王麗娜

司法改革一貫引人注目。在中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中，司法改革也最為濃墨重彩。

與十八屆三中全會著力破解司法的地方化和行政化兩大弊端不同，此次司法改革還側(cè)重解決長期存在的立案難、執(zhí)行難、申訴難等痼疾。不過，如何推動改革舉措落實、實現(xiàn)改革者的意圖始終是現(xiàn)實難題。

立案、執(zhí)行難在配套

實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離只是第一步，“這不是最重要的，關(guān)鍵是加強執(zhí)行能力和相關(guān)配套機制?！?/p>

立案難、執(zhí)行難屢遭詬病，最終影響的是司法的權(quán)威和公信力。對于立案難的問題，近年來法學(xué)界致力于通過修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等緩解這一難題，但都是程序上或受案范圍的局部調(diào)整。此次《決定》明確提出對法院案件受理制度進行改革，變立案審查制為立案登記制，“對法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權(quán)”。

立案登記制此前早有學(xué)者討論。2006年，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授江偉在其主持的民訴法修改專家建議稿中，即提出該設(shè)想，但并未被立法機關(guān)吸納。

不過，此項改革能否終結(jié)立案難，在實踐中會否異化尚有待觀察。在司法實踐中，立案難的背后不乏有一些“無形之手”，有些地方高院會專門下文或者以口頭傳達的形式列明不予受理的案件，有些地方行政部門也會對一些案件的立案與否進行干預(yù)，尤其是一些敏感、群體性的案件，比如涉及拆遷、土地爭議及確權(quán)糾紛等，令不少當事人立案無門后轉(zhuǎn)向上訪、信訪。目前，關(guān)于涉法涉訴信訪終結(jié)制度的改革正在進行。

行政訴訟的立案難在近年來更為明顯。目前，行訴法草案已進入三審，其中再次擴大了“民告官”的受案范圍。中國政法大學(xué)教授應(yīng)松年認為，《行政訴訟法》的修改存在一個爭議點，即哪些社會組織可以成為被告。目前的問題是，法律規(guī)定了可訴和不能訴的范圍，中間地帶怎么解決？多名基層法院的法官對《財經(jīng)》記者表示擔憂，“涉及一些社會矛盾的糾紛，并非法院能管轄的范圍，或者是觸及司法權(quán)邊界不明的地帶?！?/p>

不僅如此，修法之后的一個可能，是案件數(shù)量的大幅增長，同時現(xiàn)在推進的法官員額制又將精簡法官，“更少的法官承擔更多的案件量，法官的待遇又提升有限，必將給法官帶來更大的壓力和挑戰(zhàn)。”

當然，立案登記制并不等于全部立案。最高法院司法改革辦公室主任賀小榮在《依法治國背景下司法改革的路徑選擇》中稱，“法院在立案環(huán)節(jié)對當事人提交的訴訟材料只進行形式審查而不再進行實質(zhì)審查?！边@樣，形式審查的尺度、如何防止各級法院異化有待明確。

對于執(zhí)行難，《決定》提出完善司法體制，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革。執(zhí)行難的破解方案也由法學(xué)界討論經(jīng)年。學(xué)者曾建議，將執(zhí)行權(quán)從法院剝離，交給司法行政機關(guān)，或者單設(shè)獨立的執(zhí)行機關(guān)，這可在一定程度上減少法院的執(zhí)行腐敗。

對于如何“分離”，賀小榮的文章稱，“在法院內(nèi)部將審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，建立相對獨立的強制執(zhí)行機構(gòu)?！?/p>

其實，近年來最高法院一直在推動審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)在法院內(nèi)部的分離，不少法院成立了執(zhí)行局。也有法律界人士對此擔憂，認為這并非實質(zhì)上的分離。

中國人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心副主任程雷認為，在中國目前的司法體系中，司法行政部門最為弱勢，如果將執(zhí)行權(quán)交給其可能“前景堪憂”，并且徹底審執(zhí)分離又有降低司法效率的風(fēng)險。他認為，實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離只是第一步，“這不是最重要的，關(guān)鍵是加強執(zhí)行能力和相關(guān)配套機制。”

“由于當前社會誠信體系并不健全，當事人自動履行裁判的意愿較低，并且善于轉(zhuǎn)移財產(chǎn)。因此執(zhí)行機構(gòu)發(fā)現(xiàn)資金流向、及時管控的能力必須加強，同時同步健全社會征信體系，比如加強稅務(wù)監(jiān)管、金融實名制等。”程雷說。

最高法院如何巡回

最高法院巡回法庭可能將主要審理再審案件，或者通過提級管轄，審理跨行政區(qū)域的行政和重大民商事案件，確保這些案件得到公正審理，因此不會打破目前的審級制度

《決定》的一大亮點，在于“最高法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”的提法。這讓不少人猜測，巡回法庭是否類似國外的巡回法院，或者是類似1949年后最高法院曾在六大行政區(qū)設(shè)立的分院。

賀小榮則稱，巡回法庭是最高法院的派出機構(gòu)和組成部分，不是一個獨立的審級，也不是獨立的法院，在工作方式上也不能簡單等同于傳統(tǒng)意義上的巡回審判。

“傳統(tǒng)意義的巡回法庭主要是從便民考慮，比如下鄉(xiāng)巡回審判，最高法院的巡回法庭與此大有不同，主要審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。這與大區(qū)法院也不是一個概念，巡回法庭是流動的，以避免長期在一個片區(qū)形成新的‘地方化，并且也不用考慮成立分區(qū)法院涉及到的人事、編制問題?！背汤讓Α敦斀?jīng)》記者稱。

程雷分析，最高法院巡回法庭可能將主要審理再審案件，或者通過提級管轄，審理跨行政區(qū)域的行政和重大民商事案件，確保這些案件得到公正審理，因此不會打破目前的審級制度?！鞍讣膊粫?，否則最高法院承受不了，因此案件的選擇會很慎重。”

《決定》還提出探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院，辦理跨地區(qū)案件。近日，北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的方案落地，很快會陸續(xù)掛牌。不過，這三地的知識產(chǎn)權(quán)法院，在設(shè)立后的三年內(nèi)實行的只是省（直轄市）內(nèi)跨區(qū)域管轄。環(huán)境資源類的案件也在試點跨區(qū)域?qū)彴浮?/p>

賀小榮稱，通過設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院，集中審理跨區(qū)域的民商事案件、行政案件、環(huán)境資源案件等，可以彌補省級統(tǒng)管未能完全解決的一些問題，從體制上排除地方因素對公正司法的干擾，確保少數(shù)涉及地方利益的案件得到公正處理。

“《決定》只是很謹慎提到‘探索，還需要一定時間的研究?！背汤渍f，設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院，與目前的憲法和兩院組織法等還有沖突，比如憲法規(guī)定，地方各級人民代表大會產(chǎn)生各級法院院長和檢察院檢察長?？鐓^(qū)域之后，院長、檢察長怎么產(chǎn)生？另外，在一些偏遠地區(qū)，還需要考慮方便當事人訴訟。

陪審員的獨立性

此項改革參照西方的陪審制，明確了陪審員的分工，也更加符合設(shè)立陪審員的原意

在中國，陪審員其實是參審制，與西方的陪審團有很大區(qū)別。關(guān)心司法改革的人士指出，中國的陪審員主要集中在基層法院，參與審理的案件很少，“有時法官人數(shù)不夠時，甚至?xí)遗銓弳T充數(shù)”。另外，由于陪審員長期在一個法院，“為了謀求續(xù)聘，根本起不到制約法官的作用，實際上還是法官一人的意見”。此外，陪審員的定位并不明晰，事實審和法律審都參與，還有的法院對陪審員進行法律知識的培訓(xùn)。

對于這一制度，《決定》提出，完善人民陪審員制度，保障公民陪審權(quán)利，擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，提高人民陪審制度公信度。逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題。

程雷認為，此項改革參照西方的陪審制，明確了陪審員的分工，也更加符合設(shè)立陪審員的原意。在他看來，設(shè)立陪審員是為了防止法官專斷、讓普通民眾參與司法，以及彌補法官因長期的法律專業(yè)的訓(xùn)練而與普通民眾生活經(jīng)驗的差距，因此陪審員不應(yīng)參與審理法律適用的問題。

保持陪審員的獨立性，即解決“陪而不審”的問題是其中的關(guān)鍵。他建議，盡快擴大陪審員的數(shù)量，建立陪審員庫，完善隨機抽選的方式。