孫 錦 申 兵

國有經(jīng)濟在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的作用

孫 錦 申 兵

黨的十八大將加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式確立為國家戰(zhàn)略，國有經(jīng)濟作為我國經(jīng)濟的中堅力量，成為引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主導(dǎo)力量。國有經(jīng)濟發(fā)揮主導(dǎo)性作用的優(yōu)勢在于實力雄厚，引領(lǐng)創(chuàng)新，主導(dǎo)開放。發(fā)揮國有經(jīng)濟主導(dǎo)作用，要正確處理政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系，完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機制，推動國有經(jīng)濟向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中。

國有經(jīng)濟 經(jīng)濟發(fā)展方式 戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè) 主導(dǎo)作用

我國社會發(fā)展已經(jīng)進入轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵。國有經(jīng)濟作為我國經(jīng)濟的中堅力量，在中國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的過程中，應(yīng)該勇?lián)厝?、敢于作為，成為引?dǎo)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主導(dǎo)力量。

國有經(jīng)濟在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的作用

國有經(jīng)濟在我國經(jīng)濟發(fā)展的過程中，既有一般的經(jīng)濟作用，也有轉(zhuǎn)型中的特殊作用。

一般作用。國有經(jīng)濟對我國經(jīng)濟發(fā)展起主導(dǎo)性作用。首先，國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在其對國民經(jīng)濟的控制上。目前，關(guān)系國家安全、重要公共產(chǎn)品供給、自然壟斷的行業(yè)以及部分高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)都控制在國有經(jīng)濟領(lǐng)域，而這些行業(yè)關(guān)系到社會的基本運行和經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，因此可以說國有經(jīng)濟把握著我國的經(jīng)濟命脈。其次，國有經(jīng)濟發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，對社會資源配置進行調(diào)控和管理，成為社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。市場經(jīng)濟自身的調(diào)控功能是按照經(jīng)濟規(guī)律發(fā)揮“看不見的手”的基礎(chǔ)性作用，而國有經(jīng)濟則是通過制訂計劃、產(chǎn)業(yè)政策、財政和貨幣政策、法律規(guī)制以及行政手段發(fā)揮“看得見的手”的作用。國有經(jīng)濟的宏觀調(diào)控主要作用是掌舵社會經(jīng)濟整體的發(fā)展方向，對市場的總供給和需求有所控制，彌補非國有經(jīng)濟功能上的不足。比如，國有金融機構(gòu)可通過貨幣、信貸、利率等金融手段政策對社會的總供給和總需求進行調(diào)控。在遭遇金融危機時，國有銀行通過金額巨大的投資來刺激社會經(jīng)濟發(fā)展，從而起到宏觀調(diào)控的作用。國有經(jīng)濟的宏觀調(diào)控對于保證國家經(jīng)濟穩(wěn)定有十分重要的作用。

特殊作用。經(jīng)濟發(fā)展是一個動態(tài)過程，國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的作用也隨時代不同而有所變化，因此在我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型期，國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的作用又有了新的變化，它在這一時期的經(jīng)濟發(fā)展中有著不可替代的特殊作用。

一是帶動作用。我國國有經(jīng)濟與非國有經(jīng)濟二者雖然都在經(jīng)濟體制范圍內(nèi)，但國有經(jīng)濟還擔(dān)負著一定的社會責(zé)任，而這種責(zé)任又是由國家賦予的，在某些特殊時期，國有經(jīng)濟的社會責(zé)任功能是高于其盈利性的經(jīng)濟目標的。在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，各方面處于不穩(wěn)定狀態(tài)，此時國有經(jīng)濟更要起到身先士卒的帶頭作用，對新的經(jīng)濟發(fā)展形式進行大膽嘗試，并以先試先行的經(jīng)驗刺激社會經(jīng)濟發(fā)展。2001年至2008年間，我國國有經(jīng)濟對社會固定資產(chǎn)的投資從17606.97億元上漲到53024.32億元，逐步加大的投資對國民經(jīng)濟的發(fā)展起到了較好的帶動作用。在歷次的國際金融危機中，我國國有經(jīng)濟都保持了較為穩(wěn)健的狀態(tài)，這為我國經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)揮了極大作用。在金融危機中，國有企業(yè)還擔(dān)負著帶動社會經(jīng)濟發(fā)展的責(zé)任，將國民經(jīng)濟從金融危機的低谷逐步帶向穩(wěn)定和復(fù)蘇，從而保證了我國經(jīng)濟在國際金融危機的打擊下，仍能保持穩(wěn)健的發(fā)展勢頭。

二是輻射作用。國有經(jīng)濟在我國的經(jīng)濟發(fā)展中始終保持主導(dǎo)地位，能夠?qū)ξ覈渌再|(zhì)企業(yè)產(chǎn)生重大影響，我們應(yīng)該利用國有經(jīng)濟這一特性，積極發(fā)揮國有經(jīng)濟的影響力，使之對其他性質(zhì)企業(yè)產(chǎn)生輻射作用，促進社會其它性質(zhì)企業(yè)在國有經(jīng)濟的影響下主動進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。國有經(jīng)濟的這種輻射作用已經(jīng)被各級政府充分重視，比如地區(qū)省市在進行招商引資時極力邀請國企，并希望利用國企的實力、影響力和輻射力來帶動地方企業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型。

國有經(jīng)濟發(fā)揮主導(dǎo)性作用的優(yōu)勢

首先，國有經(jīng)濟實力雄厚，為其主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。在中國企業(yè)500強之中，國有企業(yè)占據(jù)了大多數(shù)，在2013年的中國500強企業(yè)名單中，國有企業(yè)有310家，占到了總量的62%，其在資產(chǎn)總額與營業(yè)收入上也占據(jù)了絕對優(yōu)勢。這表明我國的國有企業(yè)始終把握著國民經(jīng)濟命脈，在國民經(jīng)濟發(fā)展中起主導(dǎo)性作用，能夠在關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)力和影響力，因此其在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、優(yōu)化生產(chǎn)方式等方面能夠?qū)ζ渌髽I(yè)起到帶動作用，成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要載體。

其次，國有經(jīng)濟作為創(chuàng)新的主體，引領(lǐng)科技發(fā)展，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。近年來，國有企業(yè)加大對科技研究的投資力度，據(jù)統(tǒng)計，2011年我國規(guī)模以上的國有企業(yè)中設(shè)立研發(fā)機構(gòu)的占比11.6%，其中研究與發(fā)展的經(jīng)費投入為467.8億元，比2009年增長了近41.4%，而且國企的研發(fā)投入在數(shù)量和強度上都要高于私營企業(yè)和集體企業(yè)。大量的科研投入也為國有企業(yè)帶來了豐厚的科研成果，截至2011年年底，我國國有企業(yè)擁有自主知識產(chǎn)權(quán)專利21.4萬項，成為科技創(chuàng)新的主導(dǎo)力量，為我國的經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型提供了科技動力支持。

最后，國有企業(yè)在“走出去”戰(zhàn)略中發(fā)揮主導(dǎo)作用，起到領(lǐng)軍作用。在全球化背景下，中國要想在國際競爭中保持發(fā)展實力，必須實施走出去戰(zhàn)略，積極參與海外市場與資源的開拓與開發(fā)。目前，我國的國有企業(yè)是海外投資的主力，據(jù)《2011年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，截至2011年年底，在中國非金融類對外投資存量中，國有獨資企業(yè)占63%。其投資方向逐步從單一的能源、資源開采領(lǐng)域走向多元。這種走出去戰(zhàn)略，不僅為中國發(fā)展提供了能源和資源，還帶動中國技術(shù)、勞力、設(shè)備等走入國際市場，為國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供了源源不斷的動力。

國有經(jīng)濟發(fā)揮主導(dǎo)性作用的難點

我國的國有經(jīng)濟在政府支持下迅速發(fā)展，為社會主義制度的鞏固以及社會穩(wěn)定做出了巨大貢獻，但隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入，國有經(jīng)濟舊有體制下存在的問題日益凸顯，需要根據(jù)時代的變化進行調(diào)整和改革，才能使其在我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中更好地發(fā)揮作用。

國有產(chǎn)權(quán)的政府代理及其問題。國有制作為公共產(chǎn)權(quán)的國家代理制度，具有以下幾個特征：一是國有經(jīng)濟是以強制性國家政權(quán)為依托的代理關(guān)系，并不需要得到作為初始委托人的全民授權(quán)；二是代理人在獲得委托權(quán)后，其不僅具有公共財產(chǎn)的控制權(quán)，還具有剩余索取權(quán)，而且這種委托代理關(guān)系的維護是以剩余索取權(quán)不可轉(zhuǎn)讓為必要條件的，而初始委托人則是通過國家再分配渠道來獲取國有資產(chǎn)收益的其他剩余收益；三是由于國家概念的抽象性，政府成為公共產(chǎn)權(quán)的行使者，政府在邏輯上成為國家代理的選擇，相應(yīng)地，公共財產(chǎn)的控制權(quán)和剩余收益分配權(quán)由等級制來界定；四是政府進行公共產(chǎn)權(quán)的運作，其最大目標并不一定是利潤的最大化，目標具有多元性。

我國國有產(chǎn)權(quán)的委托代理問題在于委托人與代理人之間效用函數(shù)不一致以及信息不對稱帶來的巨大代理成本。作為初始委托人的全民，期望在國有資產(chǎn)的運作下帶來自身福利的最大化。而政府作為代理人，其目標卻具有雙重性：一是要促使租金最大化，完全產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)競爭與合作的規(guī)則；二是要實現(xiàn)社會總產(chǎn)出的最大化，在確定規(guī)則的情況下降低交易成本，最終達到稅收增加的目標。但這雙重目標在實踐過程中卻存在著動機沖突，政府要想實現(xiàn)社會總產(chǎn)出量的最大化，必然要實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的高效率，這使得政府具有改善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的動機，但當(dāng)政府要想實現(xiàn)租金最大化的第一個目標時，其必須通過歧視性的政策來維護低效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。由此可見，初始委托人的目標與政府這個代理委托人之間存在沖突，導(dǎo)致最終結(jié)果是生產(chǎn)資源被低效率配置，初始委托人的利益受到損害。

國有資產(chǎn)監(jiān)督管理模式的弊端。龐大的國有資產(chǎn)使國家不得不建立一個縱向授權(quán)系統(tǒng)來完成對國有資產(chǎn)的管理，而且為了保證國有資產(chǎn)正常運作，國家必須建立一定的監(jiān)督機制，但目前我國的國有資產(chǎn)監(jiān)督系統(tǒng)并沒有解決國有資產(chǎn)管理存在的政企不分的問題。

在委托代理關(guān)系中，委托人在滿足委托代理約束條件的前提下，會追求自身利益的最大化，而且委托人本身是風(fēng)險的中性者，具有監(jiān)督代理人的積極性，委托人可以行使退出權(quán)以此來轉(zhuǎn)讓剩余索取權(quán)，從而起到懲罰代理人違約的問題。在這種背景下，目前我國的國有資產(chǎn)監(jiān)督機制存在以下問題：一是國有資產(chǎn)的出資人角色并不明確。在我國的法律體系中，國務(wù)院和地方人民政府可以代表國家行使國有資產(chǎn)出資人權(quán)利，與此同時，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和地方人民政府可以設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，這些法律規(guī)定沒有明確出資人角色，且在具體的運作中，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)與其他政府部門并無本質(zhì)區(qū)別。二是委托者與代理者在國有資產(chǎn)運作中的效用函數(shù)不一致，導(dǎo)致國資委的行為異化。作為委托人的政府，其目的是實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值，而國資委作為代理人，除了擔(dān)負起國有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任外，還要考慮部門利益，包括權(quán)力、地位、聲望以及規(guī)模等。制度設(shè)計的矛盾與缺失，使得我國的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系中出現(xiàn)了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。三是目前國有資產(chǎn)中委托人與代理人之間仍然具有行政上下級關(guān)系，難以形成真正的監(jiān)督和約束。

國有企業(yè)治理機制的弊端。現(xiàn)實中，國有企業(yè)和民營企業(yè)都普遍存在委托代理問題，但國有企業(yè)自身的特殊性使之在委托代理中面臨更加復(fù)雜和特殊的問題。在國有企業(yè)的委托代理關(guān)系中，委托人一般為政府和國有資產(chǎn)管理部門，但其在法律上有定位不清、權(quán)限邊界模糊的問題，這容易導(dǎo)致出現(xiàn)兩種狀況：一種是委托人對國有資產(chǎn)處理并沒有足夠重視，從而出現(xiàn)管理上的缺位；另一種恰恰相反，委托人過度重視國有資產(chǎn)管理，出現(xiàn)委托人對代理人干預(yù)過多甚至侵犯代理人的越位問題。此外，在國有資產(chǎn)的治理上還存在委托人與代理人信息不對等的問題，國有企業(yè)的管理層對企業(yè)的信息掌握得更加全面，而委托人獲得國有資產(chǎn)的信息往往是間接的，其獲得的信息內(nèi)容也具有片面性，甚至?xí)霈F(xiàn)代理人故意向委托人隱瞞國有企業(yè)信息的情況。而代理人往往利用自身具有的授權(quán)與信息優(yōu)勢，產(chǎn)生在管理經(jīng)營中的瀆職等機會主義行為，甚至為了自身獲取更多利益而侵蝕國有資產(chǎn)。

發(fā)揮國有經(jīng)濟主導(dǎo)性作用的建議

正確處理政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系。政府與國有企業(yè)之間存在利益博弈。地方官員升遷與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟政績掛鉤的政策，在一定程度上激勵地方積極推進經(jīng)濟建設(shè)。大量的投資是實現(xiàn)地方GDP增長的最簡單直接的方式，但這種發(fā)展是粗放的，實踐中阻礙了社會經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。新時期，國家鼓勵推動經(jīng)濟、自然與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，必然期望國有企業(yè)在實現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型方面有所作為，這就導(dǎo)致地方政府與中央政府在經(jīng)濟發(fā)展方式上存在利益分歧。要改變這一狀況，可采取以下措施：一是減少政府以獎勵方式推動地方政府進行經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的行為，代之以完善政府監(jiān)管機制，最大程度壓縮權(quán)力尋租空間，減少地方政府在國有企業(yè)運營中的非生產(chǎn)性行為；二是嚴懲不轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的國有企業(yè)，增加國有企業(yè)保持傳統(tǒng)發(fā)展方式的成本，優(yōu)勝劣汰，促使國有企業(yè)盡快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機制。為促使國有資產(chǎn)更好地主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，需要建立嚴密而有效的國有資產(chǎn)監(jiān)督機制，要需要考慮到國有資產(chǎn)的特征、運用方式與目標等，實現(xiàn)差異化監(jiān)督?？梢詮囊韵聨讉€方面入手：

首先，針對各種不同類型的國有資產(chǎn)制定相應(yīng)的監(jiān)管條例，細化監(jiān)管法律法規(guī)，使其具有可操作性，形成一套完整的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系，實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)督的法制化、規(guī)范化和系統(tǒng)化。其次，明確國有資產(chǎn)出資人制度，改變以往政企不分的狀況，使市場在國有資產(chǎn)的資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用。幫助國有企業(yè)適應(yīng)市場規(guī)律，防止國有資產(chǎn)陷入權(quán)力尋租而受到侵犯。再次，解決國有資產(chǎn)監(jiān)管中的監(jiān)管權(quán)分割問題，逐步探索建立一套能夠覆蓋所有國有資產(chǎn)的監(jiān)督體系。最后，將國有資產(chǎn)的監(jiān)管從實物形態(tài)向價值形態(tài)轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，原本以實物為監(jiān)管方式的國有資產(chǎn)監(jiān)管已經(jīng)不能適應(yīng)我國發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的形勢需要，因而要以監(jiān)管資本為主，加強對國有資產(chǎn)資本的管理，這也就意味著要改革國有資本的授權(quán)經(jīng)營體制。根據(jù)當(dāng)前的發(fā)展形勢，可逐步推行“國資委—國有資本運營公司—生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)”三級管理模式。要發(fā)揮國有企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的主導(dǎo)作用，首先要組建國有資本運營公司，這將為國有企業(yè)改組為國有資本投資公司提供基本條件。國有企業(yè)擔(dān)負的重要社會責(zé)任，決定了國有資本的運營投資主要服務(wù)于國家戰(zhàn)略，國有資本投入行業(yè)關(guān)系著國家安全與國民經(jīng)濟發(fā)展命脈，要重點發(fā)展具有前瞻性的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、支持科技進步、保護生態(tài)環(huán)境等，這些行業(yè)都需要國有企業(yè)進行生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和升級。

推動國有經(jīng)濟向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的轉(zhuǎn)化平臺，代表著產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展方向，其技術(shù)的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化能夠給社會生產(chǎn)生活方式帶來深刻變革。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有很強的關(guān)聯(lián)性和滲透性，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠帶動相關(guān)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)研究的技術(shù)突破，進而擴散到相關(guān)行業(yè)，引起整個產(chǎn)業(yè)的技術(shù)革新，這必將淘汰傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對中國社會的經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是至關(guān)重要的，但其作為一種新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，也存在資金不足、技術(shù)不完善、市場不成熟等情況，面對這些問題，需要國有資產(chǎn)給予戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以大力支持，使國有企業(yè)發(fā)揮其自身影響力和控制力，促進戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定快速發(fā)展，主導(dǎo)我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。

早在2009年國家就提出要扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的意見，國有企業(yè)紛紛將新的發(fā)展目標轉(zhuǎn)移到節(jié)能環(huán)保、新材料、生物能源等方面，但在幾年的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型過程中，國有企業(yè)在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中逐漸暴露出體制弊端，而且國有企業(yè)的投資領(lǐng)域主要集中在電子元件制造、通信設(shè)備、醫(yī)藥制藥等方面，造成重復(fù)性投資生產(chǎn)，導(dǎo)致資源浪費。因此，有序推動國有經(jīng)濟向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中需要采取一定的措施：首先，國有企業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)集中時需要科學(xué)地選擇行業(yè)，防止重復(fù)建設(shè)和投入；其次，要提高國有企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，科技是第一生產(chǎn)力，企業(yè)的自主創(chuàng)新能力是其促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的動力支持，也關(guān)系著國家經(jīng)濟增長的持續(xù)與穩(wěn)定，影響著國家在國際競爭中的實力。最后，要在國有企業(yè)建立完善的考核機制，向新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需要一定的時間才能實現(xiàn)預(yù)期效益，國有企業(yè)應(yīng)建立一套適應(yīng)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的考核模式，提高國有企業(yè)向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生動力。

（作者均為河北工程大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副教授；本文系2011年度河北省社會科學(xué)基金項目“河北省生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與城市經(jīng)濟發(fā)展實證研究”成果，項目編號：HB11YJ034）

責(zé)編 / 于巖（實習(xí)）

F270

A