管向梅

失獨群體社會保障與社會服務的提升

管向梅

我國失獨群體的規(guī)?；霈F(xiàn)與20世紀80年代“獨生子女政策”有重要關系。解決失獨群體社會保障問題，一方面現(xiàn)行生育政策必須適當修復；另一方面需要打通該群體的醫(yī)療政策、養(yǎng)老政策、救助政策、社會服務政策等與現(xiàn)有福利制度之間的障礙，爭取福利最大化，從而幫助他們抗擊風險、切實保障他們的基本生活，共享社會的發(fā)展。

失獨群體 社會保障 社會服務 修復 對接

失獨群體在學術上并無嚴格的界定，學者們比較一致的看法是：年齡在50歲以上，失去獨生子女并且無生育能力的人群。根據(jù)衛(wèi)生部發(fā)布的《2010中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》所顯示的人口疾病死亡率來推算，15歲至30歲年齡段的死亡率至少為40人/10萬人，由此估計，截至2012年，中國每年15至30歲獨生子女死亡人數(shù)至少7.6萬人①，失獨群體即將或者已經(jīng)步入老年，很難或者無法實現(xiàn)補償性生育。據(jù)并不完全測算，在我國失獨群體已經(jīng)不下百萬并且有小幅增長的趨勢。

失獨群體的規(guī)模性出現(xiàn)可追溯到20世紀80年代開始實行的計劃生育政策。隨著現(xiàn)代社會風險的擴大，一孩化的生育政策強制性地決定了家庭的生育決策，放大和集聚了各種風險，卻沒有為獨生子女家庭提供必須的風險規(guī)避和制度保障。近年來這個群體的生存狀態(tài)日益引起社會的關注。

失獨群體社會保障與社會服務的現(xiàn)狀與問題

自馬歇爾提出將“社會權利”納入公民身份的構成，與“公民權利”、“政治權利”同為公民身份的構成要素以來，與“社會權利”緊密相聯(lián)的社會保障與社會服務體制已成為現(xiàn)代國家的基本制度架構②。失獨群體是一個特殊的弱勢群體，他們失去了唯一的子女，更容易陷入老無所依、醫(yī)無所靠、心無所賴的境地。我國現(xiàn)代社會福利制度建立時間短，社會保障層次低，基本屬于補缺型，社會服務更是處于比較低的水平，因此我國現(xiàn)有的社會保障和社會服務缺乏對這個特殊弱勢群體的制度安排。

失獨群體計生補償政策不足。目前，我國對失獨群體的法律性保護僅限中華人民共和國計劃生育法第二十八條規(guī)定：“獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助?！钡珜唧w幫助的主體、形式等沒有明確規(guī)定，缺乏量化標準，導致在執(zhí)行中的縮水甚至缺失。

2008年國家出臺了特別扶助制度，要求對獨生子女死亡或傷殘家庭（母親年滿49歲以上）每月提供不低于80或100元的補助③。各地政府也紛紛按要求出臺辦法，發(fā)放一次性補助金和一定數(shù)量的月補助金。但是這些補償政策在一次性補助的時間上參差不齊，上海市、北京市等地區(qū)要求獨生子女死亡年齡16周歲以下可以領取救助金，在上海市奉賢區(qū)又規(guī)定16周歲以后結婚之前死亡的獨生子女父母可以一次性領取5000元補助金。同時，原本是按月發(fā)放的計生補助金往往每年發(fā)放一次，補助金本身帶有強烈的“象征性”補償意味，偏離了實質(zhì)性經(jīng)濟幫助的目的。

失獨群體基本生活保障政策缺失。失獨群體內(nèi)部經(jīng)濟狀況差異顯著，就北京市宣武區(qū)的調(diào)查來看，“失獨群體在職收入相差13至14倍，退休金相差7至10倍，人均月收入最小值為310元，最大值為4000元，相差12.9倍”④?？傮w而言，失獨群體經(jīng)濟狀況不良的仍然占多數(shù)。

我國實行的最低生活保障制度是社會救助的最后一道安全網(wǎng)，對于符合低保標準的失獨群體來說，也必須參照相應的低保標準，事實上他們的生活水平因為失去子女而比有子女的低保家庭更加困苦。更多的失獨家庭卻因為徘徊在低保線的附近而無法享受低保。低保標準的剛性限制阻礙了失獨群體獲得基本的生活救助。同時，當前最低保障標準是按照維持生存水平制定的，忽視了人的發(fā)展，不能做到真正共享發(fā)展結果。

失獨群體醫(yī)療保障救助缺乏。失獨群體在喪失子女時心理遭受巨大打擊，身體也往往會迅速衰老，尤其是本身有慢性病的失獨群體，會加重原有病情。同時他們的年齡大多都在50歲以上，有的正逐漸步入老年階段，身體健康狀況每況愈下，吃藥看病的花費將會增加，失獨群體往往會面臨“因病致貧”的風險。

當前我國醫(yī)療保障以醫(yī)療保險為主要內(nèi)容，由國家、社會、個人共同負擔，涵蓋了門診、大病救助、慢性病救助等項目。大病救助是花費較多醫(yī)療費用而個人難以負擔，由國家和單位統(tǒng)籌報銷的方式。事實上大病救助之后還可以再申請二次救助，三無人員（無子女、無勞動能力、無收入來源）、五保戶、低保戶、孤兒、優(yōu)撫對象的報銷比例達百分之百，其他貧困家庭也可以申請，報銷比例達55%。在這其中，單純的無子女并不享受二次救助，失獨群體的醫(yī)療保障救助僅在其貧困情況下才會發(fā)生，而失獨群體在日常開支中醫(yī)療費用是一項主要開支，一旦遇上看大病，將力不從心，而且所有的報銷均是先支付后報銷，生病者要首先支付一大筆醫(yī)藥費。在這種情況下，無疑加重了失獨者的負擔，更關鍵的是我國目前并沒有一項能夠?qū)⑹И毴后w納入的醫(yī)保救助制度政策。

失獨群體養(yǎng)老服務缺失。我國社會服務體系落后導致失獨群體養(yǎng)老日常照顧服務缺失，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：其一，失獨群體社區(qū)互助服務不足。獨子喪生弱化了失獨家庭養(yǎng)老的能力，隨著失獨家庭生命周期的推進，失獨家庭對生活照料，精神慰藉等需求更加迫切。其二，日常照顧缺乏專業(yè)的服務提供者。目前而言，我國一般有計生專員負責此事，但是其職責范圍狹窄，缺少專業(yè)服務。

我國社會福利體系的機構養(yǎng)老服務以養(yǎng)老院、敬老院和殘疾人福利院等為主。進入營利性養(yǎng)老院，必須有監(jiān)護人的簽字，對監(jiān)護人的要求最好是子女或其他直系親屬，但是失獨家庭的唯一孩子已經(jīng)去世。此外，即便失獨群體能夠進入養(yǎng)老機構，也有可能因為養(yǎng)老資金不足而支付不起高昂的費用。至于公辦的養(yǎng)老院也并沒有針對失獨群體入住的具體政策，一般公辦養(yǎng)老院只接納“三無”老人，“三無”老人指“無子女，無經(jīng)濟來源，無配偶的老人”，很顯然，失獨群體老人又被排除在外。2012年民政部提出對于失獨群體可以參照“三無”老人來解決，但是由于缺乏明確統(tǒng)一的全國性法律執(zhí)行，制度性的解決方案急需出臺。

失獨群體心理危機應急服務匱乏。失獨群體在短期內(nèi)會出現(xiàn)情緒異常、行為異常的狀況，患創(chuàng)傷后應激障礙可能性很高。他們跌入低谷、長期生活在內(nèi)心痛苦之中，生命中缺少了平和與歡樂⑤。一般來說，失獨群體身邊的親朋好友會進行安慰開導，給予一定的支持。但當事者在以后的生活中還是表現(xiàn)出避開世俗、封閉自我、遇見家人團聚情景而情緒波動劇烈等適應不良的狀況。他們不僅需要安慰，更需要共情性的陪伴，需要情感的發(fā)泄，需要適當?shù)囊龑Ш透嗟恼芰?。目前我國計生工作人員可能會入戶慰問，他們的慰問出于職責，也有一些效果，卻仍然觸及不到死者家屬的心靈深處。由于他們不具備專業(yè)開導的能力，也常常會為了尊重家庭而在事情過去較長時間后來慰問，從而導致介入的滯后。一些社會服務組織也會開展相關的慰問志愿活動，但是志愿活動隨意性大，專業(yè)水平參差不齊，人員變化也快，活動時間短暫，不利于與失獨者們深層接觸。

現(xiàn)行相關生育政策的修復

對現(xiàn)行相關生育政策進行適當?shù)男迯停訌娂彝ド芷谇捌诘莫毶优劳鲲L險的預防是有效防止獨生子女家庭陷入痛苦無助的前提。

合理調(diào)整計劃生育政策。人口學家陳友華提出“低生育水平和人口減速增長已持續(xù)20多年的事實清楚地表明，中國人口形勢已發(fā)生根本性變化，以控制人口過快增長為己任的計劃生育的歷史使命已然完成”⑥。在我國，允許雙獨家庭（夫妻雙方都是獨生子女的）以及農(nóng)村戶口夫妻第一胎為女兒的等符合條件的家庭，可生第二胎，最早的地區(qū)已經(jīng)實施十多年。自2014年起我國已經(jīng)放寬計劃生育政策，開始實施“單獨二胎”的政策，即一方為獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，又稱單獨兩孩政策。但是這些調(diào)整還不足以改變獨生子女家庭在生命周期各階段上可能遭遇的養(yǎng)老風險。計劃生育政策還具有進一步調(diào)整的空間，在現(xiàn)實情況下逐步實施獎勵一胎、允許二胎、杜絕三胎的生育政策，是比較合理的選擇。每個家庭有兩個孩子可以使家庭結構從不穩(wěn)定的“倒三角型”轉(zhuǎn)變?yōu)檩^為穩(wěn)固的“矩形”，大大降低只生一個孩子給家庭帶來的風險。

健全與完善對獨生子女的獎勵及特別扶持制度。即便我國逐漸放開了家庭二胎規(guī)定，但是就目前人口數(shù)量，我國仍然提倡和鼓勵只生育一個子女。那么對于那些積極響應計劃生育政策，只要一個孩子的家庭，可以對其進行獎勵和補助。現(xiàn)行國家獨生子女的獎勵制度包括給予獨生子女戶五到二十元不等的保健費，依法領取退休金的獨生子女父母，自法定退休年齡之月起，按本人基本工資百分之五的標準增發(fā)退休金；對農(nóng)村實行計劃生育的家庭發(fā)展經(jīng)濟，給予資金、技術、培訓等方面的支持、優(yōu)惠；對實行計劃生育的貧困家庭，在扶貧貸款、以工代賑、扶貧項目和社會救濟等方面給予優(yōu)先照顧。

可以在社會福利資源分配時優(yōu)先考慮獨生子女家庭，例如國家可以在獨子女家庭中優(yōu)先推行護理保險制度，該制度是涉及保健、醫(yī)療、福利在內(nèi)的長期、持續(xù)、輔助性的康復和支持性的照顧，對于缺乏照顧能力的獨生子女家庭而言具有重要作用。同時，國家應該提高特別扶助金的標準，且與平均生活水平的增長同步，發(fā)放工作應人性化，簡化調(diào)查審批手續(xù)，取消公示，并確保及時、足額的發(fā)放，防止政策本身被邊緣化。

探索建立獨生子女賬戶制度。為有效預防失獨群體晚年經(jīng)濟窘迫的困境，在家庭生命周期前期建立獨生子女賬戶及獨生子女意外保險制度可以作為生育政策修復的良性補充。

獨生子女賬戶是專屬于獨生子女家庭，用于家庭發(fā)生意外時的緊急救助，給予其足夠的經(jīng)濟資金，保證其基本生活而采取的一種預防性舉措。獨生子女賬戶可以通過民政和計劃生育部門聯(lián)手在全社會倡導建立，并通過向社會籌集資金或鼓勵獨生子女家庭自愿繳納一定資金入賬。當繳費的獨生子女家庭一旦發(fā)生意外變成失獨家庭，獨生子女賬戶能夠為其提供經(jīng)濟補助，保障其基本生活。

失獨群體社會保障與社會服務與現(xiàn)有制度的對接

第一，勞動與社會保障部門、民政部門協(xié)同加強失獨群體醫(yī)療及養(yǎng)老保障。對失獨群體的醫(yī)療保障首先體現(xiàn)在對家庭經(jīng)濟困難的失獨群體給予醫(yī)療優(yōu)惠待遇，將符合大病救助條件的失獨群體優(yōu)先納入救助范圍，給特殊病種救助，優(yōu)先享受減免醫(yī)療保險個人出資的待遇。對特別困難的失獨家庭制定科學合理的二次救助的標準，多重救助的疊加效應可以避免這個群體在遭受巨大的痛苦及疾病后再貧病交加。其次體現(xiàn)在醫(yī)療護理服務上，提高護理費用報銷比例。失獨群體與其他醫(yī)療患者的區(qū)別在于無子女提供照顧，一旦有患病住院或者其他行動不便的情況，便陷入很大的困難。一般而言其生活水平不高，生活陷入窘迫。這種情況下應當優(yōu)先提供護理，并且以高比例報銷護理費用。

唯一子女的喪失使該失獨群體與一般老人養(yǎng)老保障能力相比來源少、水平低、風險大。首先，可以嘗試在現(xiàn)有養(yǎng)老保險制度的基礎上，考慮將獨生子女意外傷亡保險作為法律強制的社會保險，由國家、社會、個人三方共同承擔，其中國家統(tǒng)籌部分應占到50%，達到一定年齡后可以將累計的保險金轉(zhuǎn)到養(yǎng)老賬戶中，如果遭遇意外傷亡可以得到持續(xù)性的賠償。再者，為失獨群體加投涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、意外、人壽、女性安康等險種在內(nèi)的綜合性保險，切實幫助失獨群體防御各種風險的能力，解除他們的后顧之憂。最后，為失獨群體入住養(yǎng)老院提供幫助。當失獨群體生活自理能力逐漸減弱，有進養(yǎng)老院的需求時，起碼應做到優(yōu)先考慮。國家通過出臺相應的政策措施，在失獨家庭入住養(yǎng)老機構時，可由當?shù)卣蛩谏鐓^(qū)提供擔保，充當其監(jiān)護人，且在入住養(yǎng)老機構，分配養(yǎng)老資源時，優(yōu)先考慮失獨老人的權益。同時，簡化失獨老人進入養(yǎng)老機構的手續(xù)、在失獨老人入住養(yǎng)老機構時，適時簡化繁瑣的入住手續(xù)?？s減入院所消耗的時間，讓老人及時得到生活照料，安享晚年。

第二，民政部門保證失獨群體達到最低生活標準。民政部門最近發(fā)表聲明，失獨群體將參照三無老人由政府供養(yǎng)，但是目前還尚未出臺相關細則。如果民政部落實對達到相應年齡的失獨群體按照三無老人進行供養(yǎng)這一政策的話，可以保障其最低生活要求。但對于未達到供養(yǎng)年齡標準的失獨者，也應當有所覆蓋，可以按照差別化的原則給予不同數(shù)額的低保金。特別是其中貧困或者貧困邊緣家庭，提供低保金并增加份額，有專家提出補助到城市居民平均收入的50%以上，或者是農(nóng)村平均收入的50%以上。除此之外，可建立財政支付為主、社會募集為輔的扶助基金。以省級政府基礎建立專項資金，建立失獨群體養(yǎng)老扶助基金或失獨群體關懷基金，并通過廣泛動員社會力量，整合社會資源，多渠道籌措資金，切實解決失獨群體的家庭生活保障問題。

第三，以社區(qū)為平臺將失獨群體納入社區(qū)照顧。失獨群體的日常照顧和心理危機應急服務可以立足于社區(qū)照顧。社區(qū)照顧整合全部社會資源，通過正規(guī)照顧和非正規(guī)照顧網(wǎng)絡，為需要照顧人士在家庭或社區(qū)中提供全面照顧，促進其過正常人的生活。由此可見，通過加強失獨群體的社區(qū)照顧，能夠協(xié)助其融入社區(qū)，適應社區(qū)的生活。首先，為失獨家庭老人提供健康服務。失獨老人失去子女的照顧，更需要社區(qū)的幫扶。利用托老所或老年人活動室等，向失獨老人提供飲食、娛樂等，老人白天在此活動，晚上回家居住。其次，可開展階梯式社區(qū)居家養(yǎng)老模式。社區(qū)可以建立居家養(yǎng)老服務隊，社區(qū)負責人可調(diào)動社區(qū)中低齡的老人，為社區(qū)的失獨老人提供志愿服務，及時為失獨老人提供生活上的幫助。最后，在社區(qū)內(nèi)開辦心理咨詢室，由專業(yè)的社會工作者或者心理咨詢員為失獨老人及時提供精神慰藉，排除心理障礙，恢復身心平衡。

（作者為南京工程學院人文與社會科學學院講師、南京大學政府管理學院博士研究生；本文系南京工程學院青年基金重點項目的階段性成果，項目編號：QKJA201206）

【注釋】

①方曙光：“斷裂、社會支持與社區(qū)融合：失獨老人社會生活的重建”，《云南師范大學學報》（哲學社會科學版），2013年第5期，第106～112頁。

②郭忠華，劉訓練：《公民身份與社會階級》，江蘇人民出版社，2007年，第1～5頁。

③中華人民共和國國家衛(wèi)生和計劃生育委員會.關于印發(fā)全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知［EB/ OL］.2007-8-31. http://www.chinapop.gov.cn/zhuzhan/jsbm g/201305/9cc5459a79db40bfb48df6618be985a8.shtml.

④尹志剛：“北京市宣武區(qū)獨生子女傷殘死亡家庭及保障調(diào)查報告（摘要）”，《人口與發(fā)展》，2009（增刊），第199～206頁。

⑤李蘭永，王秀銀：“重視獨生子女意外死亡家庭的精神慰藉”，《人口與發(fā)展》，2008年第6期，第28～30頁。

⑥陳友華，胡小武：“低生育是中國的福音？—從第六次人口普查數(shù)據(jù)看中國人口發(fā)展現(xiàn)狀與前景”，《南京社會科學》，2011年第8期，第55～58頁。

責編/豐家衛(wèi)（實習）

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