張 培 梁芷銘

自治區(qū)自治條例立法的推進與完善

張 培 梁芷銘

自治區(qū)自治條例出臺難，與自治權(quán)力劃分不夠明確、立法機制設(shè)計不夠完善等有關(guān)。按照黨的十八大確立的“法治中國”的總體設(shè)計，我國自治區(qū)自治條例立法要堅持中國特色的法治理念，優(yōu)化設(shè)計中央與自治區(qū)的權(quán)力分配體系，完善立法機制建設(shè)，構(gòu)建科學、規(guī)范的立法環(huán)境，進而實現(xiàn)中央統(tǒng)一管控下的良好自治效能。

自治區(qū) 自治條例 憲治 權(quán)力分配

我國各自治區(qū)人民代表大會擁有自治條例立法權(quán)。然而我國自治區(qū)層面至今還沒有一部真正意義上的自治條例，盡管各自治區(qū)也先后出臺了一些單行條例以及自治州、縣層面的自治條例，但各自治區(qū)自治條例草稿經(jīng)過多次修改，仍然沒有得到中央和社會的廣泛認同，從而造成了我國自治區(qū)自治條例的立法困境或困惑。如何突圍，是我國政治界和法律界正在研究的重要課題。

民族區(qū)域自治的憲治基礎(chǔ)

縱觀我國民族區(qū)域自治的發(fā)展歷程，其中無不凝聚著憲治理論的光輝，而從法理上來說，民族區(qū)域自治與憲治理念具有相對一致性。

民族區(qū)域自治的憲治實踐與制度變遷。中華民族的發(fā)展史是各民族的協(xié)同進步史，盡管其中有矛盾沖突，但求同存異、歸于中華一統(tǒng)是必然路徑。因此，新中國成立后，中央政府給予民族區(qū)域地方充分的自治權(quán)，使其在中華民族大家庭的共同發(fā)展中，能夠適當保留一些傳統(tǒng)的、民族的內(nèi)容，自然也是國家根本大法《憲法》的基本職責，也是現(xiàn)代憲治理念的應(yīng)有之義。

1949年9月，為了迎接新中國的誕生，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》被賦予了臨時憲法的重要地位，其中明確規(guī)定了民族平等和民族區(qū)域自治，成為新中國初期民族事務(wù)的政治基礎(chǔ)。1954年9月，我國第一部社會主義類型的憲法出臺，進一步強化了各少數(shù)民族作為我國社會主義建設(shè)的重要組成部分，在國家事務(wù)中的重要地位和作用。由此，我國民族區(qū)域自治制度全面建立，并通過當時廣西、內(nèi)蒙古、新疆、寧夏以及1965年正式成立的西藏自治區(qū)的政權(quán)設(shè)立，加上各自治區(qū)下屬自治州、縣的制度完善，我國民族區(qū)域自治在國家上層建筑設(shè)計中得到了全面確立。

盡管在“文革”期間我國民族區(qū)域自治地方同樣受到了很大的沖擊，但十一屆三中全會后，我國民族區(qū)域自治逐漸步入了正常軌道并得到了快速發(fā)展。1982年的憲法修正案，以及1984年六屆全國人大頒布實施的《民族區(qū)域自治法》，基本上構(gòu)建出了比較完善的民族區(qū)域自治的法律制度。之后，在《選舉法》、《婦女權(quán)益保障法》等相關(guān)法律規(guī)范中，都賦予民族區(qū)域自治法治進程以良好的發(fā)展空間。當然，由于政治、經(jīng)濟、文化等多方面因素，民族區(qū)域自治立法進程一直緩慢，甚至停滯。前文所述，我國自治區(qū)層面到目前為止仍然沒有一部真正意義上的自治條例出臺，這不能不說是一個巨大的缺憾。①

民族區(qū)域自治與憲治理念具有相對的一致性。憲法治理作為一個國家的根本大政方針，民族區(qū)域自治作為其中的重要內(nèi)容，自然必須契合憲法治理的基本理念和精神。本文所探討的憲治理念，在我國民族區(qū)域自治及其立法進程中，意義同樣重大而深遠。西方講究三權(quán)分立，我國是社會主義制度，不實行三權(quán)分立和聯(lián)邦制，因此，我國憲法治理的時代內(nèi)涵，主要是指立法、行政和司法三項權(quán)力以及中央與地方權(quán)力的職能分工。一般來說，根據(jù)權(quán)力的運行模式，憲治包括橫向分權(quán)和縱向分權(quán)兩種。橫向分權(quán)主要指的是立法、行政和司法三項權(quán)力的劃分，縱向分權(quán)指的是中央和地方的分權(quán)劃分。本文所探討的民族區(qū)域自治，就是一種縱向的憲治。因此，從這個意義上來說，民族區(qū)域自治與憲治是一脈相承的。

基于此，我國自治區(qū)自治條例立法問題，必須要以憲治理念為依托，結(jié)合我國《憲法》精神，對當前憲法實踐，特別是一些法律法規(guī)與憲法相抵觸的地方，要進行全面清理和修正。民族區(qū)域自治是憲法賦予自治區(qū)的應(yīng)然權(quán)力，而當前在推進中存在的困境或困惑，主要是我國憲法下的相關(guān)法律、法規(guī)、部門規(guī)章存在與憲法精神不一致的地方，特別是執(zhí)行上的不到位，也理應(yīng)得到全面、科學的規(guī)范和協(xié)同。

我國自治區(qū)自治條例立法的現(xiàn)實困惑

前文述及，在我國自治區(qū)層面，自治條例一直未能正式出臺，但自治立法卻一直在推進，立法草稿數(shù)易其稿，并且在中央與自治區(qū)之間來回倒騰，最終依然無果。筆者認為，其中既有立法理念上的不足，也有一些實踐和理論上的原因，以下從憲治角度作一解讀。

中央和自治區(qū)在權(quán)力劃分方面存在一定的缺陷。根據(jù)現(xiàn)代憲治理念，民族區(qū)域自治的權(quán)力界限必須要在國家的基本法律上有所體現(xiàn)，而縱觀我國《憲法》、《民族區(qū)域自治法》，對此規(guī)定大都比較籠統(tǒng)與原則性，沒有真正做到制度化、規(guī)范化。通過對美國、英國、德國等國的立法實踐進行研究分析，發(fā)現(xiàn)其非常明確地界定了中央與自治區(qū)的具體權(quán)力，并且有利于實踐執(zhí)行。而我國自治區(qū)從理論上來講，其應(yīng)該被賦予比一般省、市更大的權(quán)力，但由于具有綜合性立法的自治條例遲遲未能出臺，在實踐中，大都以地方性法規(guī)的立法模式出現(xiàn)，從而使得我國自治區(qū)與一般省、市沒有實質(zhì)的區(qū)別。

協(xié)商機制也是憲治的重要維度，但在我國自治區(qū)自治條例立法過程中，這種憲治協(xié)調(diào)機制卻沒有很好地建立。目前，我國自治區(qū)根據(jù)《憲法》、《民族區(qū)域處治法》等，多次起草了自治條例草案，但上報至中央部委以及全國人大管理部門（一般批轉(zhuǎn)到中央部委提出處理意見）后，大都被否決了，沒有上升到全國人大常委會表決的高度。筆者認為，自治條例由中央部委部門來進行協(xié)調(diào)處理，一是其很難有能力承擔起這一重大議題，二是基于部門利益考慮，也可能會阻礙自治放權(quán)。

自治區(qū)立法機制設(shè)計方面存在一些不足。自治區(qū)自治條例立法必須經(jīng)過準備、形成、監(jiān)督等階段。在此實踐中，目前主要涉及到一些對社會公眾權(quán)利的漠視，以及中央審批權(quán)設(shè)置的相對不合理，這與憲治理念也有所矛盾。

在自治條例立法準備階段，主要是對立法的可操作性考量較少，也沒有很好地吸引一些法律專家的深度介入，這不利于自治條例立法的科學與規(guī)范。

在形成階段，根據(jù)立法原理，相關(guān)利益方都可以提出相應(yīng)的議案，然后經(jīng)過民主協(xié)商，形成決定進行表決。然而在我國自治區(qū)自治條例實踐中，作為與之最密切相關(guān)的廣大自治區(qū)公民來說，其一般沒有參與到立法案的提出機制、審議機制、法律草案的表決與通過機制，即便在此過程中，立法機關(guān)也采取了召開聽證會、座談會等形式，但群眾參與的“面”和“度”還相對不足，也很難形成群眾的廣泛意見。再加上自治條例草案一直沒有得到中央層面的鼎力支持，在很大程度上影響了自治區(qū)自治條例立法的積極性。

現(xiàn)行自治條例立法環(huán)境存在一定的消極影響。談及自治區(qū)自治條例立法，其法律依據(jù)除了《憲法》外，主要集中在《民族區(qū)域自治法》?！稇椃ā纷鳛閲腋敬蠓?，其在對國家制度進行整體設(shè)計時，對自治區(qū)自治條例立法進行了一些原則性規(guī)定，由于其獨特的地位，自不可苛求法律的具體和完備。而審視《民族區(qū)域自治法》，其經(jīng)過1984年的頒布和2001年的修訂，基本上為我國自治區(qū)自治條例立法提供了直接規(guī)制，但十余年來，我國自治條例仍然沒有出臺，這也從一個側(cè)面彰顯出了《民族區(qū)域自治法》的一些不足之處，其中主要體現(xiàn)在《民族區(qū)域自治法》對我國自治區(qū)經(jīng)濟領(lǐng)域關(guān)注較多，而對政治領(lǐng)域的制度設(shè)計相對較少，并且較為原則和籠統(tǒng)，在具體實施過程中存在較多的困難。例如《民族區(qū)域自治法》在提及中央對自治區(qū)的扶持政策時，較多地使用了“努力幫助”、“適當照顧”之類的定性語言，缺乏定量標準，從而給具體執(zhí)行留下了更多的隨意空間。

同時，盡管我國《民族區(qū)域自治法》賦予了自治區(qū)可以根據(jù)地方實際對中央政策進行變通執(zhí)行的權(quán)力，但前提是不得違背國家的法律法規(guī)和大政方針，自治空間本身有限。在具體實踐中，自治區(qū)將一些根據(jù)地方實際提出的變通做法上報中央部委時，有時得不到答復，一定程度上打擊了其主觀能動性的發(fā)揮，自治區(qū)在執(zhí)行中經(jīng)常無所適從，久而久之，自治區(qū)成了不折不扣執(zhí)行中央統(tǒng)一政令的區(qū)域。②

此外，對于自治區(qū)來說，采取現(xiàn)行的地方性法規(guī)立法模式，同樣可以對自治區(qū)事務(wù)進行有效管理，而對于一些特殊事宜，也可通過單行條例進行立法（不需全國人大常委會批準，只需備案即可），因此從實際需求方面，自治區(qū)也沒有極力推進自治條例的強大動力，再加上中央層面設(shè)置的一些制度或人為限制，從而使得自治條例立法顯得沒有多大的現(xiàn)實訴求，于是就出現(xiàn)了中央治下全國各省、市、自治區(qū)基本一致的局面。筆者認為，這是我國在社會主義初級階段政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，但隨著社會進步，在憲法治理的大框架下，制定符合各方利益的自治區(qū)自治條例，將會成為一種必然趨勢。

我國自治區(qū)立法的完善

我國自治區(qū)自治條例立法目前的困境和困惑是客觀存在的，設(shè)計科學的突圍路徑，是當前我國憲治領(lǐng)域的重要課題?？傮w來說，按照黨的十八大確立的“法治中國”的總體設(shè)計，我國自治區(qū)自治條例立法需要在科學發(fā)展觀指導下，在法治的大框架內(nèi)持續(xù)推進，并取得發(fā)展的效能。這其中，憲治既是應(yīng)該堅持的一種立法理念，也是在具體立法進程中必須堅守的方式或方法。

堅持中國特色的憲法治理理念。人民主權(quán)和分權(quán)制衡是目前國際上通行的憲法治理核心理念，我國在推進自治區(qū)自治條例立法進程中，也必須堅持人民主權(quán)和分權(quán)制衡理念，并努力實現(xiàn)這兩者的協(xié)同發(fā)展。當然，這里講的憲治不是西方的三權(quán)分立，而是具有我國特色的中央與民族區(qū)域地方的科學分權(quán)。在中國特色的憲法治理理念中，重點要做好兩點：一是中央層面的大局控制，即在統(tǒng)一的前提下，盡可能地給民族區(qū)域地方以自主權(quán)，以發(fā)揮其主觀能動性；二是實行民族區(qū)域的有限自治，民族區(qū)域地方的自治權(quán)力不是無限的，必須服從于中央的整體規(guī)制，通過自身內(nèi)部管理的良好效能，促進中華民族統(tǒng)一的繁榮大局，實現(xiàn)中央與地方的互促互進，共生共榮。

優(yōu)化設(shè)計中央與自治區(qū)的權(quán)力分配體系。在對中央與自治區(qū)的權(quán)力分配進一步優(yōu)化設(shè)計時，要重點考量兩個要素：一是權(quán)、責、利相統(tǒng)一，在賦予自治區(qū)權(quán)力的同時，也要同時賦予其相應(yīng)的責任，并對自治權(quán)加以適當制約；二是努力實現(xiàn)中央政府的權(quán)威與自治區(qū)的自治權(quán)利的有機統(tǒng)一。同時，要將中央與自治區(qū)的權(quán)力劃分通過制度和法律固定下來。制度和法律是社會的穩(wěn)定器，要通過對《憲法》、《民族區(qū)域自治法》等進行及時修訂完善，從頂層建構(gòu)起相對穩(wěn)定的法律制度，以調(diào)整和規(guī)制各方面的利益關(guān)系。此外，在自治權(quán)力的分配、調(diào)整等設(shè)計中，必然會有一些矛盾或沖突，因此建立起強有力的爭議解決機制，是權(quán)力設(shè)計的應(yīng)然內(nèi)容：一是設(shè)立權(quán)限爭議處理主體，如設(shè)立國家自治爭議處理委員會等類似機構(gòu)，為雙方各種層面的利益溝通提供平臺；二是要明確爭議處理的程序和法律責任履行方式。③

完善自治條例的立法機制建設(shè)。在自治條例立法準備階段：一是要重視立法預(yù)測，廣泛地吸收群眾和專家參與，推進立法的前瞻性和科學性；二是做好立法規(guī)劃，重點找準自治條例的切入點；三是強化自治條例調(diào)研和論證，全程邀請法學專家和民族專家參與，并要主動走到社會公眾身邊，真心實意聽取各方面的意見。

在自治條例立法形成階段：一是完善法案提出制度，其中重點是要擴大民族區(qū)域居民的提案權(quán)，增加居眾的參與度；二是完善立法案審議程序，對自治條例的形式和內(nèi)容進行分層次的全面審定，在基本形成一致意見的基礎(chǔ)上，再付諸人大表決。

在自治條例立法監(jiān)督階段：一是要堅持寬嚴適度的方向和相對特殊的審查標準。自治條例事關(guān)國體和政體，對自治區(qū)運作體制也有很大的影響，中央層面要提高自治條例的立法監(jiān)督層級，體現(xiàn)出有別于地方性法規(guī)的審查模式；二是可以考慮設(shè)立專門針對自治區(qū)自治條例的立法監(jiān)督委員會，由全國人大或人大常委會直接領(lǐng)導，側(cè)重從國家大局角度來處理自治事宜；三是制定出明確的自治條例批準標準，并通過制度和法律體現(xiàn)出來，以對自治區(qū)自治條例的立法有明確指引，也有利于自治條例的具體執(zhí)行。④

構(gòu)建科學、規(guī)范的自治條例立法環(huán)境。首先，進一步修訂完善《民族區(qū)域自治法》。前文述及，《民族區(qū)域自治法》作為中央的頂層設(shè)計，具體條文過于原則和籠統(tǒng)，再加上隨著時代的變化，《民族區(qū)域自治法》也出現(xiàn)了一些與實際不很適應(yīng)的現(xiàn)象，急需加以修訂和完善：一是在中央和自治區(qū)的權(quán)力分配方面要重點著力，特別是其中涉及到的利益分配和協(xié)調(diào)，需要在法律層面得以全面確定；二是要加強法律條文的可操作性，進一步細化民族區(qū)域自治制度，并設(shè)計出科學的違法追究機制，對自治區(qū)自治權(quán)力加以合法管控；三是必須明確自治區(qū)自治權(quán)的特殊性，特別是將其與地方性法規(guī)進行明確區(qū)分，向社會宣揚自治權(quán)是一種不同于地方性法規(guī)，并且具有重要地位和作用的憲治權(quán)利。⑤其次，進一步加強和完善自治區(qū)法律體系建設(shè)。自治條例是自治區(qū)的基本法律制度，除此以外，還需要加強自治州、縣的自治條例立法，以及一些單行條例立法，再輔之地方性法規(guī)、規(guī)章的跟進，從而構(gòu)建出具有自治區(qū)特色的法律體系。在這個范疇甚廣的自治區(qū)法律體系中，不同類型的法律制度規(guī)制不同的法律內(nèi)容，但最終都必須統(tǒng)一在自治區(qū)自治條例的框架內(nèi)，并接受國家《憲法》和中央層面法律法規(guī)的規(guī)制和約束，進而體現(xiàn)出自治法律在我國法律體系中的重要地位和作用。

（作者單位分別為：廣西欣源律師事務(wù)所，欽州學院法律與公共管理學院；本文系欽州學院科研項目“協(xié)同治理視角下地方政府管理創(chuàng)新研究”和欽州學院“黨的十八大精神”專項科研項目“社會管理創(chuàng)新與民主法治建設(shè)—基于‘五位一體’總體布局的理論考察”的階段性成果，項目編號：2014XJKY-55B，2013SBD01）

【注釋】

①戴小明，潘弘祥：“民族區(qū)域自治的憲治分析”，《中南民族大學學報》（人文社會科學版），2004年第5期，第5～8頁。

②譚萬霞：“廣西壯族自治區(qū)自治條例之立法思考”，《廣西民族研究》，2011年第3期，第40～46頁。

③仝蕾：“我國自治條例的憲治圍城及其解構(gòu)”，《內(nèi)蒙古社會科學》（漢文版），2007年第2期，第10～13頁。

④吳斌：“憲治視野中的民族自治地方立法監(jiān)督”，《民族研究》，2007年第3期，第1～10頁。

⑤宋才發(fā)，馬琴：“自治區(qū)自治條例的立法困境與路徑選擇”，《河北法學》，2014年第4期，第10～16頁。

責編 / 豐家衛(wèi)（實習）

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