姚文勝 彭簫劍

治權(quán)實體論：認識黨政關(guān)系新視角

姚文勝 彭簫劍

“治權(quán)實體”理論直面中國政治體制改革的核心問題，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機統(tǒng)一的前提下，在對既往“黨政合一”及“黨政分開”理論建設(shè)性批判基礎(chǔ)上，提出黨政有機聯(lián)結(jié)為國家治理主體的新理念，建議一方面黨委與國家機關(guān)緊密聯(lián)系，形成統(tǒng)一的國家治理主體；另一方面各方妥善分工，實現(xiàn)良性制衡。

治權(quán)實體 黨政關(guān)系 黨內(nèi)法規(guī) 依法治國 合法性

黨政關(guān)系的具體現(xiàn)實深刻影響著政治格局的樣貌。黨政關(guān)系的問題本質(zhì)上是執(zhí)政黨以何種方式掌握國家政權(quán)，以何種姿態(tài)領(lǐng)導(dǎo)和治理國家的問題。新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨在此問題上做了持續(xù)不懈的努力和探索，取得了偉大成效，為繼續(xù)探索完善黨政關(guān)系奠定了堅實基礎(chǔ)。

我國黨政關(guān)系的現(xiàn)狀及不足

黨政關(guān)系在不同歷史時期的變化所體現(xiàn)的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的變化，黨政關(guān)系的運作應(yīng)形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密的運行機制，以保證權(quán)力沿著制度化軌道運行。簡單的合或分、統(tǒng)一或退出并不能給黨政關(guān)系帶來穩(wěn)定，改革中并存的不同聲音也造成了現(xiàn)行黨政關(guān)系定位的模糊。

理論層面挑戰(zhàn)：對黨領(lǐng)導(dǎo)國家事務(wù)存在認識上的混亂。雖然社會各界一致認同中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是國家全面建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力量，但在中國共產(chǎn)黨以何種方式行使國家治理功能的問題上，仍存在著爭議和討論，歸納起來主要有三種觀點：

第一種觀點把黨政關(guān)系理解為對國家統(tǒng)治關(guān)系的安排，中國共產(chǎn)黨是中國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，絕對不能拋開對具體統(tǒng)治事務(wù)的細微處理，要在原有的貫穿不同政權(quán)層級的制度化紐帶的基礎(chǔ)上，不斷強化統(tǒng)治治理的能力。①這種思想被較為廣泛地運用到實踐中，具體表現(xiàn)為在政府中恢復(fù)了黨組和紀檢組，黨的紀律檢查委員會和政府的監(jiān)察部門聯(lián)合辦公，中國共產(chǎn)黨在中央和地方派出某些機構(gòu)等等。

第二種觀點受西方國家黨政關(guān)系理論的影響，認為政黨不能與國家政權(quán)機構(gòu)緊密地結(jié)合在一起，呼吁要求繼續(xù)推進黨政職能分開的政治體制改革。只有在國家立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)明顯違背一般國家原理、嚴重損害國家人民利益的時候，才能對明顯不合理的立法行為、行政行為或司法行為進行修正，對執(zhí)政黨直接參與國家治理持不同立場。

第三種觀點主張恢復(fù)中國傳統(tǒng)政治道統(tǒng)，主張王道政治、精英政治、圣賢政治，②認為政黨享有最高執(zhí)政的合法性，應(yīng)是間接治理的主體。受此思潮影響，有關(guān)人士認為中國共產(chǎn)黨的國家治理不是通過運用行政權(quán)力而實現(xiàn)的，而是靠得到人民群眾的支持和擁護來實現(xiàn)的，由此實現(xiàn)“仁政德治”。政黨的角色是指揮者，起的是間接治理的作用，無需事必躬親。而國家機關(guān)的角色是直接的執(zhí)行者，黨政關(guān)系的運行過程是中國古代君權(quán)和臣權(quán)之間分層的變相延續(xù)，由此實現(xiàn)“禮法政治”。③最后，按照儒家王道政治的三重合法性標(biāo)準(zhǔn)來對權(quán)力運行作出限定，實現(xiàn)中國政治秩序的合法性，從根本上達致黨政關(guān)系的穩(wěn)定。

實踐層面挑戰(zhàn)：黨政關(guān)系難以定型。首先，黨的組織在國家政治生活中已經(jīng)高度地國家化和行政化了，我國政黨和國家機關(guān)都具有參與國家政權(quán)的相同目標(biāo)，因此具有相合性，這種合力要求事實上對國家和社會的雙層治理行為能夠做到統(tǒng)一相銜接，否則就會陷入雙重治理的深淵?，F(xiàn)實中政黨、人大、政府等機構(gòu)主體共同分解行使著國家權(quán)力，自我不斷擴張的權(quán)力難免產(chǎn)生互相沖突，彼此之間卻并沒有很好的權(quán)力規(guī)制和矛盾化解機制。其次，黨政分離在具體操作層面上可能會遇到大量實踐問題，可能導(dǎo)致不良結(jié)果的發(fā)生：一是黨、政可能都怕自己管了不該屬于自己管的事，因而在工作中能讓一點兒就讓一點兒，出現(xiàn)推諉扯皮、無人負責(zé)的現(xiàn)象；二是黨、政可能都怕對方指責(zé)自己工作不負責(zé)、不主動、不作為，因而在工作中能爭一點兒就爭一點兒，出現(xiàn)越權(quán)越位、爭功搶績的現(xiàn)象；④三是由于黨、政彼此在編制和經(jīng)費上不受彼此制約，相互的依賴程度有所減弱，各機構(gòu)、各組織、各單位聯(lián)合行動、共同領(lǐng)導(dǎo)、共同負責(zé)的推進式執(zhí)政方式可能面臨挑戰(zhàn)。

“治權(quán)實體”：黨政關(guān)系的定位選擇

共產(chǎn)黨因其意識形態(tài)的特質(zhì)以及黨在革命中深入中國社會底層而形成的超強的政治動員能力，使得其構(gòu)建的“政黨—國家體系”具有滲透性、輻射性、內(nèi)聚性和整合性，⑤因此筆者建議，在我國黨政關(guān)系模式構(gòu)建取得基礎(chǔ)上，以“治權(quán)實體”新理論來深化改革執(zhí)政黨和國家機關(guān)之間的相互關(guān)系，統(tǒng)一安排國家治理的向度和機制，走出一條將黨政視為密切合作而又相互制衡的“治權(quán)實體”的第三條道路，為深化政治體制改革不斷開辟空間、提供動力。“治權(quán)實體”的定位選擇，就是在把法律作為調(diào)控黨政關(guān)系確定手段的基礎(chǔ)上，對黨政關(guān)系的運作常態(tài)加以理論定型，基于黨的利益與國家利益、人民利益一致性的事實，使黨內(nèi)行為合理吸納憲政、民主、人權(quán)、權(quán)力制約等國家理論，進一步探索完善出有利于加強國家治理能力的制度機制。

有機聯(lián)結(jié)。“治權(quán)實體”理論方案首先要求建立合作主義機制，政黨領(lǐng)導(dǎo)國家事務(wù)，國家機關(guān)監(jiān)督黨內(nèi)事務(wù)，重大問題相互協(xié)商，使黨政體系進一步有機聯(lián)結(jié)與統(tǒng)一，加強系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。首先，黨政關(guān)系要維系在廣泛、充分協(xié)商的基礎(chǔ)之上，要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道”⑥，使黨政雙方都有穩(wěn)定有效、方便溝通的利益表達渠道，然后“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”⑦，積極參考和吸納意見、建議，考慮各方利益，考量各類因素，提升治理能力的科學(xué)性與現(xiàn)代化。其次，要求建立健全執(zhí)政黨對國家治理機構(gòu)和事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)機制，建立完善國家監(jiān)督機關(guān)對黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)力制約，黨和國家機關(guān)都要起好權(quán)力中樞的作用，將事務(wù)移交給相應(yīng)的職能部門，由其獨立自主地負責(zé)解決，形成一個連續(xù)暢通的政治過程，相互并存、銜接、配合、補充和監(jiān)督的政治系統(tǒng)，使各方的合作優(yōu)勢充分發(fā)揮。

科學(xué)分工。“治權(quán)實體”理論方案其次要求科學(xué)合成并分割黨政治理，即依照科學(xué)、優(yōu)化、高效、令人民滿意的原則，對政黨組織、各個國家權(quán)力機構(gòu)部門的管理范圍和權(quán)限進行劃分，并嚴格依照權(quán)限予以遵守，科學(xué)配置部門機構(gòu)權(quán)力和職能，明確清晰穩(wěn)定的職責(zé)定位和工作任務(wù)。我國憲法除了在序言中提中國共產(chǎn)黨長期領(lǐng)導(dǎo)革命和建設(shè)之外，對黨的性質(zhì)、職能、領(lǐng)導(dǎo)途徑、活動方式等均無詳細的規(guī)定，要想使得黨的治理在法治的軌道中進行，既不能缺少抽象性的原則規(guī)定，也不能缺失操作性的具體規(guī)定，有必要在憲法和相關(guān)法律中明確中國共產(chǎn)黨的各項權(quán)力和義務(wù)，將法律規(guī)定的權(quán)力有效落實，使黨的權(quán)力法制化軌道上有序運行。區(qū)分黨內(nèi)事務(wù)與國家事務(wù)，黨內(nèi)事務(wù)由政黨治理，并接受國家機關(guān)監(jiān)督，國家事務(wù)由國家機關(guān)治理，并接受政黨領(lǐng)導(dǎo)。要求黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方式和活動方式的轉(zhuǎn)變，“統(tǒng)籌黨政群機構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系”，“規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)。”⑧黨政雙方在明確各自“權(quán)力清單”的基礎(chǔ)上，從縱向和橫向兩個維度明確各自的權(quán)力運行邊際，有利于黨政權(quán)責(zé)實現(xiàn)定位精準(zhǔn)、功能清晰、權(quán)責(zé)一致、人事相符，從而推動黨政雙方依照法定權(quán)限和程序進行國家治理。

有效制衡?！爸螜?quán)實體”理論方案最后要求對權(quán)力運作形成有效制衡，這既包括發(fā)展外部程序?qū)h內(nèi)事務(wù)進行制衡，也包括執(zhí)政黨與國家機關(guān)之間的良性制衡。應(yīng)當(dāng)把黨務(wù)公開與政務(wù)公開同步推進，使黨內(nèi)有關(guān)重要事務(wù)、黨內(nèi)相關(guān)重大決策在更大范圍接受群眾評議和監(jiān)督。在實現(xiàn)公開的過程中，最需要扭轉(zhuǎn)的觀點是肇源于地下革命時期的黨內(nèi)保密觀念，那個時期敵眾我寡，有必要盡量保密。

但在和平建設(shè)時期，盡管有各種敵對勢力，但國內(nèi)還是“敵寡我眾”，因此，推動黨務(wù)公開與中國共產(chǎn)黨的政黨屬性一致，因為中國共產(chǎn)黨是人民的政黨，政黨利益與人民利益具有一致性。如果片面強調(diào)保密而將廣大人民拒之黨執(zhí)政行為的門外，無疑是自我削弱執(zhí)政基礎(chǔ)，自我削減執(zhí)政合法性。我國不存在競爭性政黨制度，在中國共產(chǎn)黨長期合法統(tǒng)治的情況下，對黨政聯(lián)結(jié)“治權(quán)實體”的監(jiān)督無需通過階段性的多黨對抗來實現(xiàn)，而是通過治權(quán)實體長期執(zhí)政過程中的內(nèi)部合理權(quán)力制衡和有效自我凈化來實現(xiàn)。

國家行政機關(guān)參與國家公共事務(wù)，通過對公共事務(wù)的管理和公共產(chǎn)品的提供來實現(xiàn)公共權(quán)力；作為一種補充與制衡，政協(xié)制度起到的是參政作用，“民主黨派中央直接向中共中央提出建議”，⑨一要對政黨所作出的政策和人事安排進行參議，二要對政黨的職能履行狀況建言獻策、審查監(jiān)督；人民代表大會及其常務(wù)委員會是我國的權(quán)力機關(guān)，立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)等其他權(quán)力共同組成了全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的權(quán)力范疇，人民代表大會的國家職責(zé)似乎與政黨的領(lǐng)導(dǎo)職能存在沖突，這種沖突并不是直接對立的沖突，因為這是黨與國家機關(guān)在治理國家體制上范疇與職能不同的體現(xiàn)，政黨行使的是實質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)職能，而人民代表大會行使的是形式領(lǐng)導(dǎo)職能，人民代表大會所體現(xiàn)的實質(zhì)意志，從根本上來講是一種黨委意志。⑩

但是人民代表大會還具有更為獨立的權(quán)力，立法權(quán)是關(guān)于修改憲法，制定和修改刑事、民事等基本法律，制定和修改基本法律以外的其他法律的權(quán)力，在一定意義上，也包括立法解釋權(quán)。人民代表大會是憲法和法律的制定者和維護者，可以通過對議案、法案的否決來保障政黨政策制定的正確性，防止政黨權(quán)力濫用，因此，應(yīng)適當(dāng)賦予其對黨內(nèi)重要法規(guī)進行檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理的強制性權(quán)力，以監(jiān)督和糾正黨的執(zhí)政行為，保障憲法、法律的實施。

構(gòu)建“治權(quán)實體”理論模式的法律路徑

構(gòu)建黨政關(guān)系新模式需要在法制軌道上進行。根據(jù)我國的實際，筆者建議以更加開闊的視野去界定當(dāng)前我國法的內(nèi)涵。通過一定公開程序，用于調(diào)整一定范圍公共關(guān)系的規(guī)則都應(yīng)當(dāng)納入廣義法的范疇。構(gòu)建黨政關(guān)系的新模式，需要綜合運用黨內(nèi)外立法的成果，根據(jù)黨的基本章程的規(guī)定，在憲法框架內(nèi)，穩(wěn)妥并合乎理性地推進。

“治權(quán)實體”理論的憲法規(guī)定。憲法是黨政秩序的保障性措施，憲法權(quán)威中滲透的恰當(dāng)公權(quán)力關(guān)系是黨政秩序的典型形式，需要在現(xiàn)有的行政機關(guān)由人大產(chǎn)生，向人大負責(zé)的理論邏輯上，在憲法中明確規(guī)定“治權(quán)實體”理論，將構(gòu)建“治權(quán)實體”的目標(biāo)、原則、主體、職能與責(zé)任等事項明確下來，再基于憲法規(guī)定進一步完善黨章、法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)中相應(yīng)的實體性規(guī)定和程序性規(guī)定，對公共權(quán)力進行合理分工并使之規(guī)范化、制度化，以條文規(guī)范的形式規(guī)范并保障好政黨與人大之間的關(guān)系、政黨與國家行政機關(guān)之間的關(guān)系，使憲法所規(guī)定的權(quán)力授受關(guān)系脫離徒具形式的現(xiàn)狀，并以政治利益的恰當(dāng)均衡為議題建立起非權(quán)宜、非臨時的，有益于長遠政治發(fā)展的統(tǒng)籌安排。這種在調(diào)整黨政關(guān)系時運用一般性規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和原則的憲法傾向，不僅有利于良性黨政秩序向縱深發(fā)展，建構(gòu)制衡與共治的權(quán)力體系，也是對憲法秩序的回應(yīng)與補充。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的功能銜接。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律雖然是兩種不同的社會調(diào)整機制，但與其容忍二者在“上下級關(guān)系”、“平行關(guān)系”等交錯復(fù)雜的實踐中時有背離，不如基于兩者的共性設(shè)定統(tǒng)一規(guī)范性要求，作出一致的規(guī)范性處理，以方便政治實踐的發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是黨的理論、方針、路線的表現(xiàn)形式，都是黨的意志和全國意志的統(tǒng)一，這就決定了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律能夠形成一體化?！爸螜?quán)實體”理論要求理性地對待黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，把其中相關(guān)重要部分視為我國統(tǒng)一規(guī)范性文件的組成部分，按照法治化的標(biāo)準(zhǔn)制定、發(fā)布、適用和審查黨內(nèi)重要法規(guī)和國家法律，使二者達到和促成現(xiàn)代法治下公平正義、程序主義、人權(quán)保障等基本精神的融通，人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度與黨內(nèi)基本制度的對接，避免和消除國家法與非正式法之間的沖突，?建立健全國家法治化規(guī)范制度體系，避免出現(xiàn)斷層，減少沖突，提升國家規(guī)范性文件建設(shè)的科學(xué)化水平。

黨內(nèi)立法的權(quán)限回收與專業(yè)化提升?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中規(guī)定了部分地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的成文依據(jù)，但省、自治區(qū)、直轄市黨委的立法權(quán)限行使能力卻受到質(zhì)疑，黨內(nèi)法規(guī)理應(yīng)在立法專業(yè)性和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上充分反映全體黨員意志和人民利益，而地方黨委的立法活動在現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的制定機制下，難免會受到局部利益的限制和立法專業(yè)技術(shù)性不強、經(jīng)驗不足的制約，不能很好地做到代表全體黨員和全國人民。

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第六條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)制定工作，其所屬負責(zé)法規(guī)工作的機構(gòu)承辦具體事務(wù)。”現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)制定機制只是粗略地規(guī)定將具體的立法事務(wù)交給負責(zé)法規(guī)工作的機構(gòu)去執(zhí)行，而實踐表明，現(xiàn)實中負責(zé)法規(guī)工作的機構(gòu)存在著穩(wěn)定性不夠、專業(yè)性不足等特征，地方性負責(zé)法規(guī)工作機構(gòu)的法律專業(yè)性和經(jīng)驗匱乏。因此，黨內(nèi)立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)分級規(guī)定，一些涉及全局性的立法權(quán)應(yīng)由黨的全國代表大會統(tǒng)一行使，一些重要的黨內(nèi)立法權(quán)應(yīng)當(dāng)明晰行使的主體。

（作者分別為中國社科院法學(xué)所博士后、深圳大學(xué)特約教授、深圳大學(xué)法學(xué)院碩士導(dǎo)師，深圳大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)碩士研究生）

【注釋】

①劉建軍，周建勇，嚴海兵：《創(chuàng)新與修復(fù)：政治發(fā)展的中國邏輯（1921～2011）》，北京：中國大百科全書出版社，2011年，第86頁。

②蔣慶：《政治儒學(xué)：當(dāng)代儒學(xué)的轉(zhuǎn)向、特質(zhì)與發(fā)展》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003年。

③任劍濤：“天道、王道與王權(quán)—王道政治的基本結(jié)構(gòu)及其文明矯正功能”，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2012年第2期。

④張榮臣，謝英芬：“分還是不分，這是個問題—30年黨政關(guān)系的理論研究和實踐探索”，《中國黨政干部論壇》，2009年第4期。

⑤⑥⑦劉建軍，周建勇，嚴海兵：《創(chuàng)新與修復(fù)：政治發(fā)展的中國邏輯（1921～2011）》，北京：中國大百科全書出版社，2011年，第76頁。

⑧⑨《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》，2013年11月16日。

⑩郭定平：《政黨與政府》，浙江人民出版社，1998年，第103頁。

?張立偉：“法治視野下黨內(nèi)法規(guī)與國家法的協(xié)調(diào)”，《中共中央黨校學(xué)報》，2011年第3期。

責(zé)編 / 王坤娜

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