李華

稀土有“工業(yè)維生素”的美稱，其在低、中、高端各類產(chǎn)業(yè)的廣泛應(yīng)用，使其成為世界各國(guó)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展不可或缺的戰(zhàn)略資源。近年來，世界稀土需求量一直呈幾何級(jí)數(shù)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，而中國(guó)幾乎以占全球23%的稀土儲(chǔ)備承擔(dān)了世界90%以上的市場(chǎng)供應(yīng)，成為稀土貿(mào)易大國(guó)，但在交易價(jià)格上卻未能獲得與貿(mào)易大國(guó)相匹配的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，甚至因?yàn)榻灰讞l件和管理政策等原因頻繁遭遇訴訟并敗訴，付出了沉重代價(jià)。本文以為，中國(guó)在稀土貿(mào)易中話語權(quán)微弱甚至缺失、頻遭貿(mào)易摩擦且貿(mào)易訴訟敗訴，從根本上講是交易實(shí)力不強(qiáng)所致，提升交易實(shí)力是走出交易困境的有效路徑。

一、中國(guó)新近所遭遇的稀土交易爭(zhēng)端回放

十多年前，中國(guó)開始實(shí)施稀土出口配額制，一直對(duì)稀土需求量較大的美國(guó)、日本、歐盟等開始表現(xiàn)出強(qiáng)烈不滿。2012年3月，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省向WTO提交了《關(guān)于中國(guó)違規(guī)限制3種原材料出口》的報(bào)告，認(rèn)為中國(guó)對(duì)稀土、鉬、鎢三種原材料實(shí)施“加收出口稅、限制出口數(shù)量、設(shè)定最低出口價(jià)格”不合規(guī)定，成為我國(guó)“稀土案”的“導(dǎo)火索”。日本報(bào)告之后，美、歐等主要稀土進(jìn)口國(guó)迅速策應(yīng)，聯(lián)合起來將這三個(gè)案件訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，認(rèn)為這些產(chǎn)品的出口關(guān)稅、出口配額以及出口配額管理和分配措施違反WTO的相關(guān)規(guī)定，將這三個(gè)案件直接訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。經(jīng)過歷時(shí)兩年的較量，于2014年3月26日，WTO初步裁定中國(guó)敗訴。在DSB專家組長(zhǎng)達(dá)257頁的報(bào)告中，一方面對(duì)中國(guó)就稀土、鎢、鉬采取的綜合性資源與環(huán)境保護(hù)措施表示認(rèn)可，另一方面卻裁定中方涉案產(chǎn)品的出口關(guān)稅、出口配額以及出口配額管理和分配措施不符合有關(guān)WTO規(guī)則和中方加入WTO時(shí)所做的承諾。

客觀地講，該案敗訴也是“預(yù)料之中”的，原因有二：其一，該案的裁判很大程度上受了2009年美國(guó)、歐盟和墨西哥就中國(guó)原材料出口限制措施上訴案仲裁結(jié)果的影響，當(dāng)年該“原材料案”也是歷經(jīng)多年最終裁定中國(guó)出口限制違規(guī)，終未能形成有利于我國(guó)的規(guī)則解釋?！跋⊥涟浮焙汀霸牧习浮睙o論是原因、過程還是結(jié)果都如出一轍。其二，從法理上講，中國(guó)在就稀土出口配額制的抗辯中，試圖援引《1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》規(guī)定的資源保護(hù)例外條款：“成員國(guó)在對(duì)外貿(mào)易中對(duì)可枯竭的自然資源可以采取相應(yīng)保護(hù)措施?！钡鈼l件的適用條件一般十分苛刻，且在WTO的歷來案件中，單獨(dú)援引例外條款勝訴就沒有先例，所以這一法理依據(jù)終未獲支持。因此，對(duì)于這一“預(yù)期”的結(jié)果，除了執(zhí)行WTO的裁決，取消相應(yīng)的不合理政策，以符合WTO規(guī)則的方式來加強(qiáng)稀土資源的生產(chǎn)管理之外，更重要的是要通過多種方式提升稀土行業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的交易實(shí)力，增強(qiáng)話語權(quán)，才不至于因?yàn)椤按蛘叩牟吝吳颉倍苤朴谌恕?/p>

二、中國(guó)稀土出口交易實(shí)力微弱的重要原因

交易實(shí)力也稱市場(chǎng)權(quán)力，即在商品市場(chǎng)交易中，對(duì)產(chǎn)品價(jià)格、市場(chǎng)份額和其它市場(chǎng)參與者的影響力、掌控力，以及在市場(chǎng)交易中獲取收益的能力。在國(guó)際貿(mào)易中，交易實(shí)力的大小往往直接影響著商品價(jià)格的高低以及貿(mào)易利得的多少，一類商品交易實(shí)力的缺失，會(huì)直接導(dǎo)致該產(chǎn)品在進(jìn)出口貿(mào)易中交易話語權(quán)的減弱甚至定價(jià)權(quán)的缺失。中國(guó)的稀土資源及產(chǎn)品要擺脫別國(guó)交易者和貿(mào)易政策的束縛，增強(qiáng)交易實(shí)力應(yīng)當(dāng)是最直接和最持續(xù)的渠道，也是在與別國(guó)的貿(mào)易較量中獲取利益的關(guān)鍵。

（一） 他國(guó)對(duì)中國(guó)稀土供應(yīng)的“高依存度”強(qiáng)化了對(duì)稀土市場(chǎng)的干預(yù)

相比而言，中國(guó)稀土儲(chǔ)藏?cái)?shù)量相對(duì)較大、已探明的種類相對(duì)較多，其它稀土儲(chǔ)存量較大的國(guó)家僅僅局限在少數(shù)幾個(gè)，如俄羅斯占19%、美國(guó)占13%、澳大利亞占5%、印度占3%，中國(guó)在數(shù)量上表現(xiàn)出明顯的比較優(yōu)勢(shì)。但在稀土市場(chǎng)控制上，這些國(guó)家卻占了上風(fēng)。美國(guó)、日本等國(guó)出于環(huán)境和資源保護(hù)的考慮，針對(duì)稀土等戰(zhàn)略資源實(shí)施了“從國(guó)外進(jìn)口并囤積儲(chǔ)備為主、自主開采本國(guó)資源為輔”的政策體系，動(dòng)用大規(guī)模稀土國(guó)防儲(chǔ)備以干預(yù)市場(chǎng)。中國(guó)作為主要供應(yīng)國(guó)，在稀土管制政策上稍有緊縮，這些國(guó)家則反映強(qiáng)烈，干預(yù)指責(zé)中國(guó)的政策有違WTO規(guī)則，試圖以此緩解和消除稀土資源危機(jī)。從實(shí)踐看，他國(guó)這種“鼓勵(lì)進(jìn)口、限制開采”的政策基調(diào)基本不會(huì)改變，將長(zhǎng)期依賴于中國(guó)的資源供應(yīng)，所以中國(guó)作為世界稀土資源供應(yīng)大國(guó)的地位在一定年限內(nèi)將不會(huì)改變。外國(guó)政府為最終瓦解我國(guó)戰(zhàn)略資源保障體系和制度，對(duì)稀土市場(chǎng)的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)無形中提高了我國(guó)對(duì)稀土市場(chǎng)掌控和獲利的難度。

（二） 技術(shù)落后是制約我國(guó)稀土交易實(shí)力提升的重要瓶頸

如前所述，在稀土進(jìn)出口貿(mào)易中，我國(guó)稀土儲(chǔ)量上的“壟斷”地位并未能直接轉(zhuǎn)化為稀土商品交易中的定價(jià)能力，更未能獲得預(yù)期的壟斷利潤(rùn)。這其中最關(guān)鍵的是我國(guó)在稀土產(chǎn)業(yè)鏈中未能掌握利潤(rùn)率高的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一條完整的稀土產(chǎn)業(yè)鏈包括“采礦—選礦—分離—冶煉—加工構(gòu)成”，我國(guó)唯一具有比較優(yōu)勢(shì)的是位于產(chǎn)業(yè)鏈低端的采礦階段。而其它環(huán)節(jié)如稀土材料及器件研發(fā)滯后，在稀土新材料開發(fā)和終端應(yīng)用技術(shù)方面與國(guó)際先進(jìn)水平差距明顯，擁有知識(shí)產(chǎn)權(quán)和新型稀土材料及器件生產(chǎn)加工技術(shù)較少，低端產(chǎn)品過剩，高端產(chǎn)品匱乏。技術(shù)制約導(dǎo)致的結(jié)果是生產(chǎn)、加工結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，出口主要是附加值較低的低端產(chǎn)品，而技術(shù)含量高、附加值高的產(chǎn)品較少。

（三） 國(guó)內(nèi)稀土行業(yè)內(nèi)耗是提升交易實(shí)力的最大障礙

我國(guó)近些年稀土行業(yè)發(fā)展的狀況是產(chǎn)業(yè)集中度低，企業(yè)眾多，缺少具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的大型企業(yè)，行業(yè)自律性差，存在一定程度的惡性競(jìng)爭(zhēng)。以生產(chǎn)企業(yè)為例，我國(guó)現(xiàn)有近200家稀土開采的生產(chǎn)企業(yè)，其中年處理能力在2000噸至5000噸的只有10家左右，年處理能力大于5000 噸的只有3家。這些企業(yè)隸屬關(guān)系十分復(fù)雜，有的隸屬于地方政府，有的隸屬省級(jí)政府，還有的隸屬中央，除此以外，還有大量“散兵游勇”式的非法企業(yè)存在。由于缺乏高層統(tǒng)一的強(qiáng)力協(xié)調(diào)與監(jiān)管體系，使得相關(guān)企業(yè)之間、中央與地方政府之間、地方政府之間等都一定程度的呈現(xiàn)出相對(duì)分散、各自為陣的行業(yè)格局?，F(xiàn)實(shí)情況是，各市場(chǎng)主體在利益上都不愿做任何讓步，甚至在產(chǎn)能過剩的情況下還競(jìng)相重復(fù)投資，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩加劇、惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇、行業(yè)集中度低等怪圈。endprint

（四）高昂的稀土開采與生產(chǎn)成本降低了稀土出口獲利空間

近年來，我國(guó)稀土行業(yè)為巨額利益之爭(zhēng)的“盜采”、“超采”、“挑肥揀瘦”、“環(huán)境污染”及“走私”等惡性現(xiàn)象層出不窮。這些問題的存在，一方面擾亂了稀土生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，嚴(yán)重制約了中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展；另一方面產(chǎn)生了極大的“負(fù)外部性”，如國(guó)內(nèi)稀土儲(chǔ)量和開采量較大的江西贛州，初步測(cè)算，贛州因?yàn)橄⊥灵_采造成的環(huán)境污染，礦山環(huán)境恢復(fù)性治理所需費(fèi)用高達(dá)380億元，這380億元的治污費(fèi)用，是江西省稀土行業(yè)2010-2011兩年總利潤(rùn)的四倍多，這意味著整個(gè)江西稀土企業(yè)幾十年的利潤(rùn)，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)填補(bǔ)不了380億這個(gè)巨大的治污黑洞。這些類似的問題，所引起的稀土開采與生產(chǎn)的社會(huì)成本、環(huán)境治理成本等，卻無法內(nèi)化到產(chǎn)品價(jià)格中去，嚴(yán)重?fù)p害著國(guó)家公共利益，也使得原本可以帶來財(cái)富的資源比較優(yōu)勢(shì)逐漸成為內(nèi)耗國(guó)內(nèi)資源的侵蝕者。

三、提升中國(guó)稀土出口交易實(shí)力的對(duì)策建議

中國(guó)稀土行業(yè)遭遇的問題與困擾尤為突出，行業(yè)所面臨的局面則更加嚴(yán)峻。為盡快提升交易實(shí)力，滿足稀土行業(yè)甚至是更高層次的國(guó)家利益，提出以下對(duì)策建議：

（一） 改革定價(jià)機(jī)制，提高國(guó)外進(jìn)口商稀土產(chǎn)品進(jìn)口成本

多年來，中國(guó)稀土出口的價(jià)值一直相對(duì)廉價(jià)，也就是近兩年來有所回升，但仍然不穩(wěn)定。出口價(jià)格低廉的主要原因是價(jià)格形成機(jī)制存在缺陷。目前，稀土價(jià)格的形成機(jī)制主要是成本導(dǎo)向定價(jià)法，價(jià)格構(gòu)成主要包括成本、利潤(rùn)和稅金，且主要將其作為消費(fèi)品對(duì)待。但對(duì)于稀土這種集稀缺性、不可再生性以及戰(zhàn)略性等特征于一體的要素資源，完全不能與一般的消費(fèi)品和生產(chǎn)品同日而語。而且在成本核算中完全忽視了生產(chǎn)過程中的環(huán)境治理和資源保護(hù)成本。這種扭曲的定價(jià)機(jī)制不僅不能反映稀土資源及產(chǎn)品的真實(shí)價(jià)值，還成為國(guó)內(nèi)各地競(jìng)相瘋狂開采、大賺快錢、生態(tài)惡化、稀缺資源外流、儲(chǔ)量銳減的“罪魁禍?zhǔn)住薄?/p>

所以，應(yīng)當(dāng)賦予稀土這類戰(zhàn)略性資源新的定價(jià)機(jī)制?？梢詫⒃▋r(jià)機(jī)制優(yōu)化為：價(jià)格=成本價(jià)值+戰(zhàn)略價(jià)值+利潤(rùn)+稅金。其中戰(zhàn)略價(jià)值應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)協(xié)會(huì)根據(jù)稀土行業(yè)應(yīng)用狀況確定科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，測(cè)算出一個(gè)公認(rèn)的價(jià)值數(shù)額比值。稅金除了企業(yè)所得稅等傳統(tǒng)稅種外，必須將資源消耗成本、環(huán)境污染、環(huán)境修復(fù)成本等完全內(nèi)化到稀土價(jià)格中去。通過定價(jià)機(jī)制的合理優(yōu)化，一方面提高稀土開采業(yè)的進(jìn)入門檻和成本，遏制稀土的盲目開采與出口，避免資源和環(huán)境損失嚴(yán)重；另一方面將國(guó)內(nèi)稀土資源消耗和環(huán)境破壞、修復(fù)等成本通過價(jià)格轉(zhuǎn)嫁給國(guó)外進(jìn)口商，以降低其從中國(guó)進(jìn)口的意愿， 刺激國(guó)外企業(yè)因?yàn)檫M(jìn)口成本問題而恢復(fù)其本國(guó)稀土資源的開發(fā)和利用。

（二） 加速利益整合，加強(qiáng)稀土行業(yè)的統(tǒng)一調(diào)度與管控

眾多經(jīng)營(yíng)主體各自為陣，缺乏合力，使得談判力量微弱，且高端產(chǎn)品研發(fā)能力和投入有限是交易實(shí)力不強(qiáng)的又一原因，應(yīng)當(dāng)利用行業(yè)整合來增強(qiáng)稀土行業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

雖然我國(guó)已經(jīng)成立了稀土行業(yè)協(xié)會(huì)，雖有一定的影響力，但發(fā)揮作用的范圍仍然有限，無法將隸屬于各行政區(qū)的稀土企業(yè)完全整合在一起，一致對(duì)抗外國(guó)進(jìn)口商，談判優(yōu)勢(shì)不明顯。要加速稀土行業(yè)的利益整合，降低內(nèi)耗，一是要成立高級(jí)別的稀土資源管理委員會(huì)，引領(lǐng)我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)品定價(jià)、戰(zhàn)略儲(chǔ)備、技術(shù)創(chuàng)新等重大事項(xiàng)的全局化、制度化發(fā)展，以此為媒介有效協(xié)調(diào)中央與地方、政府與企業(yè)、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)等主體間在稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題上存在的矛盾。

二是要加速推進(jìn)以包鋼集團(tuán)、中國(guó)五礦、中鋁公司、廣東稀土、贛州稀土和廈門鎢業(yè)等稀土龍頭企業(yè)為主體的國(guó)內(nèi)稀土行業(yè)的兼并重組，組建大型稀土企業(yè)聯(lián)盟。通過該聯(lián)盟，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)各稀土企業(yè)間實(shí)現(xiàn)科學(xué)的產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工，分別將上游稀土開采業(yè)、中游稀土冶煉分離和下游稀土深加工整合到一起，促使各企業(yè)消除企業(yè)間廣為存在的技術(shù)壁壘，分別專注于自身最擅長(zhǎng)的產(chǎn)品門類進(jìn)行創(chuàng)新并加強(qiáng)技術(shù)整合，中高端技術(shù)提升后，還可以有效減少我國(guó)低價(jià)出口低端資源，而高價(jià)進(jìn)口中高端資源的被動(dòng)局面，從根本上降低我國(guó)對(duì)國(guó)外稀土技術(shù)的依賴程度。通過利益協(xié)調(diào)形成談判合力，還能有效避免各個(gè)企業(yè)各自為政分散作價(jià)的狀況，也避免形成省與省之間、省內(nèi)企業(yè)與企業(yè)之間“二重競(jìng)價(jià)”的尷尬局面。

（三）源頭控制與國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備相結(jié)合，合理控制稀土資源市場(chǎng)供應(yīng)量

事實(shí)上，美國(guó)之所以將中國(guó)訴諸WTO，一是認(rèn)為中國(guó)稀土的出口配額制度違反了WTO的基本原則，二是認(rèn)為中國(guó)稀土國(guó)內(nèi)價(jià)格與出口價(jià)格差價(jià)太大。要改變這一現(xiàn)狀，國(guó)家稀土行業(yè)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在立足稀土國(guó)際、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供求狀況，并根據(jù)我國(guó)未來10年、20年甚至更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)稀土資源的需求變化趨勢(shì)，以及我國(guó)稀土戰(zhàn)略儲(chǔ)備需求等方面進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，通過相應(yīng)立法使國(guó)內(nèi)對(duì)稀土價(jià)格與數(shù)量的控制有法可依，而不是一種臨時(shí)的應(yīng)對(duì)行為，合理規(guī)避國(guó)外交易主體對(duì)我國(guó)的發(fā)難。

為確保未來我國(guó)稀土資源供應(yīng)的可持續(xù)性，還必須加速構(gòu)建我國(guó)稀土資源國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系。根據(jù)我國(guó)實(shí)際，戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系可以分級(jí)實(shí)施、分類管理，即實(shí)行國(guó)家儲(chǔ)備與企業(yè)（商業(yè)）儲(chǔ)備相結(jié)合、資源儲(chǔ)備與實(shí)物儲(chǔ)備相結(jié)合等方式，在國(guó)家層面成立較高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)予以協(xié)調(diào)，在各級(jí)地方政府成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)予以執(zhí)行落實(shí)。分類管理即是對(duì)我國(guó)重稀土、輕稀土的主要礦區(qū)，根據(jù)已探明的儲(chǔ)存數(shù)量，統(tǒng)籌劃分確定自由開發(fā)礦區(qū)、限制開發(fā)礦區(qū)和禁止開發(fā)礦區(qū)等，對(duì)禁止開發(fā)的礦區(qū)列入國(guó)家儲(chǔ)備資源地，當(dāng)?shù)卣袚?dān)監(jiān)管和保護(hù)責(zé)任，未經(jīng)批準(zhǔn)不得開采。對(duì)限制開發(fā)和自由開發(fā)礦區(qū)根據(jù)綜合考量企業(yè)資質(zhì)、技術(shù)條件、環(huán)保設(shè)施配套等因素后，設(shè)定相應(yīng)的準(zhǔn)入條件，由國(guó)家高級(jí)管理層面予以批準(zhǔn)進(jìn)入。

（四） 進(jìn)一步增加中國(guó)在WTO中的話語權(quán)

中國(guó)入世后，在遵守WTO規(guī)則方面是無可挑剔的，但依然遇到了不少貿(mào)易摩擦。近年來，我國(guó)在應(yīng)對(duì)他國(guó)貿(mào)易制裁方面長(zhǎng)期存在一個(gè)誤區(qū)，即以單純的抗議反對(duì)為主，甚至采取一些貿(mào)易報(bào)復(fù)手段進(jìn)行反擊，其結(jié)果只能是兩敗俱傷，稀土貿(mào)易是最典型的例子。事實(shí)上，在多年來的貿(mào)易摩擦中我國(guó)屢屢陷入被動(dòng)，除了存在出口商品價(jià)格低、檔次低、技術(shù)含量低等問題外，另外更重要的原因是我國(guó)一直在被動(dòng)地遵守國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，而沒有主動(dòng)直接參與到規(guī)則的制定過程中。歐美國(guó)家既是貿(mào)易規(guī)則的制定者，又是規(guī)則執(zhí)行的裁判者，因此國(guó)際規(guī)則隨時(shí)成為制裁、鉗制我國(guó)貿(mào)易行為的貿(mào)易壁壘不足為怪。作為名副其實(shí)的貿(mào)易大國(guó)，我國(guó)必須加強(qiáng)培養(yǎng)熟悉國(guó)際通行規(guī)則的人才隊(duì)伍，同時(shí)不斷增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)實(shí)力，逐漸從熟悉規(guī)則、遵守規(guī)則轉(zhuǎn)變到掌握規(guī)則的制定權(quán)，為我國(guó)企業(yè)贏得穩(wěn)定公平的外貿(mào)環(huán)境提供最根本的制度保障。endprint