郭國堅

推進法治評估體系建設(shè) 促進中原經(jīng)濟區(qū)健康發(fā)展

郭國堅

法治指標(biāo)經(jīng)歷了從理論研究到應(yīng)用研究的轉(zhuǎn)變，在評價和引介域內(nèi)外法治指標(biāo)實踐的基礎(chǔ)上，文章提出從法治環(huán)境運作的基本原理出發(fā)，充分認識和把握法治環(huán)境子系統(tǒng)之間的有機關(guān)聯(lián)，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建指標(biāo)體系，即主觀（觀念）指標(biāo)、法治載體指標(biāo)、法治運作指標(biāo)三個層面的指標(biāo)建構(gòu)模式。

刑事錯案 法治指數(shù) 治理 評估 中原經(jīng)濟區(qū)

2012年，國務(wù)院批準(zhǔn)了《中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2012～2020）》，規(guī)劃對河南省整體經(jīng)濟和社會發(fā)展作出了部署，其賦予中原經(jīng)濟區(qū)全國“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)的定位。在經(jīng)濟發(fā)展地背景下，中原經(jīng)濟區(qū)必然面臨轉(zhuǎn)型的過程。面對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，社會結(jié)構(gòu)也將出現(xiàn)一定比例的變化和失衡，由此將形成社會沖突與社會矛盾，解決問題的突破口在于發(fā)揮法律的社會整合功能，變革和完善現(xiàn)有法律調(diào)控機制，進而形成良好的法治環(huán)境。區(qū)域法治環(huán)境的治理和優(yōu)化不僅需要打破現(xiàn)有行政區(qū)劃的局限，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供良好的法治保障，更需要把握區(qū)域內(nèi)各主體間法治環(huán)境的狀況，有針對性地改良和優(yōu)化。目前，學(xué)者對區(qū)域法治發(fā)展的宏觀研究較多，而對新形勢下區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的法治環(huán)境的定量研究仍然薄弱。因此，建立一個動態(tài)、多元、多層面的評價體系，其價值顯得尤為重要。

國內(nèi)外法治狀況評估指標(biāo)的演變

域外法治評估指標(biāo)。20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者雷蒙德·鮑爾率先提出“社會指標(biāo)”一詞，提出以社會指標(biāo)來觀測社會發(fā)展的方法。社會指標(biāo)作為“具有普遍社會意義的社會狀況的指數(shù)”是“在那些通常不易于定量觀測或不屬于經(jīng)濟學(xué)家專業(yè)范圍的領(lǐng)域內(nèi)，為我們提供有關(guān)社會狀況的信息”。①

有關(guān)法治指標(biāo)的雛形可見之于德國學(xué)者馬克斯·韋伯的研究，韋伯十分關(guān)注社會的秩序問題，秩序是由統(tǒng)治集團的組織和合法性所保證。歷史上存在不同統(tǒng)治類型，這些統(tǒng)治類型被它們各自內(nèi)在的和外在的力量所改變。在理想類型方法的影響下，學(xué)者就社會法治形態(tài)進行了全面的研究，昂格爾將法律的類型概括為習(xí)慣法、官僚型的法以及法律秩序。②習(xí)慣法、官僚法和法治秩序是歷史上存在的三種法的樣態(tài)，而每種法的形態(tài)之間，都有不同的要素構(gòu)成，現(xiàn)代社會的法治形態(tài)可以從實體內(nèi)容、機構(gòu)、方法與職業(yè)四個層面來概括。諾內(nèi)特、塞爾茲尼克將不同形態(tài)下的法律分為壓制型法、管理型法與回應(yīng)型法。三種類型的法律形態(tài)由不同的指標(biāo)來組成，這些指標(biāo)包括：法律的目的、合法性、規(guī)則、推理、自由裁量權(quán)、強制、道德、政治、對服從的期望、參與。③盡管任何復(fù)雜的法律秩序永遠不會構(gòu)成一種絕對一貫的體系，而表現(xiàn)出某種混合的特征，但是它的基本狀態(tài)可能依然比其他法律秩序更接近一種類型的法。④此外，富勒在二戰(zhàn)后反思法治失敗的教訓(xùn)之余，提出了法治正當(dāng)性的依據(jù)在于法制的內(nèi)在道德。富勒提出了法制內(nèi)在道德的八項指標(biāo)：法律應(yīng)該具有一般性、公布和公開、不溯及既往、明晰、沒有自相矛盾、不能規(guī)定不可能之事、法律的連續(xù)性、官方行動與公布的規(guī)則之間的一致性。⑤

現(xiàn)代社會法治的研究成果為法治指標(biāo)的具體構(gòu)成提供了借鑒。但是法治不僅僅是一個邏輯概念，也是一個歷史概念，在西方文明下產(chǎn)生的法治指標(biāo)能否適用不同文化背景的國度，這一問題值得深思。就法治而言，是否存在一個統(tǒng)一的普適性的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有發(fā)生的有關(guān)法治的探討并未給出令人滿意的答案。盡管如此，我們?nèi)匀豢吹絿H社會在推動法治共識中所做出的努力?！缎碌吕镄浴穼⒎ㄖ卧瓌t歸納為以下幾個層面的內(nèi)容：立法機關(guān)的職能是創(chuàng)造和維持個人尊嚴(yán)得到維護的各種條件，并使“人權(quán)宣言”中的原則得到實施；法治原則不僅要規(guī)范行政權(quán)力的濫用，也需要有一個有效的政府來維護法律程序，但賦予行政機關(guān)委任立法權(quán)要有限度，它不能取消基本人權(quán)；要求有正當(dāng)?shù)男淌鲁绦?，充分保障被告辯護權(quán)，受公開審判權(quán)，取消不人道和過度處罰；司法獨立和律師自由。

在全球化的背景下，面對以世界貿(mào)易組織貿(mào)易體制和通訊網(wǎng)絡(luò)為客觀基礎(chǔ)的世界法治秩序構(gòu)想也促進了法治規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化。世界銀行的“善治”指標(biāo)體系以及“世界正義工程”（the World Justice Project），都是在這一背景下促進法治在世界各國的施行。從域外法治指標(biāo)體系的形成來看，指標(biāo)的設(shè)定大多以西方社會對法治理解為基礎(chǔ)，其中也夾雜著特定的目的。如世界銀行的善治指標(biāo)體系是用以考察第三世界國家的治理環(huán)境，并將其作為發(fā)放貸款的依據(jù)。因此，借鑒域外法治指標(biāo)體系，需要考察中國的基本國情和中國法治形成的特殊背景。

域內(nèi)法治指標(biāo)評估體系。近年來，以法治指標(biāo)體系來衡量和評價地方法治的運行狀況成為國內(nèi)學(xué)界和實務(wù)界熱衷的課題。地方政府在現(xiàn)有的法治框架內(nèi)，就地方施行法治的狀況進行了有益的探索，其中包括余杭、上海、北京、成都、香港。

余杭149模式：2005年，浙江余杭區(qū)率先提出了法治余杭、建設(shè)法治城區(qū)的整體目標(biāo)。2006 年初，該區(qū)明確了“法治余杭”建設(shè)的要求，建立了從黨委、政府、司法、權(quán)利保障、市場有序、監(jiān)督、民主政治、全民素質(zhì)、社會和諧等層面的評價指標(biāo)。

上海城市法治化建設(shè)指標(biāo)：上海市法治指標(biāo)分別為立法指標(biāo)、司法指標(biāo)、執(zhí)法指標(biāo)、普法指標(biāo)、法律監(jiān)督指標(biāo)、公共安全指標(biāo)、社會參與指標(biāo)、法律資源指標(biāo)、法律服務(wù)指標(biāo)、基礎(chǔ)指標(biāo)以及其他指標(biāo)。其中基礎(chǔ)指標(biāo)是用來測量社會發(fā)展的基本水平以及群眾合法權(quán)利的保障狀況。其他指標(biāo)包括信訪各類維權(quán)組織，消協(xié)、業(yè)委會等中執(zhí)政黨成員所占比率，市民對法治建設(shè)的滿意率。⑥

成都法治城市評估指標(biāo)：2009年，成都市金牛區(qū)開展了法治城市的評估指標(biāo)建設(shè)，其指標(biāo)目錄包括：加強基層民主政治建設(shè)，推動黨委依法執(zhí)政能力；依法行政，建設(shè)法治政府；司法體制改革，實現(xiàn)司法正義；依法治理，維護社會和諧穩(wěn)定；規(guī)范經(jīng)濟法治秩序；拓展法律服務(wù)，提高服務(wù)水平；深化法制宣傳教育，提升全民法治意識和法律素養(yǎng)；健全法治監(jiān)督體系，提高監(jiān)督效能。⑦

北京市評估指標(biāo)：北京市法治建設(shè)狀況綜合評價指標(biāo)體系包括工作職能指標(biāo)、社會狀態(tài)指標(biāo)和發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)等3個一級指標(biāo)，每項指標(biāo)再細分具體二級和三級指標(biāo)，“工作職能指標(biāo)”用以掌握法治建設(shè)現(xiàn)狀和相關(guān)問題；“社會狀態(tài)指標(biāo)”用于考察與法治建設(shè)相關(guān)的社會反映狀態(tài)；“發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)”用于對依法治市未來發(fā)展存在的潛力和空間做出考察、分析和預(yù)測。⑧

香港的法治指標(biāo)評價體系：香港的法治指標(biāo)評價體系的建構(gòu)分為建立依法行使權(quán)力的政府，不許有任意權(quán)力；保證法律面前人人平等；公正地施行法律；保障程序公義以及司法公義人人可及。⑨

法治指標(biāo)體系的比較和分析?？v觀國內(nèi)外的法治指標(biāo)體系的建構(gòu)過程，將法治理論轉(zhuǎn)化為具體的評價指標(biāo)，建構(gòu)者并不能完全排除主觀的因素。這種主觀上對法治認識的不同導(dǎo)致指標(biāo)的具體內(nèi)容差異，即便是在國內(nèi)各省、市的指標(biāo)設(shè)定上，也呈現(xiàn)出不同的評價模式。這其中包括，上海城市法治化建設(shè)指標(biāo)及評估中提出的“主觀指標(biāo)+客觀指標(biāo)+工作指標(biāo)”的模式；南京市提出的“職能與狀態(tài)的混合模式”；北京市提出的“工作職能+社會狀態(tài)+發(fā)展?jié)摿δＪ健?；浙江省提出的法治余杭?49指標(biāo)模式。

盡管在指標(biāo)的設(shè)定上存在差異，但是國內(nèi)評價指標(biāo)模式大多涉及公權(quán)力部門的職能及其運作指標(biāo)。產(chǎn)生這種差異和共性的原因是多方面的：國內(nèi)指標(biāo)體系的研究從推動主體上多為政府部門，因此，從公權(quán)力視角對法治的實施狀況進行績效評估，就成為其題中應(yīng)有之義；另外，我們也看到法治作為一種治理方式，有其邏輯的一面，也有其歷史的因素。法治指標(biāo)的設(shè)定與法治的確切內(nèi)涵一樣是一個爭論不休，難以達成完全共識的問題。學(xué)界也不乏對現(xiàn)有法治指標(biāo)評價模式的建構(gòu)的批評，認為不同省、市法治指標(biāo)并不統(tǒng)一，指標(biāo)的考核權(quán)重也不一致，由此造成各地區(qū)間的法治指數(shù)無法進行橫向比較，影響法治指數(shù)評價的實際效果。

值得關(guān)注的是我們在設(shè)定法治指標(biāo)體系時，是否充分理解了法治的理念，并將其融入到指標(biāo)的建構(gòu)之中。就法治而言，已有基本的共識，踐行這些普適性標(biāo)準(zhǔn)，并且保持開放的態(tài)度，允許地方在共性標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，探索地方法治發(fā)展的特點和模式，才是建構(gòu)法治指標(biāo)評價體系應(yīng)該遵循的基本思路。

中原經(jīng)濟區(qū)法治環(huán)境指標(biāo)體系的建構(gòu)

中原經(jīng)濟區(qū)法治環(huán)境指標(biāo)體系的建構(gòu)，需要把握一條主線，即從法治環(huán)境運作的基本原理出發(fā)，充分認識和把握法治環(huán)境子系統(tǒng)之間的有機關(guān)聯(lián)，以此為基礎(chǔ)來構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)體系框架?，F(xiàn)代法治環(huán)境運作的基本原理可以概括為“限制公權(quán)、保護私權(quán)”，從國家制度的建立到法治的施行，從權(quán)利的確認到權(quán)利的救濟，無不貫徹著這一原理。探討法治指標(biāo)的有機構(gòu)成，首先需從這一基本原理出發(fā)，研究法治環(huán)境的觀念、載體、運作三個層面的基本架構(gòu)。法治環(huán)境是一個有機組成的系統(tǒng)，在系統(tǒng)內(nèi)部，法治環(huán)境的各個組成部分、構(gòu)架的運作相互聯(lián)系，形成了有機運作的內(nèi)部環(huán)境。另一方面，法治環(huán)境并非封閉的系統(tǒng)，而是通過保持體系上的開放和法治的外部環(huán)境，諸如政治、經(jīng)濟、文化等環(huán)境之間互相交換資源，更新法治環(huán)境的觀念、載體、運作、效果等子系統(tǒng)，從而保持了法治環(huán)境的不斷生長和活力。

第一，在法治環(huán)境的內(nèi)部系統(tǒng)中，一個成熟的法治環(huán)境的產(chǎn)生，首先以法律規(guī)范的產(chǎn)生為邏輯起點，其中最重要的就是憲法性規(guī)范。在憲法文本中，規(guī)定了國體、政體、經(jīng)濟制度、以及公民的基本權(quán)利等內(nèi)容?，F(xiàn)代法治國家在此基礎(chǔ)上，確立了國家機構(gòu)必須在法律規(guī)定的限度內(nèi)從事活動，這使得國家權(quán)力的運作獲得了合法性，也充分保障了公民在法治的框架下自由地行使法律賦予的權(quán)利。為了進一步制約公權(quán)力，在憲法的制定過程中，大多數(shù)國家確立了權(quán)力的分立和制約機制。通過權(quán)力制約制度，防止某一機構(gòu)權(quán)力過大，從而侵蝕個人權(quán)利。在現(xiàn)代權(quán)力制約機制中，產(chǎn)生出司法的違憲審查制度，用以制約立法機構(gòu)，通過行政訴訟防止行政機關(guān)違法施行行政行為。通過立法的限制，來保證審判的準(zhǔn)據(jù)和行政行為的合法性，這些制度現(xiàn)已成為現(xiàn)代法治國家的基本原則。

第二，在法治環(huán)境的內(nèi)部系統(tǒng)中，私權(quán)的保護主要通過以下途徑實現(xiàn)：一方面，私權(quán)利通過參與國家權(quán)力機構(gòu)的運作，來實現(xiàn)制約公權(quán)力的目的。在實踐中，我們發(fā)現(xiàn)，越來越多的法治國家，廣泛采用立法聽證、行政聽證、人民陪審員、陪審團制度等來實現(xiàn)公權(quán)力和私權(quán)利之間的互動。另一方面，在平等、自由、公正、安全秩序等價值訴求的指引下，國家建立了一系列保護私權(quán)利的制度。在平等方面，不僅要求在形式上的平等，還要求權(quán)利的實質(zhì)性平等，尤其是通過社會福利制度的施行，保證弱勢群體的利益，使國家發(fā)展的成果能夠惠及最廣大的民眾；在自由方面，保證民眾的表達自由、言論自由；在公正方面，實現(xiàn)權(quán)利的有效救濟，大力發(fā)展法律服務(wù)業(yè)、保證司法救濟、行政救濟、國家賠償制度的科學(xué)、有效運行，實現(xiàn)分配正義和校正正義的雙重目的；在安全、秩序上，通過法治保證市場的健康有序發(fā)展，通過刑罰的施行實現(xiàn)社會的安定。

第三，法治環(huán)境系統(tǒng)并非孤立、封閉的系統(tǒng)，而是通過體系的開放，與外界環(huán)境之間互相交換著資源和信息。法律規(guī)范的產(chǎn)生離不開其深刻的政治、文化、經(jīng)濟因素的影響。權(quán)力機構(gòu)的運行體現(xiàn)著政治因素、文化、經(jīng)濟背景。同樣安定、和諧的秩序脫離不了市場經(jīng)濟的運行和其背后的文化、社會根源。

以法治運作規(guī)律和原理為藍本，課題組試圖以主觀指標(biāo)、法治載體、法治運作三個層面來建構(gòu)指標(biāo)體系。第一，主觀指標(biāo)包括三個方面的內(nèi)容：認知性指標(biāo)、評價性指標(biāo)、參與性指標(biāo)。主觀指標(biāo)的目標(biāo)是形成公民服從法律、維護法律、信仰法律、運用法律，黨委、政府等公權(quán)力部門切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治型社會。

第二，法治載體指標(biāo)主要是評價和考量各公權(quán)力組織、法律服務(wù)業(yè)在踐行法治的過程中，是否建立、健全各項人員、經(jīng)費、工作管理制度。內(nèi)容包括：完備立法指標(biāo)，要求立法規(guī)劃、預(yù)測、修改程序設(shè)置合理、立法聽證制度、公布制度健全；公正司法指標(biāo)，要求司法人員充實，身份、職位保障制度合理、司法人員培訓(xùn)制度健全、內(nèi)部懲戒制度完善、審委會運作民主、科學(xué)、建立案件分流制度、執(zhí)行機制、體系完備、司法援助、司法信訪機制健全；法治政府指標(biāo)，要求政府工作人員內(nèi)部培訓(xùn)機制健全，公眾參與政府立法的機制完備，社會矛盾糾紛調(diào)解機制、預(yù)警和應(yīng)急機制健全，建立、健全政府信息公開、政務(wù)公開制度；精細法律服務(wù)指標(biāo)，要求律師培訓(xùn)、交流、懲戒機制健全、律師協(xié)會自我管理制度設(shè)置合理、法律援助中心普遍建立、工作機制健全。公證、人民調(diào)解制度完備，基層法律服務(wù)健全、經(jīng)費保障制度、人員培訓(xùn)機制全面發(fā)展。

第三，法治運作指標(biāo)主要考量法治系統(tǒng)內(nèi)部的運作情況，實施效果以及法治系統(tǒng)與外部系統(tǒng)之間的交互關(guān)系。內(nèi)容包括：一方面法治系統(tǒng)內(nèi)部立法運作指標(biāo)，目標(biāo)是形成體系合理、結(jié)構(gòu)完備、民主、科學(xué)的立法；司法運作指標(biāo)，目標(biāo)是形成公正、高效、權(quán)威的司法體制；法治政府運作指標(biāo)，目標(biāo)是形成高效、民主、服務(wù)型的法治政府；法律服務(wù)運作指標(biāo)，目標(biāo)是形成總量擴張、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、領(lǐng)域拓展、水平提升、高度職業(yè)化、多層次發(fā)展的法律服務(wù)業(yè)。另一方面，法治系統(tǒng)外部市場運行秩序良好，社會和諧安全，政治治理清明，文化建設(shè)成果卓著等。

當(dāng)然，指標(biāo)建構(gòu)是一個不斷試錯和完善的過程，世界正義工程報告的指標(biāo)體系也是在不斷地修改過程中，我們不能畢其功于一役，而是要保持一種未完成形態(tài)的心態(tài)，推動法治指標(biāo)體系的修改完善。正如馬克斯·韋伯指出的，社會現(xiàn)象不可能涉及所研究的具體個體的全部整體，對于現(xiàn)象的把握必然進行相應(yīng)地選擇，但是經(jīng)由選擇和建構(gòu)的歷史個體滿足了論證的邏輯圖式，就可以抵消這種相對性，成為可驗證和客觀的。法治指標(biāo)體系的研究是一個漸進的過程，是一個無限地接近客觀實在的過程。

（作者單位：河南科技大學(xué)法學(xué)院；本文系河南省政府決策研究課題“河南省區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的體制機制研究”階段性成果，項目編號：2014252）

【注釋】

①轉(zhuǎn)引自朱慶芳，吳寒光：《社會指標(biāo)體系》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2001年，第3頁。

②［美］昂格爾：《現(xiàn)代社會中的法律》，吳玉章譯，北京：譯林出版社，2003年，第40頁。

③［美］P·諾內(nèi)特，P·塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，第18～19頁。

④［美］富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，北京：商務(wù)印書館，2005年，第55～97頁。

⑥仇立平：“上海法治建設(shè)指標(biāo)體系的理論和構(gòu)想”，《社會》，2003年第3期。

⑦參見《成都市金牛區(qū)創(chuàng)建全國法治城市考核評估指標(biāo)與測評操作體系（試行）》。

⑧王稱心，蔣立山：《現(xiàn)代化法治城市評價—北京市法治建設(shè)狀況綜合評價指標(biāo)體系研究》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008年，第116～118頁。

⑨戴耀廷：“香港的法治指數(shù)”，《環(huán)球法律評論》，2007年第6期。

責(zé)編 / 張曉

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