樵夫

我國(guó)的住房公積金制度于上世紀(jì)90年代初開(kāi)始實(shí)施，試圖通過(guò)“國(guó)家支持一部分、單位補(bǔ)貼一部分、個(gè)人合理負(fù)擔(dān)一部分的住房貨幣化分配和住房籌資新機(jī)制”，“幫助職工解決住房難題”。住房公積金制度出臺(tái)時(shí)的設(shè)想是，職工工作到40歲左右才有可能購(gòu)房，而購(gòu)房之前的一段時(shí)期交存的公積金就可為其他人提供互助資金?；谶@種設(shè)想，人們普遍認(rèn)為，實(shí)行住房公積金制度有利于轉(zhuǎn)變住房分配體制，有利于住房資金的積累、周轉(zhuǎn)和政策性住房貸款制度的建立，有利于提高職工購(gòu)建住房支付能力，促進(jìn)住房建設(shè)，有利于人民群眾安居樂(lè)業(yè)和社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)?？呻S著時(shí)代的發(fā)展，人們有購(gòu)房需求的年齡普遍提前，這就使得原有的制度設(shè)計(jì)無(wú)法跟當(dāng)下的情況相適應(yīng)。

隨著時(shí)間的推移，人們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的住房公積金制度存在諸多弊端，要求修改《住房公積金管理?xiàng)l例》的呼聲越來(lái)越高，甚至掀起了公積金制度“存廢之爭(zhēng)”的大討論。

問(wèn)題多多 廣受詬病

住房公積金制度實(shí)施近20年來(lái)，其中一些問(wèn)題早已暴露無(wú)遺。最突出的問(wèn)題主要有繳存不公、提取不便、“劫富濟(jì)貧”、滋生腐敗等。

《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，所有單位及其在職職工，均應(yīng)依法足額、按時(shí)繳存住房公積金，職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的5%；有條件的城市，可以適當(dāng)提高繳存比例。這使得一些效益好的國(guó)企和機(jī)關(guān)愿意多繳、報(bào)高基數(shù)，效益不好的單位或不愿意多繳的單位則報(bào)低基數(shù)，或按照下限繳存，一些私企甚至干脆不為員工繳納公積金，而員工則多數(shù)是“敢怒不敢言”，不敢因?yàn)槔U納公積金的事而和公司理論，免得丟掉了飯碗。

另外，本意和初衷是最大限度地解決廣大中低收入群體住房難問(wèn)題的住房公積金制度，如今卻成了一些壟斷行業(yè)的“隱形福利”，繳存的差距之大讓人瞠目結(jié)舌。新華社記者近期在蒙古省級(jí)貧困縣杭錦旗調(diào)查得到的數(shù)據(jù)顯示：當(dāng)?shù)芈毠だU存的平均水平不足1000元，但當(dāng)?shù)毓╇姽韭毠ぷ罡呃U存達(dá)到15530多元。與此同時(shí)，當(dāng)?shù)夭簧僭谌肆Y源公司掛靠的外來(lái)務(wù)工人員，每月公積金繳存只有100多元，最少的只有20元。

同時(shí)，中低收入職工使用公積金難早已不是新鮮事。一直以來(lái)，由于個(gè)人賬戶繳存的余額偏低，到實(shí)際買(mǎi)房的時(shí)候很難達(dá)到公積金的房貸門(mén)檻，即使是申請(qǐng)到了公積金貸款，所獲得的貸款額度也十分有限，對(duì)于買(mǎi)房的幫助并不大。而對(duì)于買(mǎi)不起房的中低收入職工來(lái)說(shuō)，以租房的名義提取公積金面臨著很多限制，所以，大部分中低收入職工的公積金一直處于“沉睡狀態(tài)”，雖然每月繳存，但是從未提取使用過(guò)。這讓目前的公積金制度被網(wǎng)友戲謔為是“劫貧濟(jì)富”，多數(shù)中低收入人群繳存，供少數(shù)高收入或者壟斷行業(yè)人群貸款買(mǎi)房，不僅背離了公積金制度的初衷，而且形成了新的社會(huì)不公。

此外，由于公積金利息普遍偏低，導(dǎo)致公積金賬戶的錢(qián)存放時(shí)間越長(zhǎng)，就越貶值，很多人覺(jué)得越早使用越好。無(wú)奈之下，許多中低收入者只有額外支付高昂的中介費(fèi)用，冒著被處罰的危險(xiǎn)，找人托關(guān)系取出本屬于自己的血汗錢(qián)。這不僅造成了對(duì)中低收入者的二次剝削，也滋生了大量腐敗交易。

公積金產(chǎn)權(quán)屬于職工，但交錢(qián)和用錢(qián)，都受到限制，沒(méi)有自主性。公積金管理中心只是一個(gè)“管家”，但其使用公積金的情況，“主人”卻不知情。正是因?yàn)橹贫壬洗嬖谥黠@的漏洞，才導(dǎo)致公積金腐敗案件頻頻發(fā)生。

1999年9月至2004年1月，湖南省郴州市住房公積金管理中心原主任李樹(shù)彪利用其擔(dān)任郴州市住房公積金管理中心主任的職務(wù)便利，擅自調(diào)度住房公積金存款資金，并指使、利用歐陽(yáng)山青、王詩(shī)義等人協(xié)助作案29次，從銀行和其他金融機(jī)構(gòu)非法獲取貸款6675.5萬(wàn)元，實(shí)際占用6229.1061萬(wàn)元，歸其個(gè)人從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和境外賭博等非法活動(dòng)，案發(fā)時(shí)尚有2074.1061萬(wàn)元未予歸還。

陳其明在擔(dān)任蘭州市住房公積金管理中心主任期間，明知住房公積金系專(zhuān)款專(zhuān)用，任何單位和個(gè)人均不得挪作他用，他卻利用職務(wù)之便，伙同他人共謀，以委托理財(cái)?shù)男问?，個(gè)人決定以單位名義挪用1億元公款給其他單位使用，還個(gè)人決定挪用公款1700萬(wàn)元給其他單位進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)，挪用15萬(wàn)元公款自用，并為他人謀利、非法收受他人賄賂5筆共14.3萬(wàn)元，索賄50萬(wàn)元。

2013年6月8日，吉林省通化市住房公積金中心原黨組書(shū)記、主任車(chē)世剛涉嫌受賄罪被通化市檢察院批準(zhǔn)逮捕，與其同時(shí)被逮捕的還有中心副主任姜德利、主任助理由貴義、行政科科長(zhǎng)蘆紅林等人。這幾人的被捕撕開(kāi)了通化市住房公積金中心背后的黑幕——其以違法向企業(yè)貸款的方式，挪用了高達(dá)11.25億元的住房公積金，創(chuàng)下全國(guó)住房公積金被挪用的紀(jì)錄。

利益博弈不應(yīng)成為改革難產(chǎn)的借口

早在2011年年底，時(shí)任住建部部長(zhǎng)姜偉新就明確提出，要求在2012年6月前，完成《住房公積金管理?xiàng)l例》的修訂工作并上報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦。但到了2012年6月，這一工作并未完成。隨后在2012年年底，住建部再次提出，2013年要完成《條例》修訂草案稿，并上報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦。到了2013年底，卻再次“爽約”。

住房公積金制度自2002年修訂以來(lái)，一直未見(jiàn)“動(dòng)大手術(shù)”。住建部?jī)啥葘?duì)《住房公積金管理?xiàng)l例》修改的承諾，也均以“爽約”告終。公積金改革緣何如此“難產(chǎn)”，專(zhuān)家們將其歸咎于“利益博弈”。比如包括機(jī)關(guān)公務(wù)員在內(nèi)的許多受益者，因得到公積金補(bǔ)貼較多且改善住房的需求不高而不愿改變現(xiàn)行規(guī)定；擴(kuò)大征繳覆蓋面將使企業(yè)負(fù)擔(dān)增加；管理機(jī)構(gòu)則愿意把這筆錢(qián)留在賬上以獲得利息收入，等等。

一邊是全國(guó)各地在公積金政策方面的逐步放寬，一邊是公積金條例修訂的多次爽約，它們映襯出的，只能是改革本身的過(guò)于蹣跚。近年來(lái)，住房公積金管理制度越來(lái)越被坊間詬病。雖然公積金設(shè)立的初衷，是集職工之力去解決市場(chǎng)化進(jìn)程中的住房困難問(wèn)題，但在現(xiàn)實(shí)中此種功能不同程度地被扭曲，因?yàn)楣e金提取與使用的門(mén)檻過(guò)高，許多住房困難群體既難以提取到公積金，也難以通過(guò)該途徑來(lái)貸款購(gòu)房；與此同時(shí)，由于公積金管理與使用的不透明，它又不免異化為某些隱形的福利。關(guān)乎此，媒體不時(shí)爆出的“天價(jià)公積金”就是佐證。endprint

著名評(píng)論員王聃撰文指出，“沉睡”的公積金不正當(dāng)，公積金異化為特定人群的福利更是一種恥辱，那么經(jīng)由頂層式的修訂，來(lái)還原公積金制度本身的保障性和使用效率，就愈加具有必要性。為什么《條例》修訂稿遲遲難以出臺(tái)？專(zhuān)家的解釋是源于利益博弈，專(zhuān)家們自有理由。一方面，許多公務(wù)員是公積金制度的受益者，有著高公積金的他們自然會(huì)反對(duì)改革；另一方面，公積金條例修改的難度在于部門(mén)利益，很多機(jī)構(gòu)愿意把這筆錢(qián)留在賬上，獲取不菲的銀行利息。我們承認(rèn)如此說(shuō)辭的不無(wú)道理，但利益博弈其實(shí)遠(yuǎn)非公積金條例修改難的最大緣由。

對(duì)于《條例》的修訂，“利益博弈”真是難以繞過(guò)的巨大障礙嗎？如此歸因不免顯得太含糊與空泛。如我們所見(jiàn)，這是一個(gè)權(quán)利意識(shí)蓬勃發(fā)展的年代，亦是一個(gè)改革正在進(jìn)入深水區(qū)的年代，由此出現(xiàn)不同改革中的“利益博弈”現(xiàn)象，實(shí)在是件太正常不過(guò)的事情。換句話說(shuō)，利益博弈并不可怕，相反有些時(shí)候不可或缺，因?yàn)樗兄趯⒉煌睦嫦嚓P(guān)者置于博弈平臺(tái)，在角力中形成更公平與能廣泛接受的社會(huì)規(guī)則。對(duì)于糾結(jié)了社會(huì)利益與訴求的公積金管理制度，同樣亦如是。一句“利益博弈”結(jié)論，遠(yuǎn)未觸及到公積金改革難的關(guān)鍵。

“利益博弈”絕不是改革蹣跚的借口。在筆者看來(lái)，較之公積金改革的進(jìn)展緩慢，更應(yīng)該問(wèn)的其實(shí)是，條例修訂難產(chǎn)究竟是誰(shuí)的“利益博弈”？毫無(wú)疑問(wèn)，觀察此前的《條例》的修訂，它又陷入了一種“部門(mén)會(huì)談”的誤區(qū)。這亦是公眾并不陌生的單向度改革：改革在進(jìn)行，但依舊局限在職能部門(mén)和政府機(jī)構(gòu)之間，民意被虛置，民意代表更難以介入修訂議程。由“少數(shù)人”來(lái)推動(dòng)的公積金制度改革，必會(huì)遭遇到看似“無(wú)窮”的壓力，因?yàn)槿鄙賮?lái)自民間的意見(jiàn)與建議，最合適的修訂方案自然就難于短期給出，那么數(shù)度爽約只能是必然。

《條例》的修訂速度需要加快，否則它只會(huì)被各地自行的公積金制度改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)拋于身后，愈加顯現(xiàn)出本身的不合時(shí)宜。對(duì)于條例修訂，眼下最重要的，依舊在于努力讓其成為一場(chǎng)公開(kāi)的博弈。有公開(kāi)的程序和公眾的參與，公共政策的改革才能走上快車(chē)道。

找準(zhǔn)突破口 穩(wěn)步推進(jìn)改革

公積金條例修改，有關(guān)部門(mén)已連續(xù)兩年爽約。有學(xué)者給出的答案是，“條例修訂緩慢是因?yàn)閿[不平各種利益關(guān)系，很多人是這個(gè)制度的受益者?！奔偃绱苏f(shuō)屬實(shí)，并不令人意外，但凡牽扯到既得利益者的改革，往往受阻，這方面的案例不勝枚舉。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，改革在中國(guó)只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)。當(dāng)前，中國(guó)改革已進(jìn)入深水區(qū)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，要敢于啃硬骨頭。公積金條例修改并不算多么難啃的硬骨頭，居然也難產(chǎn)，如果牽扯到那些真正難啃的硬骨頭，其推行力度之難，可想而知。

《湖北日?qǐng)?bào)》刊發(fā)署名文章認(rèn)為，再難啃的骨頭也要啃，改革再難也要向前推進(jìn)。關(guān)于改革，從來(lái)不乏民意基礎(chǔ)，即便是既得利益者也不會(huì)公開(kāi)拒絕改革，相反會(huì)高喊改革，可為何一旦改到自己身上就退縮甚至反抗呢？原因不難理解，害怕自身利益受損。一些利益本來(lái)就不合理，早該被舍棄，比如公款吃喝、公車(chē)私用、公款送禮、坐超標(biāo)車(chē)、享受超豪華辦公室等等。中央出臺(tái)規(guī)定予以清理，雖然遭受各種明里暗里的抵抗，但在堅(jiān)定的決心下，還是得到了強(qiáng)力整治。公積金同樣如此，一些人享受了畸高的公積金，調(diào)查顯示，我國(guó)各行業(yè)職工住房公積金的繳存數(shù)額存在很大差別，最高與最低之間的比例竟超過(guò)30倍。修正公積金制度不應(yīng)該嗎？憑什么反對(duì)？

改革不會(huì)因?yàn)橛腥俗钃暇屯Ｖ?，在?qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，應(yīng)加大民眾的話語(yǔ)權(quán)和提高民眾的博弈權(quán)，否則公積金條例修改仍然遙遙無(wú)期。

評(píng)論員溫江樺認(rèn)為，因?yàn)樽》抗e金制度的種種弊端，民眾修法意愿強(qiáng)烈，恨不得今日事今日畢，這個(gè)可以理解。不過(guò)，住建部?jī)纱嗡s，延遲數(shù)年，其實(shí)也在情理之中。眾所周知，法律修改，不僅僅是響應(yīng)民間吁求，更多的其實(shí)是各方意見(jiàn)要相互讓步、達(dá)成一種妥協(xié)。如果在各方利益平衡之前，貿(mào)然修法，恐怕會(huì)換來(lái)執(zhí)行之中的虛與委蛇，這也是急于修法的民眾所不愿意看到的。

其實(shí)，住建部決意提交的《條例》修改草案，并非是一種局部的縫縫補(bǔ)補(bǔ)，而是在謀求整體變革。草案如何在總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，提出國(guó)家層面的修法突破——擴(kuò)大覆蓋面、強(qiáng)制繳存，正是目前修法所遇到的最大障礙。因?yàn)樗粌H會(huì)觸及相關(guān)階層的既得利益，更有可能會(huì)加重企業(yè)用工負(fù)擔(dān)。這也是利益博弈最厲害之處。但是，利益博弈不能成為住建部不作為的理由。因?yàn)樽》抗e金制度，必須修改的地方，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這兩處，不能因?yàn)榫植康摹袄娌┺摹?，而延遲整個(gè)修法進(jìn)程。

目前可以達(dá)成改革共識(shí)的，如拓寬公積金使用途徑、降低使用門(mén)檻等，都可以在修法中先行，而不必非得等待整體修改草案的出臺(tái)。況且，現(xiàn)行公積金制度其他方面的弊端也是顯而易見(jiàn)的，必須及時(shí)著手處理，例如屢次被人詬病的繳費(fèi)差距過(guò)大、有違公平，一些央企擅自提高職工住房公積金的企業(yè)繳存比例，用于避稅；公積金管理混亂，頻頻爆出挪用、貪腐丑聞等問(wèn)題。

雖然以上問(wèn)題住建部早有規(guī)定，例如關(guān)于繳存比例，不得超過(guò)12%；關(guān)于收益，住房公積金可用來(lái)建設(shè)保障房等。但這些都需要在更高層面通過(guò)修法，上升為法規(guī)、制度以加強(qiáng)執(zhí)法力度。也就是說(shuō)，即便公積金制度的整體變革草案遲遲未出臺(tái)，在力所能及、有所作為的領(lǐng)域，還是可以先行修改《條例》的。而修改《條例》，這是政府的職責(zé)。我們既不要盲目樂(lè)觀，低估了改革的難度，也不必過(guò)于憂懼，高估改革的阻力。改革是難，只要有決心有行動(dòng)，改革的措施勢(shì)必就會(huì)推進(jìn)得更快一些。

近日，北京市住房公積金管理中心表示，今后使用公積金貸款的購(gòu)房人，在提取公積金時(shí)，將不再需要提交購(gòu)房合同、貸款合同等材料。此外，本市租房提取公積金今后也將由一年提取一次，縮短為三個(gè)月提取一次，提取的限額為本人和單位繳存公積金三個(gè)月的總和。

武漢市從今年7月起放寬低收入者公積金提取條件，允許月收入低于1600元者直接將公積金中的余額全部提取出來(lái)，則成為國(guó)內(nèi)第一座從收入角度放寬提取條件的城市。

除這些地方外，還有不少城市也已放寬了公積金提取條件，允許公積金用來(lái)看病以及支付房租、物業(yè)費(fèi)等費(fèi)用。這樣的安排雖然不符合現(xiàn)行《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，卻更符合現(xiàn)實(shí)需要。

地方惠民政策已經(jīng)上路，希望制度也跟上人民的需要，快些走吧！endprint