譚紅梅
[摘要]進(jìn)入第二任期的奧巴馬政府,將東亞政策調(diào)整為“再平衡”(rebalance)。無(wú)論是美國(guó)還是亞洲,人們對(duì)該戰(zhàn)略都給予了“太多”關(guān)注。然而,中東問(wèn)題使奧巴馬無(wú)法專注于其東亞再平衡戰(zhàn)略,其對(duì)亞洲的“忽視”遭致批評(píng),而且其明顯的偏袒傾向已導(dǎo)致亞洲地區(qū)的不安,使得該戰(zhàn)略還能走多遠(yuǎn)愈發(fā)受到質(zhì)疑。評(píng)估“東亞再平衡”戰(zhàn)略得失,分析其東亞政策的結(jié)構(gòu)性矛盾,有助于對(duì)該戰(zhàn)略的未來(lái)走向進(jìn)行展望。
[關(guān)鍵詞]奧巴馬政府;“東亞再平衡戰(zhàn)略”;評(píng)估;展望
[中圖分類號(hào)] D801712[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 10022007(2014)04007906
一、奧巴馬第二任期中的東亞戰(zhàn)略調(diào)整:由回歸到再平衡
在2011年11月舉行的亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)非正式首腦會(huì)議上,即將進(jìn)入第二任期的奧巴馬總統(tǒng)正式提出了再平衡戰(zhàn)略。2012年1月,美國(guó)公布新軍事戰(zhàn)略報(bào)告——《維持美國(guó)的全球領(lǐng)導(dǎo)地位:21世紀(jì)國(guó)防的優(yōu)先任務(wù)》,宣稱美軍有必要對(duì)其關(guān)注重點(diǎn)進(jìn)行再平衡,把重心轉(zhuǎn)向亞太地區(qū)。同年6月,國(guó)防部長(zhǎng)帕內(nèi)塔發(fā)表了題為“美國(guó)對(duì)亞太的再平衡”的演講,一再表明亞太是美國(guó)聚焦的重點(diǎn)之一,必須加強(qiáng)對(duì)該地區(qū)事務(wù)的介入。由此,成功連任的奧巴馬政府對(duì)亞洲政策的定位由“回歸”、“轉(zhuǎn)向”(Pivot)調(diào)整為再平衡(rebalance)。
2013年,面對(duì)朝核問(wèn)題與包括伊朗核開(kāi)發(fā)、敘利亞問(wèn)題在內(nèi)的中東問(wèn)題,奧巴馬更關(guān)注后者,甚至連東亞峰會(huì)也未出席。但不能因此就認(rèn)為再平衡戰(zhàn)略已修訂或削弱,只是緣于問(wèn)題的緊迫性及美國(guó)聯(lián)邦政府關(guān)閉時(shí)間與峰會(huì)召開(kāi)日期恰巧相碰,因而,應(yīng)視為再平衡戰(zhàn)略的推遲。2011年希拉里宣布再平衡戰(zhàn)略時(shí),就曾強(qiáng)調(diào)對(duì)其他地區(qū)進(jìn)行危機(jī)管理,間或?qū)喼薜貐^(qū)進(jìn)行中長(zhǎng)期投資。國(guó)家安全事務(wù)助理湯姆?多尼隆與他的繼任者蘇珊?賴斯,分別于2013年3月和11月表示“繼續(xù)堅(jiān)定推進(jìn)再平衡戰(zhàn)略”??梢?jiàn),“再平衡戰(zhàn)略”仍是美國(guó)東亞政策的基本框架,其背景、目標(biāo)及政策課題,可從奧巴馬政府第二任期東亞政策的評(píng)估與展望中看出基本方向。
2010年發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》反映了美國(guó)力量的相對(duì)衰落,復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)成為最優(yōu)先課題,恢復(fù)全球領(lǐng)導(dǎo)地位則是終極目標(biāo)。布什政府時(shí)期推行單邊主義外交政策,不顧頑固的財(cái)政赤字,在伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)中過(guò)度支出軍費(fèi),使得已不可同日而語(yǔ)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)承受了更重的負(fù)擔(dān),國(guó)力也相對(duì)弱化。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后,金融救援與刺激經(jīng)濟(jì)的財(cái)政支出力度空前,美國(guó)財(cái)政危機(jī)隨之進(jìn)一步深化。因此,2010年《國(guó)家安全戰(zhàn)略》體現(xiàn)了優(yōu)先解決國(guó)內(nèi)問(wèn)題和復(fù)蘇經(jīng)濟(jì),以實(shí)現(xiàn)美國(guó)重建和減少對(duì)外介入的特征。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與增長(zhǎng),必須恢復(fù)全球領(lǐng)導(dǎo)地位,在對(duì)外事務(wù)上,強(qiáng)調(diào)通過(guò)國(guó)際制度與同盟國(guó)共同行動(dòng)的多邊主義解決問(wèn)題。2011年,美國(guó)對(duì)外宣布在亞洲實(shí)施再平衡戰(zhàn)略,就是要達(dá)成2010年《國(guó)家安全戰(zhàn)略》提出的復(fù)蘇和發(fā)展經(jīng)濟(jì),恢復(fù)全球領(lǐng)導(dǎo)力這一戰(zhàn)略目標(biāo)。
美國(guó)要恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和全球領(lǐng)導(dǎo)力,就要求有新的投資和參與地區(qū),而這個(gè)地區(qū)就是亞洲。2011年美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬宣稱,亞洲—太平洋地區(qū)是對(duì)美國(guó)利益和世界秩序穩(wěn)定最為重要的地區(qū)。同年,國(guó)務(wù)卿希拉里強(qiáng)調(diào),美國(guó)對(duì)外政策的重點(diǎn)由中東轉(zhuǎn)向亞洲。重視亞洲的政策,就如同二戰(zhàn)后美國(guó)重視西歐和北美之間的關(guān)系及制度建構(gòu)一樣。從經(jīng)濟(jì)層面上看,以中國(guó)為首的亞洲經(jīng)濟(jì)的崛起,為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和增長(zhǎng)提供了強(qiáng)大動(dòng)力。同時(shí),中國(guó)的崛起反映了美國(guó)地區(qū)影響力的相對(duì)下降。在美國(guó)看來(lái),朝鮮核開(kāi)發(fā)、中國(guó)軍力增長(zhǎng)不透明、南中國(guó)海爭(zhēng)議等已影響到地區(qū)安全秩序,最終將會(huì)威脅到美國(guó)的安全與經(jīng)濟(jì)。因此,美國(guó)的再平衡戰(zhàn)略是以在亞洲地區(qū)增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì),構(gòu)建穩(wěn)定的安全秩序,恢復(fù)地區(qū)及全球領(lǐng)導(dǎo)力為核心目標(biāo)。這意味著為達(dá)成這一目標(biāo),必須從政策資源上(人力和物力資源)進(jìn)行再分配。
經(jīng)濟(jì)上,美國(guó)通過(guò)簽訂環(huán)太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定(TPP)、強(qiáng)化雙邊及多邊經(jīng)濟(jì)合作,追求經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增長(zhǎng),進(jìn)而恢復(fù)地區(qū)和全球領(lǐng)導(dǎo)力。其中,為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增長(zhǎng)創(chuàng)造動(dòng)力到增加經(jīng)濟(jì)利益,并恢復(fù)全球領(lǐng)導(dǎo)力,成為了美國(guó)再平衡戰(zhàn)略的核心目標(biāo)。具體而言,即利用多邊(APEC)及雙邊制度(韓美FTA),通過(guò)擴(kuò)大出口和海外投資創(chuàng)造收益,增加美國(guó)國(guó)內(nèi)就業(yè)機(jī)會(huì),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(2010年奧巴馬總統(tǒng)承諾,美國(guó)出口量到2015年將增至兩倍);通過(guò)敦促包括中國(guó)在內(nèi)的個(gè)別國(guó)家開(kāi)放市場(chǎng)和提高市場(chǎng)自由度,緩解貿(mào)易不均衡并擴(kuò)大出口和投資機(jī)會(huì)。目前,亞洲—太平洋地區(qū)有12個(gè)國(guó)家參與多邊自由貿(mào)易協(xié)定(TPP)談判進(jìn)程,這是美國(guó)經(jīng)濟(jì)再平衡的核心課題,并將成為擴(kuò)大出口的重要機(jī)會(huì)。通過(guò)TPP確保美國(guó)在亞洲—太平洋地區(qū)的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán),即使中國(guó)參與其中,依然是美國(guó)掌控下的自由貿(mào)易秩序,符合美國(guó)戰(zhàn)略。
安全上,為穩(wěn)定安全秩序和增強(qiáng)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力,增大同盟國(guó)的作用,加強(qiáng)地區(qū)多邊制度,進(jìn)行戰(zhàn)略再分配。亞洲—太平洋地區(qū)秩序的穩(wěn)定,是美國(guó)安全與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增長(zhǎng)的必須條件。強(qiáng)調(diào)為應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)威脅(朝核和海洋領(lǐng)土紛爭(zhēng)等)與非傳統(tǒng)威脅(海盜、氣候變化、自然災(zāi)害、網(wǎng)絡(luò)安全威脅,疾病等),強(qiáng)化雙邊同盟(韓美、美日、美澳等)與三邊合作(韓美日),增大同盟國(guó)作用,參與、擴(kuò)大并強(qiáng)化多邊制度(ASEAN,東亞峰會(huì))。自2011年奧巴馬開(kāi)始出席東亞峰會(huì)。在安全上增大同盟國(guó)作用和利用多邊制度,符合美國(guó)因財(cái)政危機(jī)而縮減安全支出的政策。美國(guó)國(guó)防預(yù)算在未來(lái)10年(自2012年始)要縮減4870億美元,因此其試圖通過(guò)戰(zhàn)略再分配來(lái)維持其在亞洲—太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略。2012年美國(guó)國(guó)防部發(fā)布的《新國(guó)防戰(zhàn)略指南》顯示,美國(guó)將以歐洲和中東為中心的戰(zhàn)略向亞洲—太平洋地區(qū)轉(zhuǎn)移。至2020年,美國(guó)60%的艦隊(duì)將部署到太平洋地區(qū)。[1](8)
對(duì)華采取沒(méi)有遏制的遏制政策。雖然美國(guó)一直否認(rèn)對(duì)中國(guó)施行遏制戰(zhàn)略,但仔細(xì)思考這一所謂“沒(méi)有遏制的平衡”戰(zhàn)略,其實(shí)質(zhì)仍為遏制。[2]在中美相互依賴日益加強(qiáng)的情況下,美國(guó)更需要中國(guó)的支持與合作。[3](76)因而,美國(guó)強(qiáng)調(diào)“再平衡戰(zhàn)略”不是對(duì)中國(guó)的封鎖政策。美國(guó)國(guó)家安全事務(wù)助理多尼倫指出,與中國(guó)建立一種富有建設(shè)性的穩(wěn)定關(guān)系是再平衡戰(zhàn)略的重要組成部分之一。[4]2013年4月,在“美國(guó)亞太再平衡戰(zhàn)略”的聽(tīng)證會(huì)上,亞太事務(wù)副助理國(guó)務(wù)卿約瑟夫?尹表示:“美國(guó)對(duì)封鎖中國(guó)沒(méi)有興趣。”這表明美國(guó)認(rèn)識(shí)到,中國(guó)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展符合美國(guó)利益,與其封鎖中國(guó),不如通過(guò)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增長(zhǎng)確保美國(guó)的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)。2013年6月,中美兩國(guó)首腦會(huì)晤,同意構(gòu)建“新型大國(guó)關(guān)系”。在東亞安全乃至世界安全問(wèn)題上,美國(guó)強(qiáng)調(diào)中國(guó)應(yīng)作為責(zé)任方發(fā)揮作用;經(jīng)濟(jì)上要求中國(guó)擴(kuò)大市場(chǎng)開(kāi)放程度,緩解貿(mào)易不平衡,擴(kuò)大出口是美對(duì)中政策的核心課題;同時(shí),強(qiáng)調(diào)中國(guó)軍事現(xiàn)代化及軍力增強(qiáng)的不透明性這一潛在矛盾因素,要求通過(guò)對(duì)話確保透明度。即啟動(dòng)中美戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)對(duì)話,協(xié)商貿(mào)易、匯率、能源及人權(quán)問(wèn)題;啟動(dòng)中美高級(jí)別軍事對(duì)話,應(yīng)對(duì)兩國(guó)間可能出現(xiàn)的軍事誤判、差失等誘發(fā)兩國(guó)關(guān)系緊張的因素。盡管也有追求包括市場(chǎng)自由化、保護(hù)投資者、民主主義和改善人權(quán)等統(tǒng)一的自由主義秩序的目標(biāo),但美國(guó)并未操之過(guò)急,其首先關(guān)注的是可能共同實(shí)現(xiàn)的課題。在解決朝核問(wèn)題上,強(qiáng)調(diào)中國(guó)的作用。2013年4月,美國(guó)務(wù)卿克里在眾議院聽(tīng)證會(huì)上指出,中國(guó)是解決朝核問(wèn)題僵局的關(guān)鍵,沒(méi)有中國(guó)朝鮮會(huì)崩潰,中國(guó)發(fā)揮影響力是促朝棄核的有效措施,所以與中國(guó)合作很重要。對(duì)于南中國(guó)海紛爭(zhēng),美國(guó)則表明支持中國(guó)與東盟國(guó)家和平解決的立場(chǎng)。軍事緊張有可能侵害美國(guó)的貿(mào)易利益(海上運(yùn)輸),因此,關(guān)鍵是要遏制和預(yù)防緊張局勢(shì)的出現(xiàn)。
對(duì)日強(qiáng)調(diào)安全再平衡的核心伙伴政策。美國(guó)一再?gòu)?qiáng)調(diào)美日同盟是東亞地區(qū)安全和繁榮的核心基礎(chǔ),意味著美日同盟在再平衡戰(zhàn)略中占據(jù)核心地位。2013年10月,美日安全合作委員會(huì)將美日同盟作用范圍擴(kuò)展到亞洲—太平洋地區(qū),乃至于全球。這表明美國(guó)支持日本行使集體自衛(wèi)權(quán)和擴(kuò)展軍力。隨著美日同盟的強(qiáng)化和日本在東亞地區(qū)安保作用的增強(qiáng),美國(guó)不僅縮減了在該地區(qū)的安全支出,而且維系了在該地區(qū)的主導(dǎo)權(quán)。隨著美國(guó)對(duì)盟友投入的減少和日本自行承擔(dān)的增多,一定程度上,意味著日本難以一如從前那樣對(duì)美國(guó)言聽(tīng)計(jì)從。
對(duì)韓強(qiáng)化遏制朝鮮威脅的同盟政策。韓美同盟的優(yōu)先課題是遏制朝鮮威脅,同時(shí),共同應(yīng)對(duì)其他地區(qū)及全球的安保問(wèn)題(人道主義支援和加入等)。戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)的移交,將有助于增大韓國(guó)在半島安全事務(wù)上的作用,也符合美國(guó)縮減國(guó)防預(yù)算和增強(qiáng)同盟國(guó)作用的政策。美韓自由貿(mào)易協(xié)定的簽定和生效,則進(jìn)一步密切了兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,增進(jìn)了兩國(guó)的安全同盟關(guān)系。
對(duì)朝實(shí)施無(wú)核化戰(zhàn)略忍耐政策。美國(guó)對(duì)朝政策的最大議題就是核開(kāi)發(fā),目標(biāo)是無(wú)核化。美國(guó)朝核問(wèn)題的立場(chǎng)和戰(zhàn)略,以無(wú)核化的戰(zhàn)略忍耐為代表。即等到朝鮮表明無(wú)核化誠(chéng)意,直至采取初步措施保留對(duì)話。2013年4月,美國(guó)國(guó)務(wù)卿克里在眾議院聽(tīng)證會(huì)上表示,要解決朝核問(wèn)題,就要采取與過(guò)去不同的方式,強(qiáng)調(diào)在朝鮮無(wú)條件棄核回到談判桌之前,不會(huì)與之進(jìn)行討論經(jīng)濟(jì)支援和改善兩國(guó)關(guān)系的對(duì)話。2009年,特別代表博斯沃思訪朝后,意味著靈活忍耐轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)硬忍耐。戰(zhàn)略忍耐的強(qiáng)硬性,即是在“等待”期間對(duì)朝實(shí)施雙邊及多邊制裁,并通過(guò)中國(guó)向朝施壓和說(shuō)服代替通過(guò)雙邊對(duì)話解決問(wèn)題,強(qiáng)調(diào)明確應(yīng)對(duì)朝鮮大規(guī)模殺傷武器,防止核武器流入他國(guó)及非國(guó)家行為者手中。
二、東亞再平衡戰(zhàn)略得失評(píng)析
2013年,美國(guó)東亞“再平衡戰(zhàn)略”在包括中美關(guān)系在內(nèi)的雙邊關(guān)系上取得了進(jìn)展,同時(shí),通過(guò)推進(jìn)TPP擴(kuò)大了增加經(jīng)濟(jì)利益的可能。但美國(guó)的財(cái)政危機(jī)、政策局限、國(guó)內(nèi)政治矛盾導(dǎo)致再平衡戰(zhàn)略推遲。尤須指出的是,美國(guó)再平衡戰(zhàn)略促使日本建立進(jìn)攻性安全戰(zhàn)略,其別有用心成為了東亞地區(qū)不穩(wěn)定和高度緊張的導(dǎo)火索。美國(guó)對(duì)朝核問(wèn)題的戰(zhàn)略忍耐政策也未取得任何成效。
(一)雙邊關(guān)系的發(fā)展
首先是中美合作關(guān)系取得進(jìn)展。美國(guó)同意推進(jìn)中美兩國(guó)新型大國(guó)關(guān)系,并在這一框架下應(yīng)對(duì)地區(qū)及世界經(jīng)濟(jì)和安全問(wèn)題。盡管很難說(shuō)美國(guó)已經(jīng)相信和接受中國(guó)方面提出的“新型大國(guó)關(guān)系”,但很顯然美國(guó)對(duì)此深感興趣,相信這是一種有益的嘗試。[5](37)兩國(guó)啟動(dòng)高級(jí)別軍事對(duì)話減少軍事摩擦,有利于海洋安全;建立工作小組,擴(kuò)大合作范圍,共同應(yīng)對(duì)氣候變化和網(wǎng)絡(luò)安全等問(wèn)題。在市場(chǎng)自由化及減少貿(mào)易不平衡方面雖未取得大的進(jìn)展,但中國(guó)表明要進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革,這就增加了美國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)。在解決朝核問(wèn)題上,美國(guó)認(rèn)為,與中國(guó)合作還未取得成效。美日同盟強(qiáng)化及中美日之間的關(guān)系,成為制約中美合作的要因??傊?,2013年中美關(guān)系比歷史上任何時(shí)候都更加廣泛,更加多樣,更加相互依賴,中美兩國(guó)對(duì)彼此以及全球體系都更加重要,但是,兩國(guó)間的相互猜疑和互不信任仍持續(xù)存在,并有強(qiáng)化趨勢(shì)。[6](43)
其次是美日同盟關(guān)系深化。日本“普通國(guó)家”戰(zhàn)略與美再平衡戰(zhàn)略下的同盟國(guó)作用強(qiáng)化政策相融合,美日同盟合作范圍擴(kuò)大,確保日本行使集體自衛(wèi)權(quán)和擴(kuò)展軍備,有助于縮減美國(guó)亞洲—太平洋地區(qū)的安全支出,美日關(guān)系也得以進(jìn)一步發(fā)展。但美日同盟的強(qiáng)化對(duì)地區(qū)穩(wěn)定造成了消極影響,不利于美國(guó)增強(qiáng)地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力。韓國(guó)《東亞日?qǐng)?bào)》認(rèn)為,“奧巴馬沒(méi)有譴責(zé)日本右翼參拜靖國(guó)神社的問(wèn)題,這可以看作間接認(rèn)可日本極右勢(shì)力的行為。美國(guó)如果想推進(jìn)亞太再平衡戰(zhàn)略,就應(yīng)該解決日本歪曲歷史這一根本問(wèn)題。否則美國(guó)有可能會(huì)失去亞洲盟主的地位,甚至失去影響力?!盵7]
再次是美韓同盟關(guān)系強(qiáng)化。2013年3月美韓制定了針對(duì)朝鮮的“局部挑釁共同應(yīng)對(duì)計(jì)劃”,5月舉行美韓首腦會(huì)談,兩國(guó)共同協(xié)商應(yīng)對(duì)朝核問(wèn)題并強(qiáng)化同盟關(guān)系。同年10月召開(kāi)的韓美安全協(xié)議會(huì),未協(xié)商戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)的移交時(shí)間,意味著為擴(kuò)大美國(guó)作為同盟國(guó)的作用推遲了移交時(shí)間。然而,由于韓國(guó)尋求核原料再處理及濃縮權(quán)限自主權(quán)與美國(guó)不擴(kuò)散政策相抵觸,因此美韓核協(xié)議修訂擱淺。
(二)再平衡戰(zhàn)略的遲延
從推行再平衡戰(zhàn)略的政策角度上看,敘利亞內(nèi)戰(zhàn)及核開(kāi)發(fā)等中東地區(qū)安全問(wèn)題的上升,妨礙了美國(guó)戰(zhàn)略東移。在一定程度上,這能說(shuō)明美國(guó)對(duì)朝采取戰(zhàn)略忍耐及核問(wèn)題毫無(wú)進(jìn)展的原因。盡管美國(guó)承諾擴(kuò)大和強(qiáng)化多邊制度,然而,至今仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)并強(qiáng)化包括APEC和東亞首腦會(huì)談在內(nèi)的多邊制度秩序。特別是2013年10月,美國(guó)因財(cái)政危機(jī)及兩黨矛盾(民主黨與共和黨)關(guān)閉了聯(lián)邦政府,奧巴馬取消了訪問(wèn)亞洲四國(guó),未出席APEC會(huì)議和亞洲峰會(huì),這不禁令人對(duì)美國(guó)重視亞洲的政策產(chǎn)生懷疑。從這一意義上說(shuō),美國(guó)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)不僅是再平衡戰(zhàn)略誕生的背景,也是制約該戰(zhàn)略推進(jìn)的要因。
(三)東北亞安全秩序的變化
美國(guó)再平衡戰(zhàn)略導(dǎo)致東北亞國(guó)家間關(guān)系的緊張。日本作為美國(guó)再平衡戰(zhàn)略核心伙伴同盟國(guó),利用自主性增大的機(jī)遇采取進(jìn)攻性安全戰(zhàn)略,引起東北亞局勢(shì)高度緊張。
安倍知道,美國(guó)除了支持他和他的盟友之外幾乎沒(méi)有什么別的選擇,盡管他的挑釁時(shí)常讓華盛頓頭疼。[8]在美國(guó)的縱容和支持下,日本解禁集體自衛(wèi)權(quán)并不斷增強(qiáng)軍事能力。美國(guó)像二戰(zhàn)前扶持德國(guó)一樣把日本培養(yǎng)成為獨(dú)擋一面的制衡中國(guó)的戰(zhàn)略伙伴。[9](75)在制衡中國(guó)方面,日本可謂沖鋒在前、獨(dú)擋一面,不僅挑起中日之間釣魚(yú)島爭(zhēng)端且態(tài)度極為強(qiáng)硬,安倍政府甚至批準(zhǔn)擊落“侵犯釣魚(yú)島領(lǐng)空”的中國(guó)無(wú)人機(jī)。日本進(jìn)攻性安全戰(zhàn)略促使中國(guó)宣布劃定東海防空識(shí)別區(qū)(ADIZ),中日矛盾不斷激化。美國(guó)國(guó)務(wù)院前情報(bào)官克拉克指出,“美國(guó)亞太再平衡戰(zhàn)略實(shí)際上增加了東亞的緊張局勢(shì),因?yàn)樗古c中國(guó)有領(lǐng)土爭(zhēng)端的國(guó)家誤解了美國(guó)立場(chǎng),更大膽地采取軍事行動(dòng)”[10](8)。2013年12月,日本首次于二戰(zhàn)后制訂并公布《國(guó)家安全戰(zhàn)略》,旨在增強(qiáng)對(duì)中國(guó)和朝鮮的威懾力。而且,發(fā)布的防衛(wèi)大綱中,還包括構(gòu)建陸??站C合機(jī)動(dòng)防衛(wèi)力,以及創(chuàng)建水陸兩用部隊(duì)等增強(qiáng)軍力的計(jì)劃。與此同時(shí),日本在歷史問(wèn)題和獨(dú)島領(lǐng)有權(quán)方面的主張,也進(jìn)一步加劇了日韓之間的矛盾,妨礙了兩國(guó)間實(shí)現(xiàn)美國(guó)所期望的合作。兩國(guó)本應(yīng)相處得更為融洽,但這種敵對(duì)氣氛導(dǎo)致兩國(guó)無(wú)法穩(wěn)固關(guān)系。[11]
從結(jié)果來(lái)看,美國(guó)再平衡戰(zhàn)略為日本安全方面提供了增大自主性的機(jī)會(huì),至少短期內(nèi)妨礙了地區(qū)國(guó)家間的合作,導(dǎo)致了地區(qū)安全的不穩(wěn)定。中日之間的矛盾勾勒出連同朝核問(wèn)題在內(nèi)的東亞安全的焦點(diǎn)。東亞安全不穩(wěn)定,無(wú)益于美國(guó)再平衡戰(zhàn)略目標(biāo)——經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和恢復(fù)全球主導(dǎo)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。中美之間合作關(guān)系的進(jìn)展,雖是東亞和平與穩(wěn)定的必要條件,但未必是充分條件。美國(guó)力量相對(duì)弱化背景下強(qiáng)調(diào)日本作用的再平衡戰(zhàn)略,能夠解釋2013年?yáng)|亞安全秩序出現(xiàn)不穩(wěn)定狀況的原因,同時(shí),也是導(dǎo)致域內(nèi)國(guó)家之間歷史問(wèn)題、領(lǐng)土糾紛的敏感度飆升的誘因。
(四)朝核問(wèn)題未獲進(jìn)展
2013年2月,朝鮮進(jìn)行第3次核試驗(yàn)以后,美國(guó)雖對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁并通過(guò)中國(guó)對(duì)朝施壓和說(shuō)服(旨在表明要實(shí)現(xiàn)朝鮮無(wú)核化的意志及采取先發(fā)制人的措施),但仍未見(jiàn)朝采取任何無(wú)核化的實(shí)質(zhì)性舉措。美朝兩國(guó)未進(jìn)行對(duì)話,持續(xù)膠著狀態(tài)??傮w而言,2013年美國(guó)強(qiáng)調(diào)重視亞洲的政策,盡管將朝核問(wèn)題視為東亞安全的重點(diǎn),但是并未啟動(dòng)與朝對(duì)話,而是將中東伊朗核問(wèn)題的解決置于政策的優(yōu)先選項(xiàng)。
朝鮮發(fā)射人造衛(wèi)星(2012年4月) ,使得 2011年一連串的雙邊對(duì)話及2012年初的協(xié)商事項(xiàng),即暫停核開(kāi)發(fā)計(jì)劃和停止發(fā)射遠(yuǎn)程導(dǎo)彈化為泡影。與承認(rèn)“核擁有國(guó)”與否無(wú)關(guān),朝鮮已經(jīng)擁有核武器。2013年9月美國(guó)白宮國(guó)家安全事務(wù)副助理羅茲指出,朝核問(wèn)題遠(yuǎn)比正處于開(kāi)發(fā)階段的伊朗核問(wèn)題更為棘手。這在一定程度上,反映出美國(guó)在解決國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和處理中東安全問(wèn)題的情況下,無(wú)法從外交政策層面集中精力應(yīng)對(duì)朝核問(wèn)題的局限??肆诸D政府和奧巴馬政府第一任期,格魯奇和博斯沃思未與朝對(duì)話期間,正是其所贏得的推行核計(jì)劃的時(shí)間,結(jié)果導(dǎo)致了朝核問(wèn)題的惡化。
三、政策的結(jié)構(gòu)性矛盾
自?shī)W巴馬上臺(tái),在東亞無(wú)論是推行 “重返戰(zhàn)略”還是“再平衡戰(zhàn)略”,事實(shí)上,其政策的結(jié)構(gòu)性矛盾依然未解。
(一)美日雙方貌合神離
在美日“親密無(wú)間”的背后,還存在很深的芥蒂。
一是美國(guó)再平衡戰(zhàn)略增加了日本擴(kuò)展安全自主性的機(jī)會(huì),在日本謀求獨(dú)立自主的核心利益上,美日的矛盾不可調(diào)和。美日關(guān)系從一開(kāi)始就是以美國(guó)的利益為核心的,因而要求發(fā)展自主防衛(wèi)、擺脫對(duì)美依賴的聲音在日本一直沒(méi)有平息。美國(guó)同意日本加強(qiáng)自身防衛(wèi)力量,是希望其在美國(guó)亞太以及全球軍事任務(wù)中能分擔(dān)更多的責(zé)任。隨著美國(guó)對(duì)盟友投入的減少和日本自行承擔(dān)的增多,日本難以一如從前那樣對(duì)美國(guó)言聽(tīng)計(jì)從。日本一邊賺取依賴美國(guó)的好處,一邊在地區(qū)戰(zhàn)略制衡中快速發(fā)展自己的意圖清晰可見(jiàn),即借美國(guó)“重返亞洲”之機(jī)加速成為“普通國(guó)家”,最終脫離美國(guó)的控制,獲得完整的發(fā)展體系與空間。而這恰恰是美國(guó)所不能允許的,必將對(duì)日本實(shí)現(xiàn)“入?!钡谋ж?fù)進(jìn)行戰(zhàn)略打壓。
二是對(duì)華戰(zhàn)略目標(biāo)不同調(diào)。美國(guó)的意圖是只要日本對(duì)華保持一定的緊張度即可,不希望過(guò)于刺激中國(guó)卷入“不必要的沖突”。美國(guó)為拉住日本必然會(huì)讓其嘗到一些甜頭,但目的不外乎讓日本為其出力,而絕不會(huì)受制于日本。日本則借美國(guó)來(lái)做擋箭牌,甚至想把美國(guó)拉下水。這突出表現(xiàn)在釣魚(yú)島問(wèn)題上。對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō),對(duì)日政策是其亞太戰(zhàn)略甚至全球戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分,在釣魚(yú)島問(wèn)題上過(guò)分偏袒日本只會(huì)增加自己的亞太政策成本,得不償失。對(duì)日本來(lái)說(shuō),其傳統(tǒng)安全利益的全部幾乎都在東亞,日本希望通過(guò)對(duì)美國(guó)“再平衡”政策的大力支持,得到其“力挺”,卻又擔(dān)心美國(guó)口惠而實(shí)不至。這種恐慌,體現(xiàn)了日本比其他國(guó)家更充分地意識(shí)到美國(guó)的衰弱。 無(wú)怪乎日本來(lái)回折騰,美國(guó)卻僅僅是不疼不癢地哼哼哈哈[12]。而且,日本在釣魚(yú)島鬧事,是基于其政治潮流的需要,而非美國(guó)的戰(zhàn)略需要。
三是國(guó)家利益有偏差。為持續(xù)介入并確保主導(dǎo)東亞經(jīng)濟(jì)秩序建設(shè),美國(guó)力推跨太平洋地區(qū)的多邊經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制( TPP),防止和打壓包括中日韓自由貿(mào)易區(qū)在內(nèi)的、任何排除美國(guó)的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。出于借此提高TPP加入過(guò)程中與美國(guó)談判的籌碼的考量,一方面日本對(duì)于加入TPP問(wèn)題表現(xiàn)得積極而高調(diào),同時(shí)也不輕易放棄中日韓自貿(mào)區(qū)談判的努力。2014年2月在新加坡召開(kāi)的新一輪跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP),由于美日雙方在農(nóng)產(chǎn)品和汽車的市場(chǎng)準(zhǔn)入上各有保留和訴求,出現(xiàn)僵持,成為TPP接近完成時(shí)期的障礙。
(二)美韓之間愛(ài)恨交織
美韓關(guān)系得到強(qiáng)化的同時(shí),尚存不和諧之音。
一是控制與反制。美國(guó)將朝核問(wèn)題作為戰(zhàn)略資源利用,借此加強(qiáng)美韓同盟,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地區(qū)再平衡。美國(guó)為了在東北亞形成的新安全秩序中發(fā)揮主導(dǎo)作用,而在這一地區(qū)加大干涉力度,通過(guò)幕后唆使與“挑事”,極力使地區(qū)各國(guó)彼此牽制消耗,美韓同盟的繼續(xù)存在并強(qiáng)化也隨之順理成章。有了韓國(guó)這一“平衡器”和“橋頭堡”,美國(guó)就可以在維持東北亞地區(qū)力量平衡和區(qū)域穩(wěn)定的前提下,進(jìn)一步謀求它在那里的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。然而,韓國(guó)隨著自身國(guó)家實(shí)力和獨(dú)立自主意識(shí)的增強(qiáng),則要求擺脫同盟的束縛,建立自主國(guó)防。
二是解決朝核問(wèn)題的緊迫性不同。與朝鮮比鄰而居的韓國(guó),深切地感知到朝核危機(jī)對(duì)自身安全的巨大壓力,因而其展開(kāi)破解危機(jī)的措施也最為迫切。奧巴馬上臺(tái)后,在解決國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和處理中東安全問(wèn)題的情況下,無(wú)法從外交政策層面集中精力應(yīng)對(duì)朝核問(wèn)題,因此,對(duì)朝采取“戰(zhàn)略忍耐”政策,力圖在談判桌上拖垮朝鮮。
三是韓方積極謀求獲得鈾濃縮和后處理權(quán)利,但是,堅(jiān)持“無(wú)核世界”戰(zhàn)略的奧巴馬政府不可能輕易接受這一要求。
四是美國(guó)再平衡戰(zhàn)略不僅強(qiáng)化了美韓日三邊關(guān)系,也引發(fā)韓日之間存在的敏感的根深蒂固的歷史問(wèn)題和領(lǐng)土紛爭(zhēng)。
五是盡管美國(guó)意欲利用TPP牽制中國(guó),但無(wú)法改變中韓之間經(jīng)濟(jì)的相互信賴和已經(jīng)取得的經(jīng)濟(jì)成效。此外,從強(qiáng)化韓美戰(zhàn)略協(xié)調(diào)角度上看,在韓美FTA 已經(jīng)生效的情況下,對(duì)韓國(guó)而言加入 TPP談判的意義不大。韓國(guó)因此對(duì)于加入TPP并不積極。
四、東亞政策的未來(lái)走向
中東安全問(wèn)題(敘利亞化學(xué)武器、伊朗核問(wèn)題)告一段落,成為持續(xù)推進(jìn)再平衡戰(zhàn)略的契機(jī)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇速度仍是影響再平衡戰(zhàn)略推進(jìn)的變數(shù)之一。美國(guó)將持續(xù)推進(jìn)增加經(jīng)濟(jì)利益的雙邊協(xié)議和TPP、以中美關(guān)系為首的雙邊關(guān)系、美日韓三邊關(guān)系,同時(shí),通過(guò)擴(kuò)大和強(qiáng)化多邊制度穩(wěn)定東亞秩序能否取得相應(yīng)的成效還不明晰。對(duì)朝核問(wèn)題持續(xù)戰(zhàn)略忍耐政策的可能性很大,僵持狀態(tài)延續(xù)的可能性也很大,但也存在轉(zhuǎn)變?yōu)殪`活戰(zhàn)略的可能。
(一)再平衡戰(zhàn)略將持續(xù)推進(jìn),但仍存變數(shù)
敘利亞化學(xué)武器和伊朗核問(wèn)題告一段落,美國(guó)很可能在政策層面集中到重視亞洲上來(lái)。美國(guó)的財(cái)政危機(jī)與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇速度,成為對(duì)東亞地區(qū)加大干涉力度的重要變數(shù)。2013年3/4分期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為4.1%,是2011年以后的最高值。這雖不能成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)快速?gòu)?fù)蘇的力證,但根據(jù)再平衡戰(zhàn)略,可成為預(yù)知對(duì)東亞地區(qū)加大干涉力度并持續(xù)推進(jìn)再平衡戰(zhàn)略的一個(gè)信號(hào)。同時(shí),奧巴馬2014年春出訪亞洲,意在凸顯對(duì)亞洲的重視以重振再平衡戰(zhàn)略。但應(yīng)看到推進(jìn)再平衡戰(zhàn)略仍存有不少變數(shù)。
(二)為增加經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)會(huì)和確保主導(dǎo)權(quán),繼續(xù)推動(dòng)TPP的最終達(dá)成
將擴(kuò)大輸出和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的重點(diǎn)置于TPP的早日簽署。2014年12個(gè)國(guó)家首先簽訂TPP,這將增大美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益,但其成效顯現(xiàn)尚需時(shí)間。TPP的達(dá)成,雖有助于恢復(fù)美國(guó)在東亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán),但考慮到中國(guó)的高速增長(zhǎng)與貿(mào)易量的極速增加,從經(jīng)濟(jì)影響力的層面看,美國(guó)難以保障其優(yōu)勢(shì)。通過(guò)與韓國(guó)的FTA,以及日本的TPP,增加輸出和創(chuàng)造投資利益,對(duì)中國(guó)(不參與TPP)則通過(guò)雙邊協(xié)議,追求市場(chǎng)自由化和削減貿(mào)易不平衡。
(三)為消解東亞局勢(shì)緊張,強(qiáng)化雙邊、三邊關(guān)系和多邊制度
復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)和恢復(fù)地區(qū)主導(dǎo)權(quán),穩(wěn)定東亞地區(qū)秩序。增進(jìn)中美之間的合作是穩(wěn)定東亞秩序的必要條件,通過(guò)雙方合作與對(duì)話緩解中國(guó)軍力增強(qiáng)的不透明性,緩和中日矛盾,持續(xù)推進(jìn)朝核問(wèn)題的解決。為緩解東亞地區(qū)的緊張,要求日本調(diào)節(jié)推進(jìn)新安全戰(zhàn)略的速度,支持構(gòu)建中日危機(jī)管理中心,更加積極推進(jìn)美日韓三邊安全合作。與其擴(kuò)大和強(qiáng)化參與ASEAN及東亞首腦會(huì)談等多邊制度,不如構(gòu)建效率性的安全合作體制。美國(guó)的這種嘗試,將減少域內(nèi)軍事沖突的可能性。
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