王麗娜

司法改革一貫引人注目。在中共十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中，司法改革也最為濃墨重彩。

與十八屆三中全會(huì)著力破解司法的地方化和行政化兩大弊端不同，此次司法改革還側(cè)重解決長期存在的立案難、執(zhí)行難、申訴難等痼疾。不過，如何推動(dòng)改革舉措落實(shí)、實(shí)現(xiàn)改革者的意圖始終是現(xiàn)實(shí)難題。

立案、執(zhí)行難在配套

實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離只是第一步，“這不是最重要的，關(guān)鍵是加強(qiáng)執(zhí)行能力和相關(guān)配套機(jī)制?！?/p>

立案難、執(zhí)行難屢遭詬病，最終影響的是司法的權(quán)威和公信力。對于立案難的問題，近年來法學(xué)界致力于通過修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等緩解這一難題，但都是程序上或受案范圍的局部調(diào)整。此次《決定》明確提出對法院案件受理制度進(jìn)行改革，變立案審查制為立案登記制，“對法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)”。

立案登記制此前早有學(xué)者討論。2006年，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授江偉在其主持的民訴法修改專家建議稿中，即提出該設(shè)想，但并未被立法機(jī)關(guān)吸納。

不過，此項(xiàng)改革能否終結(jié)立案難，在實(shí)踐中會(huì)否異化尚有待觀察。在司法實(shí)踐中，立案難的背后不乏有一些“無形之手”，有些地方高院會(huì)專門下文或者以口頭傳達(dá)的形式列明不予受理的案件，有些地方行政部門也會(huì)對一些案件的立案與否進(jìn)行干預(yù)，尤其是一些敏感、群體性的案件，比如涉及拆遷、土地爭議及確權(quán)糾紛等，令不少當(dāng)事人立案無門后轉(zhuǎn)向上訪、信訪。目前，關(guān)于涉法涉訴信訪終結(jié)制度的改革正在進(jìn)行。

行政訴訟的立案難在近年來更為明顯。目前，行訴法草案已進(jìn)入三審，其中再次擴(kuò)大了“民告官”的受案范圍。中國政法大學(xué)教授應(yīng)松年認(rèn)為，《行政訴訟法》的修改存在一個(gè)爭議點(diǎn)，即哪些社會(huì)組織可以成為被告。目前的問題是，法律規(guī)定了可訴和不能訴的范圍，中間地帶怎么解決？多名基層法院的法官對《財(cái)經(jīng)》記者表示擔(dān)憂，“涉及一些社會(huì)矛盾的糾紛，并非法院能管轄的范圍，或者是觸及司法權(quán)邊界不明的地帶?！?/p>

不僅如此，修法之后的一個(gè)可能，是案件數(shù)量的大幅增長，同時(shí)現(xiàn)在推進(jìn)的法官員額制又將精簡法官，“更少的法官承擔(dān)更多的案件量，法官的待遇又提升有限，必將給法官帶來更大的壓力和挑戰(zhàn)?！?/p>

當(dāng)然，立案登記制并不等于全部立案。最高法院司法改革辦公室主任賀小榮在《依法治國背景下司法改革的路徑選擇》中稱，“法院在立案環(huán)節(jié)對當(dāng)事人提交的訴訟材料只進(jìn)行形式審查而不再進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查?！边@樣，形式審查的尺度、如何防止各級法院異化有待明確。

對于執(zhí)行難，《決定》提出完善司法體制，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革。執(zhí)行難的破解方案也由法學(xué)界討論經(jīng)年。學(xué)者曾建議，將執(zhí)行權(quán)從法院剝離，交給司法行政機(jī)關(guān)，或者單設(shè)獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)關(guān)，這可在一定程度上減少法院的執(zhí)行腐敗。

對于如何“分離”，賀小榮的文章稱，“在法院內(nèi)部將審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，建立相對獨(dú)立的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)?！?/p>

其實(shí)，近年來最高法院一直在推動(dòng)審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)在法院內(nèi)部的分離，不少法院成立了執(zhí)行局。也有法律界人士對此擔(dān)憂，認(rèn)為這并非實(shí)質(zhì)上的分離。

中國人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心副主任程雷認(rèn)為，在中國目前的司法體系中，司法行政部門最為弱勢，如果將執(zhí)行權(quán)交給其可能“前景堪憂”，并且徹底審執(zhí)分離又有降低司法效率的風(fēng)險(xiǎn)。他認(rèn)為，實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離只是第一步，“這不是最重要的，關(guān)鍵是加強(qiáng)執(zhí)行能力和相關(guān)配套機(jī)制?！?/p>

“由于當(dāng)前社會(huì)誠信體系并不健全，當(dāng)事人自動(dòng)履行裁判的意愿較低，并且善于轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)。因此執(zhí)行機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)資金流向、及時(shí)管控的能力必須加強(qiáng)，同時(shí)同步健全社會(huì)征信體系，比如加強(qiáng)稅務(wù)監(jiān)管、金融實(shí)名制等?！背汤渍f。

最高法院如何巡回

最高法院巡回法庭可能將主要審理再審案件，或者通過提級管轄，審理跨行政區(qū)域的行政和重大民商事案件，確保這些案件得到公正審理，因此不會(huì)打破目前的審級制度

《決定》的一大亮點(diǎn)，在于“最高法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”的提法。這讓不少人猜測，巡回法庭是否類似國外的巡回法院，或者是類似1949年后最高法院曾在六大行政區(qū)設(shè)立的分院。

賀小榮則稱，巡回法庭是最高法院的派出機(jī)構(gòu)和組成部分，不是一個(gè)獨(dú)立的審級，也不是獨(dú)立的法院，在工作方式上也不能簡單等同于傳統(tǒng)意義上的巡回審判。

“傳統(tǒng)意義的巡回法庭主要是從便民考慮，比如下鄉(xiāng)巡回審判，最高法院的巡回法庭與此大有不同，主要審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。這與大區(qū)法院也不是一個(gè)概念，巡回法庭是流動(dòng)的，以避免長期在一個(gè)片區(qū)形成新的‘地方化，并且也不用考慮成立分區(qū)法院涉及到的人事、編制問題?！背汤讓Α敦?cái)經(jīng)》記者稱。

程雷分析，最高法院巡回法庭可能將主要審理再審案件，或者通過提級管轄，審理跨行政區(qū)域的行政和重大民商事案件，確保這些案件得到公正審理，因此不會(huì)打破目前的審級制度?！鞍讣膊粫?huì)太多，否則最高法院承受不了，因此案件的選擇會(huì)很慎重。”

《決定》還提出探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院，辦理跨地區(qū)案件。近日，北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的方案落地，很快會(huì)陸續(xù)掛牌。不過，這三地的知識產(chǎn)權(quán)法院，在設(shè)立后的三年內(nèi)實(shí)行的只是?。ㄖ陛犑校﹥?nèi)跨區(qū)域管轄。環(huán)境資源類的案件也在試點(diǎn)跨區(qū)域?qū)彴浮?/p>

賀小榮稱，通過設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院，集中審理跨區(qū)域的民商事案件、行政案件、環(huán)境資源案件等，可以彌補(bǔ)省級統(tǒng)管未能完全解決的一些問題，從體制上排除地方因素對公正司法的干擾，確保少數(shù)涉及地方利益的案件得到公正處理。

“《決定》只是很謹(jǐn)慎提到‘探索，還需要一定時(shí)間的研究?！背汤渍f，設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院，與目前的憲法和兩院組織法等還有沖突，比如憲法規(guī)定，地方各級人民代表大會(huì)產(chǎn)生各級法院院長和檢察院檢察長?？鐓^(qū)域之后，院長、檢察長怎么產(chǎn)生？另外，在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，還需要考慮方便當(dāng)事人訴訟。

陪審員的獨(dú)立性

此項(xiàng)改革參照西方的陪審制，明確了陪審員的分工，也更加符合設(shè)立陪審員的原意

在中國，陪審員其實(shí)是參審制，與西方的陪審團(tuán)有很大區(qū)別。關(guān)心司法改革的人士指出，中國的陪審員主要集中在基層法院，參與審理的案件很少，“有時(shí)法官人數(shù)不夠時(shí)，甚至?xí)遗銓弳T充數(shù)”。另外，由于陪審員長期在一個(gè)法院，“為了謀求續(xù)聘，根本起不到制約法官的作用，實(shí)際上還是法官一人的意見”。此外，陪審員的定位并不明晰，事實(shí)審和法律審都參與，還有的法院對陪審員進(jìn)行法律知識的培訓(xùn)。

對于這一制度，《決定》提出，完善人民陪審員制度，保障公民陪審權(quán)利，擴(kuò)大參審范圍，完善隨機(jī)抽選方式，提高人民陪審制度公信度。逐步實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問題。

程雷認(rèn)為，此項(xiàng)改革參照西方的陪審制，明確了陪審員的分工，也更加符合設(shè)立陪審員的原意。在他看來，設(shè)立陪審員是為了防止法官專斷、讓普通民眾參與司法，以及彌補(bǔ)法官因長期的法律專業(yè)的訓(xùn)練而與普通民眾生活經(jīng)驗(yàn)的差距，因此陪審員不應(yīng)參與審理法律適用的問題。

保持陪審員的獨(dú)立性，即解決“陪而不審”的問題是其中的關(guān)鍵。他建議，盡快擴(kuò)大陪審員的數(shù)量，建立陪審員庫，完善隨機(jī)抽選的方式。