潘靜

摘要：影子銀行體系是金融監(jiān)管理論和實務界關注的焦點，如何對影子銀行體系實施有效的監(jiān)管成為監(jiān)管當局亟待解決的課題，而監(jiān)管制度建構的前提是厘清影子銀行體系的內(nèi)涵。對影子銀行體系內(nèi)涵涉及到的構成要件進行梳理及對中國影子銀行體系監(jiān)管現(xiàn)狀進行剖析后發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管的制度模式已滯后于綜合金融業(yè)務的發(fā)展，傳統(tǒng)的微觀審慎政策工具已不能對交叉領域中影子銀行監(jiān)管套利行為進行有效抑制。因此，需對于現(xiàn)存監(jiān)管模式進行漸進式改革，建立影子金融監(jiān)管委員會，明確金融監(jiān)管各部門之間協(xié)調(diào)主體和責任歸口，建構宏觀審慎監(jiān)管框架，逐步完善影子銀行監(jiān)管的制度構建。

關鍵詞：影子銀行體系；內(nèi)涵；監(jiān)管模式；制度構建；制度模式；金融機構；信息披露

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）02-0121-05

一、影子銀行體系的內(nèi)涵

（一）影子銀行內(nèi)涵的國外綜述

從可以發(fā)現(xiàn)的文獻來看，影子銀行體系（Shadow Banking system）概念源于太平洋投資管理公司董事保羅·麥考利（Paul McCulley）在2007年美聯(lián)儲年會上提出，意指游離于金融監(jiān)管體系之外，從事類似于傳統(tǒng)銀行業(yè)務的非銀行機構。[1]而后，紐約大學經(jīng)濟學教授魯比尼進一步指出，影子銀行體系包括證券經(jīng)紀自營商、對沖基金、私人股本集體、結(jié)構投資工具和渠道、貨幣市場基金及非銀行抵押貸款機構。[2] 2008年3月，“在東南亞中央銀行組織（South East Asiancentralbanks，SEACEN）第43屆會議上，時任巴塞爾委員會副總經(jīng)理的赫維·漢努恩（Hervé Hannoun）徑直將正在蔓延的全球金融危機歸因于影子銀行體系的過度發(fā)展?！盵3]

至此，伴隨著美國的次貸危機逐步蔓延為全球金融危機，影子銀行對金融體系造成的巨大沖擊越來越受到關注，相關文獻也驟然增加。但此時，人們對于“影子銀行體系”的表述尚未統(tǒng)一。如2008年，紐約聯(lián)邦儲備銀行行長蓋特納（Geithner）提出“平行銀行系統(tǒng)”（Parallel Banking System）概念。①同年10月，國際貨幣基金組織（IMF）在全球金融穩(wěn)定報告中，首次提出“準銀行”（Near-Bank）的概念，此類機構職能與銀行類似，但不受中央銀行的監(jiān)管，不在國家金融安全網(wǎng)的保護范圍之內(nèi)?！捌叫秀y行系統(tǒng)”和“準銀行”概念與“影子銀行體系”所指代的是類似的事物。[4]

最初的概念表述差異逐漸趨于統(tǒng)一。從2010年起，“影子銀行體系”的表述開始成為各國監(jiān)管當局和國際金融組織文件中的正式用語，并對其給出初步的界定。2010年5月，美國“金融危機調(diào)查委員會”（FCIC）在一份報告中將“影子銀行體系”定義為：傳統(tǒng)商業(yè)銀行體系之外的“類銀行”（bank-like）的金融活動，即從儲蓄人或投資者手中獲取資金并最終向借款方融資；其中大多數(shù)金融活動不受監(jiān)管或僅受輕度監(jiān)管。[5]2010年9月2日，美聯(lián)儲主席伯南克在國會作證時將影子銀行定義為：“除接受監(jiān)管的存款機構以外，充當儲蓄轉(zhuǎn)投資中介的金融機構”。[6]以上這些對于影子銀行的界定，大部分以描述性分析代替準確定義。

對于“影子銀行”和“影子銀行體系”作出較為全面的定義的機構為：美國紐約聯(lián)邦儲備銀行和金融穩(wěn)定委員會（FSB）。美國紐約聯(lián)邦儲備銀行，2010年7月發(fā)布的名為《影子銀行》的報告，將“影子銀行”（Shadow Banks）界定為：從事期限、信用和流動性轉(zhuǎn)換，但不能獲得中央銀行提供的流動性擔?；蚴枪膊块T提供信貸擔保的金融中介。[7]2011年4月，金融穩(wěn)定委員會綜合考量各方面因素后，（FSB）發(fā)表了名為《影子銀行》的報告。該報告對于“影子銀行體系”的定義做出了較為規(guī)范的概述，其包含廣義和狹義兩個定義。在廣義上，將影子銀行界定為“非正式銀行系統(tǒng)實體和活動的信貸中介”。為便于實際操作，F(xiàn)SB在此基礎上又提出一個狹義的概念，即“銀行監(jiān)管體系之外可能引發(fā)（i）系統(tǒng)性風險（具體是指期限錯配、流動性風險、不適當?shù)男庞蔑L險轉(zhuǎn)移和高杠桿）和/或（ii）監(jiān)管套利等問題，從而破壞金融監(jiān)管效果的信用中介體系?！盵8]

（二）影子銀行內(nèi)涵的國內(nèi)綜述

“影子銀行體系”這個詞匯在國內(nèi)媒體和學術研討會中頻繁出現(xiàn)，但實務界和學術界對于“影子銀行體系”內(nèi)涵的界定依然莫衷一是，各方界定都從不同角度入手，在選取“影子銀行體系”概念的構成要件時都有所側(cè)重。一種定義方式是從功能角度入手，提出影子銀行體系具有類似于商業(yè)銀行的信用中介功能。袁增霆認為，國內(nèi)影子銀行體系可以通過對傳統(tǒng)商業(yè)銀行業(yè)務的替代性、依附性及其貨幣銀行信用創(chuàng)造的特點進行確認，其中最有代表性的是金融業(yè)中的理財業(yè)務相關部門。[9]周莉萍認為，“影子銀行體系是一組復制商業(yè)銀行核心業(yè)務、發(fā)揮著商業(yè)銀行核心功能（期限匹配、流動性服務、信用轉(zhuǎn)換、杠桿）的非銀行信用中介?！盵10]還有學者指出，“可綜合形成影子銀行體系的定義，即不受傳統(tǒng)貨幣調(diào)控和金融監(jiān)管的信用中介組織、業(yè)務或產(chǎn)品，具有期限/流動性轉(zhuǎn)換、杠桿化經(jīng)營等傳統(tǒng)銀行的基本功能，其信用風險轉(zhuǎn)移機制往往存在一定缺陷，沒有中央銀行流動性支持的制度性安排，其溢出效應和傳染性容易誘發(fā)系統(tǒng)性風險。”[11]

除了僅僅從功能入手界定影子銀行體系內(nèi)涵以外，還有學者認為其內(nèi)涵的界定構成要件也包括監(jiān)管程度。劉楊認為“影子銀行一般指行使商業(yè)銀行功能卻不受類似商業(yè)銀行那樣嚴格監(jiān)管的非銀行金融機構?！盵12]也有實務界人士將影子銀行界定的更為寬泛，認為“影子銀行是行使商業(yè)銀行功能但卻受很少監(jiān)管的非銀行金融機構或正規(guī)銀行體系內(nèi)外部的融資業(yè)務和工具，在我國主要表現(xiàn)為理財產(chǎn)品、委托貸款、表外業(yè)務及私募股權投資等民間金融活動?！盵13]另外，還有少部分文獻僅將監(jiān)管程度作為影子銀行體系含義的構成要件，對其簡單描述。李波、伍戈認為影子銀行是指“履行銀行職能、逃避銀行監(jiān)管的類似銀行的實體”。[14]喬辛利在其專著《影子銀行》中這樣描述影子銀行，“即影子銀行又稱影子銀行體系，指那些行使著銀行功能卻不受監(jiān)管或少受監(jiān)管的非銀行金融機構，包括其工具和產(chǎn)品?！盵15]

此外，還有學者給影子銀行體系下定義時側(cè)重于影子銀行的法律屬性。周莉萍將相關實體和工具或產(chǎn)品都囊括進影子銀行體系內(nèi)，認為影子銀行是指“游離于傳統(tǒng)銀行體系之外，從事類似于傳統(tǒng)銀行業(yè)務的市場型非銀行機構，這些機構和相關產(chǎn)品形成的市場統(tǒng)稱為影子銀行體系”。[16]袁達松認為影子銀行體系涵蓋傳統(tǒng)銀行之外的影子銀行機構、應用影子銀行方法的傳統(tǒng)銀行機構以及影子銀行工具或產(chǎn)品，將影子銀行界定為“涉及傳統(tǒng)銀行體系之外的實體及業(yè)務的信用中介體系”。[17]盧川指出，“影子銀行概念的本質(zhì)內(nèi)涵不單指具備獨立法人資格的金融機構，還涵蓋了各種類似或替代傳統(tǒng)銀行業(yè)務的業(yè)務部門和金融工具?！盵18]

（三）影子銀行體系內(nèi)涵的界定

準確界定影子銀行體系的概念內(nèi)涵，對于構建影子銀行監(jiān)管制度體系具有重要的指導意義。介于影子銀行體系中的金融業(yè)務、產(chǎn)品和工具不斷衍生，則其內(nèi)涵的界定既需要具有開放性，滿足其創(chuàng)新性，又要具有準確性，防止其外延無限擴大。因此，在確定影子銀行體系的內(nèi)涵時，既要準確把握影子銀行概念的構成要件，又要為不斷衍生的外延留足空間。這一概念界定標準也正與FSB研究報告《影子銀行的要素分析》（《 Shadow Banking：Scoping the Issues》）中的建議不謀而合，即該報告指出：各國金融監(jiān)管機構在界定影子銀行體系的內(nèi)涵與外延時，要注意盡可能大的擴展體系外延的同時，集中關注那些提供會帶來重大風險的期限錯配（maturity/liquidity trans formation）、不良信用風險轉(zhuǎn)化（flawed credit risk transfer）和杠桿率等業(yè)務的非銀行金融中介。

前文對影子銀行體系內(nèi)涵涉及到的構成要件進行了梳理，可能作為其內(nèi)涵構成的要件分別為：“信用中介”“法律屬性”“監(jiān)管程度”。但是，筆者認為，影子銀行內(nèi)涵的構成要件包括“監(jiān)管程度”值得商榷。從法律角度而言，若將是否受到監(jiān)管、或者受到監(jiān)管的嚴厲程度作為判斷是否屬于影子銀行體系的標準，那么以前一些未受到監(jiān)管或少監(jiān)管的金融機構屬于影子銀行，而現(xiàn)在其受到法律監(jiān)管后，就不屬于影子銀行，這顯然不符合邏輯，因此“監(jiān)管程度”被排除構成要件之列。而“信用中介”“法律屬性”可以作為影子銀行體系內(nèi)涵界定的構成要件，其中，作為信用中介的影子銀行具有期限匹配、流動性服務、信用轉(zhuǎn)換、杠桿功能。綜上所述，影子銀行體系的內(nèi)涵應定義為：在傳統(tǒng)商業(yè)銀行體系之外，具有期限匹配、流動性服務、信用轉(zhuǎn)換、杠桿功能，實體或準實體屬性的信用中介體系。

二、中國影子銀行體系監(jiān)管不力的現(xiàn)狀

（一）分業(yè)監(jiān)管無力應對影子銀行混業(yè)經(jīng)營

我國金融業(yè)實行“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管模式，在現(xiàn)行的監(jiān)管體制下，不同類型的金融機構和監(jiān)管業(yè)務面臨不同的監(jiān)管規(guī)則，時常導致監(jiān)管當局的管理陷入監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空的困境之中。而金融機構中混業(yè)經(jīng)營的影子銀行業(yè)務所創(chuàng)造的金融工具可以突破金融系統(tǒng)和市場之間的邊界，打破監(jiān)管當局部門之間各司其職的格局，活躍于監(jiān)管盲區(qū)之中。分業(yè)監(jiān)管按照金融機構的類型來設立不同監(jiān)管部門的機構監(jiān)管方法，適用于各類金融機構獨立經(jīng)營、業(yè)務不存在交叉的情況。由于各監(jiān)管部門之間無權管制其他部門的活動，其對于交叉領域的監(jiān)管套利行為往往無能為力。

分業(yè)監(jiān)管的職能部門對于游離于監(jiān)管之外的融資機構缺乏相應的監(jiān)管權限和監(jiān)管手段。其對于混業(yè)經(jīng)營的影子銀行主體的監(jiān)管套利行為進行全面有效的監(jiān)管存在困難。金融機構之間的交易錯綜復雜，分業(yè)監(jiān)管機構因其職責所限，不能及時強制影子銀行運營風險“內(nèi)部化”，影子銀行將自身風險“外部化”的過程中實現(xiàn)監(jiān)管套利。FSB在2011年4月發(fā)布的報告中對影子銀行引發(fā)的監(jiān)管套利進行了分析：如果影子銀行體系的運作無需將其風險的真實成本內(nèi)部化，那么這種相對于傳統(tǒng)銀行的優(yōu)勢可能會帶來監(jiān)管套利。[19]

（二）微觀審慎監(jiān)管不能規(guī)制影子銀行監(jiān)管套利行為

對于規(guī)制影子銀行監(jiān)管套利行為而言，傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管之所以屢遭突破，根源在于一種微觀視角的理念從一開始就無法對歸屬于宏觀層面的監(jiān)管套利行為實現(xiàn)真正的規(guī)制。大多數(shù)微觀審慎法律措施和政策工具都沒有對總體的信貸擴張進行有效抑制，金融機構之間或金融機構與金融市場之間的相互風險承擔和潛在的連鎖效應也未得到充分考慮。[20]影子銀行機構和業(yè)務多利用監(jiān)管部門的微觀性缺陷進行監(jiān)管套利。如銀監(jiān)會負責對于銀行業(yè)和信托業(yè)進行監(jiān)管，為控制銀信業(yè)務風險，限制融資類信托業(yè)務占銀信合作業(yè)務余額的比例不能超過30%，而大部分參與銀信理財業(yè)務的信托公司該項業(yè)務比例都超過80%，②對于這些直接融資類銀信合作業(yè)務而言，設定30%的上限相當于直接叫停。但是，對于衍生融資類銀信合作產(chǎn)品，銀監(jiān)會的監(jiān)管對策就不那么受用。衍生融資類銀信合作產(chǎn)品中的受托機構不是信托公司，而是引入其他非銀行金融機構，其加入銀信合作鏈條的作用是替代信托公司作為轉(zhuǎn)移信貸資產(chǎn)的通道，使融資鏈條更長、結(jié)構更復雜、融資功能和意圖更隱蔽。銀監(jiān)會對于部分非銀行金融機構（如保險類公司、證券類公司）不具有監(jiān)管權，衍生融資類信托業(yè)務通過引入非銀監(jiān)會監(jiān)管的參與方，為銀信信貸騰挪通道。可見，對于混業(yè)經(jīng)營的影子銀行業(yè)務實施微觀審慎監(jiān)管，并不能規(guī)制影子銀行監(jiān)管套利的動機，反而可能激發(fā)其監(jiān)管套利的動力。

（三）影子銀行信息披露監(jiān)管不力

由于監(jiān)管當局對影子銀行信息披露的要求強度不足，監(jiān)管機構掌握不到足夠的信息，就無法了解和控制影子銀行的個體風險，其面對風險時顯得猝不及防。影子銀行的產(chǎn)品結(jié)構設計非常復雜，影子銀行業(yè)務和產(chǎn)品多見于銀行、證券、保險業(yè)務的交叉滲透領域。隨著監(jiān)管政策的調(diào)整，銀行、證券、保險之間的業(yè)務合作與滲透不斷加深，根據(jù)監(jiān)管規(guī)定，商業(yè)銀行可以入股信托投資公司和保險公司，保險公司也可以投資非上市銀行的股權和證券公司。但是，交叉領域的金融產(chǎn)品和金融市場的信息披露并不充分，加之，金融機構不能用簡潔易懂的形式讓監(jiān)管者和投資者充分了解信息，不能使其市場規(guī)則、交易特點和收益與風險等信息有效進入投資者的認知結(jié)構，并使得監(jiān)管部門難以識別金融集團實施的監(jiān)管套利行為。

同時，在部分影子銀行領域，由于監(jiān)管機構未強制金融機構進行信息公開，投資者未要求金融機構披露信息，使部分影子銀行業(yè)務喪失進行信息披露的動力。如在銀信合作理財產(chǎn)品以及銀行發(fā)起的私募股權基金中，一方面，由于監(jiān)管部門未強制商業(yè)銀行信息公開，商業(yè)銀行對銀信合作中的信托公司或基金公司的信息披露甚少；另一方面，投資者主要是與銀行簽訂理財或投資協(xié)議，金融參與者想當然是和銀行而非信托公司或基金公司建立了投資委托關系。[21]其基于對銀行的信任，一般也不主動要求銀行披露有關信托公司或基金公司的更多信息。因此，減弱了金融機構主動和被動進行信息披露的可能性，影子銀行業(yè)務缺乏透明度，這就加大了職能機構對其有效監(jiān)管的難度，為其監(jiān)管套利行為騰挪出空間。

三、監(jiān)管模式改革的路徑選擇

總體而言，影子銀行體系的發(fā)展，打破了傳統(tǒng)金融業(yè)務分業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管邊界。“一行三會”、分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管體制已滯后于綜合金融業(yè)務的發(fā)展；大多數(shù)傳統(tǒng)的微觀審慎政策工具和措施不能對交叉領域的影子銀行監(jiān)管套利行為進行有效抑制；宏觀審慎監(jiān)管和功能監(jiān)管客觀上都要求監(jiān)管部門之間加強信息溝通和協(xié)調(diào)，明確協(xié)調(diào)主體和職責歸口。

就中國目前的金融監(jiān)管模式而言，進行監(jiān)管制度改進具有三條路徑：一是激進式改革，功能監(jiān)管取代分業(yè)監(jiān)管。將監(jiān)管機構進行重組，由先前的按金融業(yè)務部門進行監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑諛I(yè)務性質(zhì)來確定監(jiān)管邊界；二是漸進式改革，設立“影子金融監(jiān)管委員會”。該委員會成員可由“一行三會”以及相關監(jiān)管機構共同委派專家組成，按照功能監(jiān)管模式設計機構部門，專司風險監(jiān)控、信用評估、業(yè)務審核、監(jiān)管統(tǒng)計和監(jiān)管套利懲處等職能；三是保守式變革，現(xiàn)有的監(jiān)管模式保持不變，各監(jiān)管機構進行協(xié)調(diào)規(guī)制影子銀行體系。根據(jù)監(jiān)管機構主要職責劃分，在現(xiàn)有的監(jiān)管機構中，明確一個協(xié)調(diào)主管機構，負責牽頭影子銀行監(jiān)管事宜，其他監(jiān)管部門為協(xié)助機構。

那么，上述三種監(jiān)管模式的改革路徑哪個更適合現(xiàn)階段中國的選擇呢？這是一個值得探討的問題。我們將對以上三種監(jiān)管模式改革的路徑進行優(yōu)劣對比（見表1），然后做出選擇。

從中國金融業(yè)發(fā)展結(jié)構來看，影子銀行體系的機構和產(chǎn)品跨越了銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)等市場體系，其風險具有傳染性和聯(lián)動性，實施宏觀審慎監(jiān)管和功能監(jiān)管將是大勢所趨。若采取保守式變革，現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管模式將不能完成對影子銀行交叉業(yè)務領域的監(jiān)管職責，僅通過監(jiān)管部門聯(lián)席會議定期開會的形式，規(guī)制逐漸壯大的影子銀行體系其力度嚴重不足。此外，多個機構協(xié)調(diào)監(jiān)管難免出現(xiàn)職權模糊、利益沖突等問題；牽頭協(xié)調(diào)部門權責過大，協(xié)助部門權力架空的情況也很難控制?？梢姡瑢τ谟白鱼y行體系的監(jiān)管有必要建立一個長效機制。

從制度改革實踐來看，推翻原有的銀行、保險、證券監(jiān)督委員會，按功能性質(zhì)重建風險監(jiān)測、信用控制、違規(guī)懲罰等監(jiān)管部門，將存在嚴重的制度風險。激進式的改革，可能引起金融業(yè)的震蕩，甚至恐慌，不利于金融業(yè)的穩(wěn)定和健康發(fā)展。因此，我們更推崇漸進式改革，“影子金融監(jiān)管委員會”的建立，不但能夠有效規(guī)制監(jiān)管套利行為，還能維護金融業(yè)的穩(wěn)定，防止系統(tǒng)性風險。值得注意的是，由于傳統(tǒng)的機構監(jiān)管部門（銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會）具有較大的權威，為防止“影子金融監(jiān)管委員會”形同虛設，在其設立之初需做好兩方面的工作：一是委員會要得到法律授權，由國務院直接領導，按照功能監(jiān)管模式和宏觀審慎要求對金融機構進行規(guī)制；二是明確“影子金融監(jiān)管委員會”與銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會的權責界限。首先厘清中國影子銀行體系的內(nèi)涵和外延，以便清楚界定監(jiān)管委員會之間的權責歸口；其次明確“影子金融監(jiān)管委員會”重點監(jiān)管影子銀行業(yè)務、產(chǎn)品及其監(jiān)管套利行為，而銀監(jiān)、保監(jiān)、證監(jiān)三個機構監(jiān)管委員會重點負責主體的市場準入與行為的合規(guī)性等方面。

四、中國影子銀行監(jiān)管的制度構建

中國目前施行以傳統(tǒng)微觀審慎監(jiān)管為基礎的分業(yè)監(jiān)管模式，而影子銀行在運作中早已突破銀行業(yè)、非銀行金融機構、資本市場、貨幣市場、保險市場等機構和市場的界限，其套利行為具有聯(lián)動性，這使得中國現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式捉襟見肘、難以應對。為彌補當前監(jiān)管模式方面的缺陷，故需要明確金融監(jiān)管各部門之間協(xié)調(diào)主體和責任歸口，建立宏觀審慎監(jiān)管框架，逐步形成從分業(yè)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。

（一）確立金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)主體

影子銀行監(jiān)管套利的突出表現(xiàn)是其利用銀行、證券、保險、信托監(jiān)管機構在監(jiān)管規(guī)則和標準上的不同，選擇監(jiān)管環(huán)境最為寬松的市場進行經(jīng)營活動。特別是在金融業(yè)務的交叉地帶，影子銀行的套利活動最為活躍。為了應對金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢和金融風險的突襲，相關立法已對金融監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)做出初步安排，如《中國人民銀行法》規(guī)定，中國人民銀行可以建議國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構對銀行業(yè)金融機構進行檢查監(jiān)督，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應當自收到建議之日起三十日內(nèi)予以回復。相應地，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》也規(guī)定，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應當會同中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門建立銀行業(yè)突發(fā)事件處置制度。③但由于部門間協(xié)調(diào)主體不明確，其協(xié)調(diào)效果不佳。法律法規(guī)未明確部門間的協(xié)調(diào)主體是人行、財政部、還是監(jiān)管當局，因而可能造成監(jiān)管部門之間的職權沖突或責任推諉。因此，在制度設計時，不但要盡快將影子銀行監(jiān)管問題納入相關監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌監(jiān)管政策，更需要明確協(xié)調(diào)主體和職責分工。

（二）建立宏觀審慎監(jiān)管制度

識別、防范和控制監(jiān)管套利行為需要一種與其相匹配的宏觀政策工具，這也是推動金融監(jiān)管從傳統(tǒng)的微觀審慎走向宏觀審慎的原動力。目前，應構建包含影子銀行在內(nèi)的宏觀審慎監(jiān)管框架，強化影子銀行系統(tǒng)風險預警與動態(tài)監(jiān)測，在宏觀層面上預防和應對影子銀行監(jiān)管套利行為。同時，明確這種新制度的建立需要法律先行，正如著名經(jīng)濟學家彌勒所言，中國需要更多的是法律而不是經(jīng)濟學。在金融監(jiān)管改革方面，國家作為法律這一公共產(chǎn)品供給方，應當為金融市場的交換以及公共利益的維護確立基本規(guī)則，這樣才能帶來金融領域內(nèi)具有重要意義的規(guī)模效益。[22]

根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定：有關金融事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。④基于傳統(tǒng)微觀審慎監(jiān)管制度的失敗，全國人大及其常委會有必要授權國務院，建立有關“宏觀審慎監(jiān)管”的行政法規(guī)。不同于微觀審慎監(jiān)管僅僅將監(jiān)管目標定位于單個金融部門或產(chǎn)品，宏觀審慎監(jiān)管的制度目標要定位于減少系統(tǒng)性風險和增強金融系統(tǒng)穩(wěn)定。具體而言，宏觀審慎監(jiān)管要把監(jiān)管邊界擴展到影子銀行體系，把游離在現(xiàn)有監(jiān)管體系之外的影子銀行的監(jiān)管套利交易納入政府的監(jiān)管框架中來；可以要求金融機構向監(jiān)管當局提供更豐富的信息，包括詳細的交易資產(chǎn)、交易對手和表外頭寸的情況報告；從宏觀角度對金融屬性相同或相似的機構和業(yè)務制定統(tǒng)一的監(jiān)管標準，以防止監(jiān)管套利。

（三）逐步推進功能監(jiān)管的制度變革

在當前中國金融業(yè)的發(fā)展階段，一步到位的功能監(jiān)管改革，需按照業(yè)務性質(zhì)重組監(jiān)管機構，將造成監(jiān)管機構人、財、物的重大變動，改革成本高昂，且存在制度風險，可能影響金融業(yè)穩(wěn)定。雖然功能監(jiān)管的改革不能一蹴而就，但是我們應該向功能監(jiān)管方向逐步推進。功能監(jiān)管在一定程度上按業(yè)務性質(zhì)來確定監(jiān)管邊界，其是一個給定的金融活動由同一監(jiān)管者進行監(jiān)管，而不管從事這個活動的主體是誰，目的是提高監(jiān)管的秩序和效率。功能監(jiān)管實施跨產(chǎn)品、跨機構、跨市場的協(xié)調(diào)，能夠彌補機構監(jiān)管所產(chǎn)生的監(jiān)管盲區(qū)，使影子銀行運營風險“內(nèi)部化”，能夠有效監(jiān)控、預防和規(guī)制影子銀行在金融市場交叉領域的監(jiān)管套利行為。同時，功能監(jiān)管“跨產(chǎn)品、跨機構、跨市場”協(xié)調(diào)的宗旨，恰恰與宏觀審慎監(jiān)管和金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)管理的政策目標相符，三者的目標實質(zhì)為：針對當前金融界混業(yè)經(jīng)營，影子銀行體系日趨壯大，金融穩(wěn)定可能受到威脅的現(xiàn)狀，政府監(jiān)管當局為防止金融系統(tǒng)性風險和監(jiān)管套利應當做出的制度回應。

注釋：

①蓋特納將利用還款期限短的負債所提供的資金，購買大量風險高、流動性較弱的長期資產(chǎn)，但又缺少類似傳統(tǒng)銀行所擁有的存款保險等保護機制的“非銀行”運營的金融機構與融資安排稱為“平行銀行系統(tǒng)”。See Geithner. Reducing Systemic Risk in a Dynamic Financial System，F(xiàn)ederal Reserve Bank of New York.2008.

②數(shù)據(jù)來源，江西江南信托股份有限公司用益工作室，2010年信托理財市場回顧與展望，P6，2011年11月。

③《中國人民銀行法》第33條規(guī)定，中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護金融穩(wěn)定需要，可以建議國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構對銀行業(yè)金融機構進行檢查監(jiān)督。國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應當自收到建議之日起三十日內(nèi)予以回復。相應的，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第29條規(guī)定，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應當會同中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門建立銀行業(yè)突發(fā)事件處置制度，制定銀行業(yè)突發(fā)事件處置預案，明確處置機構和人員及其職責，處置措施和處置程序，及時、有效地處置銀行業(yè)突發(fā)事件。

④《中華人民共和國立法法》第八條規(guī)定，下列事項只能制定法律：基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿(mào)的基本制度；第九條規(guī)定，本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。

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責任編輯、校對：秦學詩