運(yùn)作具有突出的組織強(qiáng)制性特征，村民對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)最基本的民生需求不可能享有真正的需求表達(dá)和決策參與權(quán)。雖然國(guó)家對(duì)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)有一定的投入，但村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的主體仍是村集體和村民，這種投入仍依靠行政強(qiáng)制來(lái)完成。顯然，新中國(guó)成立后國(guó)家行政權(quán)力運(yùn)作下的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入缺乏長(zhǎng)效動(dòng)力和監(jiān)督機(jī)制，難以長(zhǎng)久維持?！靶姓{資源”這一體制弊端逐步顯現(xiàn)。

其實(shí)，嚴(yán)格遵循特定行政邏輯的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入從一開始就埋下了諸多隱患。國(guó)家投入不足和管護(hù)機(jī)制缺失，一些關(guān)乎生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)設(shè)施老化毀損嚴(yán)重；小型農(nóng)田水利、村級(jí)道路等公益事業(yè)供給不足；投入決策嚴(yán)重偏移村民的實(shí)際需求并造成部分公共品供給嚴(yán)重過(guò)剩；政府行政層級(jí)多、體制交叉明顯進(jìn)而形成多頭管理的態(tài)勢(shì)，在管理及監(jiān)督上各自為政；省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同層級(jí)的行政主體在公益事業(yè)建設(shè)投入中的職責(zé)不清，導(dǎo)致村社范圍內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)投入出現(xiàn)盲區(qū)?？梢哉f(shuō)，行政權(quán)力推動(dòng)下的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入必然引發(fā)村社公益事業(yè)供給不足與供給過(guò)剩、多頭管理與供給乏力、供給缺位與供給越位等一系列實(shí)踐悖論⑦。20世紀(jì)80年代初，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民擁有了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，此時(shí)的國(guó)家行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的介入，逐漸褪去了先前濃重的行政化色彩，但是，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入依然主要依靠制度外供給，主要由村集體和農(nóng)民承擔(dān)，“三提五統(tǒng)”直接向農(nóng)戶收取，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入一度成為農(nóng)民的沉重負(fù)擔(dān)。

二、后稅費(fèi)時(shí)代村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入

面臨的新困境鑒于稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的日益嚴(yán)重，我國(guó)于21世紀(jì)初開始進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度，理順了國(guó)家、集體、農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系，而且從根本上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入難的問(wèn)題卻日趨明顯。一方面作為村級(jí)公益事業(yè)投入重要來(lái)源的“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“兩工”相繼被取消，另一方面村級(jí)公益事業(yè)所需資金通過(guò)“一事一議”制度來(lái)籌集的做法并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用，村級(jí)公益事業(yè)投入總體上呈下滑趨勢(shì)⑧。村級(jí)公益事業(yè)投入政策如何體現(xiàn)鄉(xiāng)村變化的新要求成為迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)難題。

1.村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的組織主體虛化乏力

新中國(guó)成立后，經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)村社會(huì)的改造，我國(guó)村莊實(shí)現(xiàn)了從自然聚落到行政組織的發(fā)展轉(zhuǎn)變⑨，鄉(xiāng)村基層政權(quán)已成為村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的重要主體。農(nóng)村改革以來(lái)，村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱村委會(huì)）正是在人民公社體制解體之后，為了解決修建道路、興建農(nóng)田水利等公益事業(yè)而成立的農(nóng)村基層社會(huì)組織。在我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》的制度設(shè)計(jì)中，村委會(huì)被賦予了辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的重要角色。在我國(guó)農(nóng)村基層組織體系中，村黨支部、村委會(huì)承擔(dān)著動(dòng)員和組織村民參與村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的重要職能，發(fā)揮著不可或缺的引擎功能，擔(dān)負(fù)著組織發(fā)展村級(jí)公益事業(yè)的重要使命。然而，農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的變革未能賦予村級(jí)組織更廣闊的自治空間，村級(jí)組織對(duì)公益活動(dòng)的動(dòng)員和組織能力日漸弱化，本應(yīng)承擔(dān)村級(jí)公益事業(yè)投入的組織主體的角色功能日漸虛化乏力。在農(nóng)村稅費(fèi)時(shí)代，村級(jí)組織扮演著維護(hù)村民利益和協(xié)助政府工作的“雙重角色”，村級(jí)組織可以憑借鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)授予的權(quán)威對(duì)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行行政性引導(dǎo)。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，由于農(nóng)村基層組織不再承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)，它能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭(zhēng)取的財(cái)力資源不斷萎縮，對(duì)農(nóng)民的管理權(quán)力也失去其權(quán)威性。農(nóng)村基層組織動(dòng)員村民參與村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的權(quán)威和能力的缺失、農(nóng)村基層組織的虛化乏力，使得村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入陷入了艱難境地。

2.村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)所需勞動(dòng)力嚴(yán)重不足

農(nóng)民是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的核心力量，農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)穩(wěn)定的投入是村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的重要基礎(chǔ)，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的順利開展需要大量較高素質(zhì)的勞動(dòng)力。近年來(lái)，隨著城市化的發(fā)展，我國(guó)大量農(nóng)村勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移，拓展了農(nóng)民的增收空間。但是，農(nóng)村勞動(dòng)力的大量流出導(dǎo)致村社“空心化”傾向日趨嚴(yán)重，而這些大量流出的農(nóng)村勞動(dòng)力多以青壯年為主，他們大多數(shù)接受過(guò)較好的教育并且擁有一技之長(zhǎng)，這使得村級(jí)公益事業(yè)投入所需勞動(dòng)力匱乏，對(duì)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的影響，尤其在農(nóng)田水利、修路建橋等投工投勞數(shù)量較大的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)上影響明顯。

3.公共財(cái)政投入村級(jí)公益事業(yè)政策在實(shí)施中受阻變形

村級(jí)公益事業(yè)是農(nóng)村社區(qū)的“公共品”，國(guó)家公共財(cái)政負(fù)有不可推卸的投資責(zé)任。近年來(lái)，國(guó)家公共財(cái)政政策在農(nóng)村改革后逐漸向農(nóng)村傾斜，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)獲得的公共財(cái)政投入總量也在逐年增加，但是，現(xiàn)有的公共財(cái)政投入仍難以滿足村民對(duì)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的諸多需求。增加公共財(cái)政政策的支持力度是當(dāng)前破解村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)資金不足難題的關(guān)鍵。然而，現(xiàn)行的公共財(cái)政資助政策在支持村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入方面存在明顯的制度缺陷。第一，公共財(cái)政資助政策要求公共財(cái)政投入要以一定規(guī)模的建設(shè)項(xiàng)目為依托，沒(méi)有一定規(guī)模的建設(shè)項(xiàng)目是無(wú)法獲得公共財(cái)政資助的，這使得現(xiàn)有政策對(duì)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的支持力度十分有限。事實(shí)上，大部分村級(jí)公益事業(yè)與村民的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，一定規(guī)模的建設(shè)項(xiàng)目很難與村民的實(shí)際生產(chǎn)生活直接對(duì)接。第二，公共財(cái)政資助涉及多個(gè)部門，不同部門之間的資助政策缺乏關(guān)聯(lián)性，這必然導(dǎo)致公共財(cái)政資助分散且難以形成規(guī)模。在公共財(cái)政政策具體實(shí)施過(guò)程中，為了追求一定的公共財(cái)政資助規(guī)模效應(yīng)，不同的職能部門大都要求地方資金層層配套。為了獲取公共財(cái)政資助，一些經(jīng)濟(jì)較為薄弱的鄉(xiāng)村往往不顧村民實(shí)際需求盲目鋪攤設(shè)點(diǎn)，將項(xiàng)目配套所需經(jīng)費(fèi)攤派給農(nóng)民，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。第三，“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)存在獎(jiǎng)補(bǔ)資金指標(biāo)下達(dá)慢、結(jié)算周期長(zhǎng)、資金下?lián)苓t等問(wèn)題，從而導(dǎo)致一些急待解決的項(xiàng)目及配套工程無(wú)法實(shí)施。

4.村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入缺乏穩(wěn)固的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)家不再直接通過(guò)行政命令的方式組織農(nóng)村勞動(dòng)力承擔(dān)農(nóng)田水利、修路建橋等公益事業(yè)，由此，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入負(fù)擔(dān)問(wèn)題逐漸凸顯。村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制以“三提五統(tǒng)”和農(nóng)村“兩工”為主要內(nèi)容，由于多數(shù)農(nóng)民人均純收入水平較低，“三提五統(tǒng)”總量投入十分有限，且不能完全兌現(xiàn)，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入經(jīng)費(fèi)難以得到保障。而對(duì)于多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，“三提五統(tǒng)”資金僅僅能夠維持鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)，因此，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的資金籌集最終還是以向農(nóng)民攤派或舉債的方式為主。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村級(jí)公益事業(yè)投入無(wú)法再通過(guò)集資攤派、舉債融資方式實(shí)現(xiàn)，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)缺口巨大，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入變得異常困難。這種狀況尤其是在實(shí)行稅費(fèi)改革和農(nóng)村財(cái)務(wù)雙代管后日趨明顯。一方面，通過(guò)節(jié)余資金投入到村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)上并不現(xiàn)實(shí)。在許多地方，村級(jí)各種支出主要依靠少量的村級(jí)收入和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，這些收入和補(bǔ)助絕大多數(shù)主要用于年底工資的兌現(xiàn)。另一方面，通過(guò)“一事一議”制度進(jìn)行村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)資金的籌集也存在許多問(wèn)題。許多地方的“一事一議”制度已陷入“會(huì)難開、事難議、議難決、決難行”的困境，難以籌集到村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入資金。另外，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入也不可行。近年來(lái)我國(guó)多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正處于財(cái)政困境之中，忙于“瘦身”，缺乏興辦村級(jí)公益事業(yè)的積極性與能力，只能靠爭(zhēng)取項(xiàng)目和扶持資金來(lái)發(fā)展村級(jí)公益事業(yè)。顯然，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的經(jīng)費(fèi)急需從機(jī)制上予以保障。

三、新形勢(shì)下村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入

困境的化解策略綜上所述，農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，村級(jí)公益事業(yè)投入政策的演變一方面真正開啟了村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入從“被動(dòng)卷入式”參與向“主動(dòng)權(quán)利型”參與轉(zhuǎn)變的政策設(shè)計(jì)新格局，另一方面也使村級(jí)公益事業(yè)投入面臨著一系列新的困境，新政策的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)無(wú)法得到充分發(fā)揮。在新形勢(shì)下，鄉(xiāng)村社會(huì)治理成為農(nóng)村社會(huì)改革的主流，國(guó)家行政權(quán)力管制鄉(xiāng)村的軌道趨向鄉(xiāng)村社會(huì)新型治理。社會(huì)治理的全新理念要求村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入可以將體制外組織資源納入其中，建構(gòu)基于多元治理主體相互認(rèn)同、合作協(xié)商、自主發(fā)展網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)之上的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入格局。事實(shí)上，政府、市場(chǎng)、村社都是村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的影響因子，完全可以在社會(huì)治理理念下構(gòu)建政府、市場(chǎng)、村社相互依賴、協(xié)商、合作的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入體系。因此，新形勢(shì)下，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)應(yīng)著重從以下4個(gè)方面來(lái)化解當(dāng)前村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的困境。

1.強(qiáng)化村級(jí)各類組織在村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入中的引擎職能

村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)中的投入活動(dòng)是當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)典型的集體行動(dòng)，村級(jí)各類組織理應(yīng)發(fā)揮其引擎職能。20世紀(jì)80年代以來(lái)，村民自治實(shí)踐從一開始就以村級(jí)組織體系的重構(gòu)為突破口，村級(jí)組織重建也自然成為較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)村民自治的主要任務(wù)⑩。在村民自治實(shí)踐新時(shí)期，村級(jí)各類組織的類型、結(jié)構(gòu)、功能與村民自治的要求存在一定的差距。村級(jí)公益事業(yè)投入面臨的新困境，很大程度上也反映了村級(jí)組織在村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)動(dòng)員上的虛化乏力。為此，開創(chuàng)村級(jí)公益事業(yè)投入新局面，必須創(chuàng)新農(nóng)村基層組織體系，實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織體系的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織運(yùn)行機(jī)制及其功能的再定位。

村委會(huì)作為基層群眾性自治組織，肩負(fù)著組織實(shí)施村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)各項(xiàng)規(guī)劃、處理各種具體事務(wù)的重要職責(zé)。在村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)中，村委會(huì)要善于用多種手段激發(fā)村民參與村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的熱情，建立健全規(guī)章制度以確保村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的規(guī)范性，逐步實(shí)現(xiàn)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的理財(cái)民主化、管理程序化、監(jiān)督制度化。村級(jí)黨組織要以村委會(huì)和經(jīng)濟(jì)合作組織為依托，努力調(diào)動(dòng)村團(tuán)支部、婦代會(huì)、民兵連和老人協(xié)會(huì)等群團(tuán)組織的社會(huì)潛能，探索完善村級(jí)群團(tuán)組織參與村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的運(yùn)作模式和激勵(lì)機(jī)制，圍繞村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，開展公益事業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、項(xiàng)目指導(dǎo)、政策咨詢、質(zhì)量監(jiān)管等服務(wù)，培育和打造村級(jí)群團(tuán)組織參與村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的新型平臺(tái)，發(fā)揮村級(jí)各類組織參與村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的主動(dòng)性和創(chuàng)造潛能。

2.創(chuàng)新激勵(lì)村民參與村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的議事機(jī)制

村民是村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的主體，創(chuàng)新村民參與村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的議事機(jī)制尤為關(guān)鍵。目前，我國(guó)村民參與村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入主要依靠“一事一議”制度?！耙皇乱蛔h”制度推行以來(lái)，村民的議事機(jī)制雖然從根本上改變了村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入主要靠行政性安排的基本格局，但也存在一系列問(wèn)題。這一制度如何與當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)變遷的現(xiàn)實(shí)有效契合，值得探討。

鄉(xiāng)村社會(huì)的勞動(dòng)力流動(dòng)與社會(huì)結(jié)構(gòu)分化對(duì)村民議事機(jī)制有著現(xiàn)實(shí)的特殊要求，制度因素和非制度因素對(duì)“一事一議”制度實(shí)施存在著明顯影響，表現(xiàn)為“一事一議”在議事時(shí)點(diǎn)、方式、范圍、策略等方面均有不同。一般說(shuō)來(lái)，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入項(xiàng)目按受益范圍可分為全村受益、部分農(nóng)戶受益等，村民“自我利益”觀念十分明顯。因此，要充分尊重村民意愿，合理劃分議事片區(qū)，有區(qū)別地選用不同的議事機(jī)制。與此同時(shí)，借助“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施平臺(tái)，緊扣村民實(shí)際需求，充分調(diào)動(dòng)村民參與村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)熱情?？傮w來(lái)說(shuō)，應(yīng)按照分門別類、因地制宜的原則進(jìn)行議事機(jī)制重建，對(duì)不同性質(zhì)的村級(jí)公益項(xiàng)目和范圍不一的受益主體進(jìn)行區(qū)分，有針對(duì)性地開展集中時(shí)段議事。對(duì)資金需求量較大的公益項(xiàng)目投入，村民議事可采取一次議事、分年度組織實(shí)施的辦法；對(duì)議事程序較為復(fù)雜的公益項(xiàng)目，村民議事可推行分段議事、分段實(shí)施的策略。

3.凸顯公共財(cái)政參與村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的激勵(lì)聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)

隨著村民對(duì)公益事業(yè)需求日益多元化，2008年中央開始試點(diǎn)實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度，其目的在于激活村級(jí)公益事業(yè)投入“村民籌、集體出、地方配、社會(huì)捐”的積極性。在財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度具體實(shí)施過(guò)程中，必須嚴(yán)格實(shí)施村級(jí)公益事業(yè)投入增量與財(cái)政收入增量掛鉤，以確保村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)能夠獲得穩(wěn)定的資金資助來(lái)源。與此同時(shí)，改變公共財(cái)政投入在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)以功能性投入為主的做法，融入輻射性投入策略，盡可能擴(kuò)大財(cái)政投入的影響力，將公共資源優(yōu)化配置與提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平有機(jī)統(tǒng)一。公共財(cái)政投入村級(jí)公益事業(yè)還要充分發(fā)揮其激勵(lì)聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，著重圍繞村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)總體規(guī)劃，以“一事一議”籌資為基礎(chǔ)，以財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制為平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)不同涉農(nóng)部門惠農(nóng)政策的整合。既要出臺(tái)整合涉農(nóng)專項(xiàng)資金的具體實(shí)施辦法，將中央財(cái)政和地方財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的項(xiàng)目與農(nóng)民熱盼的民生工程相結(jié)合；又要想方設(shè)法提高財(cái)政資金的使用效益，將有限的財(cái)政資金投放到村民最急需、能直接獲益的公益項(xiàng)目中，最大限度發(fā)揮財(cái)政資金統(tǒng)籌安排與集中使用的優(yōu)勢(shì)。

4.構(gòu)造村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)多渠道立體型投入體系

農(nóng)村社會(huì)改革已為村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入奠定了良好的基礎(chǔ)，社會(huì)資本的充分發(fā)展也為村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入拓寬了渠道。農(nóng)村各級(jí)政府要出臺(tái)相關(guān)政策措施，為民間投資參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)“松綁開路”，為社會(huì)資本參與村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)多設(shè)“路標(biāo)”，少設(shè)“路障”，讓社會(huì)資本釋放巨大的建設(shè)潛能。因此，當(dāng)前村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)應(yīng)加大引入市場(chǎng)機(jī)制的力度，允許社會(huì)資本參加村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入，建立健全激勵(lì)機(jī)制，逐步形成以公共財(cái)政投入為主導(dǎo)的多渠道立體型投入體系。構(gòu)建多渠道立體型的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入體系，首先要求村級(jí)組織善于充分利用國(guó)家的各項(xiàng)支農(nóng)政策，積極向上爭(zhēng)取資金，確保把各級(jí)財(cái)政資助用于最需要的公益事業(yè)建設(shè)；金融機(jī)構(gòu)要通過(guò)金融政策為村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入提供便利；地方政府要嘗試在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)建立農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展基金，采用市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)的方式引導(dǎo)社會(huì)力量投資村級(jí)公益事業(yè)，實(shí)現(xiàn)公益基金使用的最大化；地方政府和村級(jí)組織要協(xié)同將扶貧資金、以工代賑資金等統(tǒng)籌安排、集中配置；在加大公共財(cái)政投入的同時(shí)，注重整合部門涉農(nóng)專項(xiàng)資金集中用于村級(jí)公益事業(yè)，逐步形成責(zé)權(quán)明晰、配置合理、和諧有序、可持續(xù)發(fā)展的村級(jí)公益事業(yè)多渠道立體型投入體系。

注釋

①林毓生：《“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化”的再思與再認(rèn)》，劉軍寧等，《市場(chǎng)邏輯與國(guó)家觀念》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1995年，第248頁(yè)。②折曉葉、陳嬰嬰：《社區(qū)的實(shí)踐：“超級(jí)村莊”的發(fā)展歷程》，浙江人民出版社，2000年，第138頁(yè)。③張靜：《現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)》，上海書店出版社，2006年，第11頁(yè)。④徐勇：《非均衡的中國(guó)政治：城市與鄉(xiāng)村的比較》，中國(guó)廣播電視出版社，1992年，第3頁(yè)。⑤劉建平、劉文高：《農(nóng)村公共產(chǎn)品的項(xiàng)目式供給：基于社會(huì)資本的視角》，《中國(guó)行政管理》2007年第1期。⑥張厚安等：《中國(guó)農(nóng)村村級(jí)治理——22個(gè)村的調(diào)查與比較》，華中師范大學(xué)出版社，2000年，第147頁(yè)。⑦林萬(wàn)龍：《家庭承包制后中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度誘致性變遷模式及影響因素研究》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2001年第4期。⑧鄭鳳田、董筱丹、溫鐵軍：《農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資體制改革的“雙重兩難”》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2010年第7期。⑨毛丹：《一個(gè)村落共同體的變遷》，學(xué)林出版社，2000年，第31頁(yè)。⑩曹海林：《鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變與新農(nóng)村建設(shè)的再組織化》，《社會(huì)科學(xué)》2008年第3期。

責(zé)任編輯：海玉中州學(xué)刊2014年第10期以信息化為平臺(tái)的基層政府社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新——上海市閔行區(qū)“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的探索與啟示2014年10月中 州 學(xué) 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10