匡愛明 顧 漫

戶籍制度改革的過去與未來(lái)

匡愛明 顧 漫

戶籍制度作為我國(guó)公共行政制度的重要組成部分，與政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民的日常生活息息相關(guān)。站在劉易斯拐點(diǎn)上，只有戶籍制度成功轉(zhuǎn)型，才能促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)下的公平正義。文章分析了當(dāng)前中國(guó)戶籍制度改革的發(fā)展趨勢(shì)，總結(jié)了改革的原則、困難及其解決的途徑。

戶籍制度改革 趨勢(shì) 困境 對(duì)策

中國(guó)的戶籍制度是歷代政府為掌握戶口數(shù)量而設(shè)置的一種簿籍登記制度。1958年1月，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》頒布，《條例》對(duì)遷移審批制度和憑證落戶制度都做了嚴(yán)格規(guī)定，限制了人口在不同地區(qū)之間的自由流動(dòng)，特別是城市與農(nóng)村之間的自由流動(dòng)。自此以后，逐漸拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展的差異，形成了“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。

隨著改革開放的深入，中國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和體制的雙重轉(zhuǎn)型，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)性加大，以往的戶籍制度對(duì)遷移的限制、對(duì)公民身份的區(qū)分有悖于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，嚴(yán)重阻礙了城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程，戶籍制度改革勢(shì)在必行。戶籍制度改革是指從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割過渡為城鄉(xiāng)一體的一元戶籍制度，打破“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的限制，使公民獲得統(tǒng)一的身份，充分體現(xiàn)公民的居住和遷徙自由，消除家庭關(guān)系的社會(huì)差異，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民機(jī)會(huì)平等、共同發(fā)展。

戶籍制度歷史回顧

戶籍制度主要包括兩方面的內(nèi)容：戶籍登記制度和戶籍管理制度。我國(guó)的戶籍制度有悠久的歷史，戶籍登記很早就出現(xiàn)了。甲骨文記載，商王朝已開始實(shí)行人口登記制度，有“登人”或“登眾”（即臨時(shí)征集兵員）的記載。比如，殷墟甲骨卜辭“辛巳卜，貞，登帚好三千，登旅萬(wàn)呼伐”“登人三千呼戰(zhàn)”等?！渡袝ざ嗍俊菲涊d：“惟殷先人，有冊(cè)有典”?？梢姰?dāng)時(shí)已有了人頭統(tǒng)計(jì)，這可以視為我國(guó)戶籍登記制度的萌芽。在古代，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期已經(jīng)建立了與繪制田丘形狀相配合的戶籍地籍制度；到了秦代，隨著封建制度日趨成熟，戶籍登記制度也日益完善，周知民數(shù)已成為立國(guó)之本；至漢代，戶籍制度已經(jīng)趨于完備，戶籍的內(nèi)容包括每戶男女人口、姓名、年齡、籍貫、身份、相貌、財(cái)富情況等，與現(xiàn)代中國(guó)的戶籍制度已經(jīng)不相上下。

1949年新中國(guó)成立初期，戶籍制度基本還是“一元制”格局，戶口遷移仍比較自由。1958年1月全國(guó)人大常委會(huì)通過《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，第一次將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍，并用法律形式明確，奠定了我國(guó)現(xiàn)行戶籍管理制度的基本格局。

1964年8月，《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》出臺(tái)，集中體現(xiàn)了該時(shí)期戶口遷移的兩個(gè)“嚴(yán)加限制”的基本精神，即：對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制；對(duì)從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。

1984年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》出臺(tái)，戶籍嚴(yán)控制度開始松動(dòng)。《通知》規(guī)定，農(nóng)民可以自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶，并同集鎮(zhèn)居民一樣，享有同等權(quán)利，履行同等義務(wù)。

1985年7月，《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》的出臺(tái)標(biāo)志著城市暫住人口管理制度走向健全。同年9月，作為人口管理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的居民身份證制度頒布實(shí)施。

1997年6月，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見的通知》規(guī)定，已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住，并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

1998年7月，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題意見的通知》使戶籍制度進(jìn)一步松動(dòng)。根據(jù)此意見，新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定住房、合法穩(wěn)定職業(yè)或者生活來(lái)源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予落戶。

2001年3月，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》標(biāo)志著小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面推進(jìn)?！锻ㄖ芬?guī)定，對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。

2012年2月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》指出，要引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步滿足符合條件的農(nóng)村人口的落戶需求，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

戶籍制度改革的趨勢(shì)

黨的十八屆三中全會(huì)提出“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?！雹俟膊侩S之明確提出了時(shí)間表，即到2020年要基本形成新型戶籍制度。

當(dāng)前，中國(guó)戶籍制度改革的關(guān)鍵點(diǎn)已經(jīng)不僅僅在于放開戶籍制度對(duì)人口自由流動(dòng)的約束條件，其突破方向應(yīng)該著眼于怎樣打破現(xiàn)有的利益格局而不造成新的社會(huì)矛盾。有專家指出，戶籍改革的最終目的就是要?jiǎng)冸x附著在其上的諸多社會(huì)福利，以市場(chǎng)而不是以身份來(lái)配置資源，如此才能淡化戶籍觀念。②由此可見，戶籍制度改革將朝著實(shí)現(xiàn)遷徙自由、城鄉(xiāng)一體化、常住人口有序市民化的方向發(fā)展，主要體現(xiàn)為以下幾方面：一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，二是實(shí)施居住證制度，三是健全實(shí)際居住人口登記制度。盡管遷徙自由還沒有列入憲法，但中央發(fā)展民生、建設(shè)和諧社會(huì)、加快戶籍制度改革等決定為戶籍改革掃清了障礙，提供了政策基礎(chǔ)，遷徙自由逐步發(fā)展為社會(huì)趨勢(shì)。

目前，戶籍改革的方向雖然明確，但是戶籍改革的實(shí)行方案卻仍在探索之中。有數(shù)據(jù)顯示，2010至2012年與2007至2009三年相比，農(nóng)轉(zhuǎn)非人口大幅度增加，前者是后者的2.2倍，各地戶籍制度的改革趨向于降低大城市的落戶門檻，建立城鄉(xiāng)戶籍管理一元制。比如，廣東實(shí)行的積分落戶制度，河北、山西等地實(shí)行的居住證制度等。

戶籍制度改革的困境

歷史阻力。在傳統(tǒng)歷史文化的熏陶下，我國(guó)的戶籍制度具有地域性、等級(jí)性、世襲性和社會(huì)治安職能。傳統(tǒng)戶籍的地域性束縛了人身，等級(jí)性不利于社會(huì)公平競(jìng)爭(zhēng)，世襲性制約了不同職業(yè)間的流動(dòng)，戶籍的治安管理職能則不利于社會(huì)發(fā)展。雖然新中國(guó)成立后建立了新的戶口登記制度，但受文化觀念和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等諸多因素影響，戶籍制度并沒有質(zhì)的改變，人們思想中的戶籍身份觀念根深蒂固，很難接受戶籍制度改革。

現(xiàn)實(shí)困難。首先，配套政策的缺乏與碎片化。目前不僅缺乏與戶籍制度掛鉤的相關(guān)政策，而且現(xiàn)行政策比較碎片化。在解決農(nóng)業(yè)人口居民化問題的同時(shí)，也要頒布相應(yīng)的公共服務(wù)和社會(huì)福利政策。然而目前與戶籍制度改革相關(guān)的教育制度、社會(huì)保障制度等未進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致戶籍制度改革無(wú)法發(fā)生質(zhì)的飛躍。比如，現(xiàn)行的教育制度仍然偏向于保護(hù)城鎮(zhèn)居民，住房保障制度也很少向農(nóng)民開放。另外，目前已經(jīng)頒布的政策，由于服務(wù)層次復(fù)雜，保障水平差距大，政策比較碎片化。比如，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)都區(qū)分為職工和城鄉(xiāng)居民，碎片化的政策嚴(yán)重阻礙了戶籍制度的改革和創(chuàng)新。

其次，公共服務(wù)設(shè)施供不應(yīng)求。戶籍制度改革一定要與基本公共服務(wù)制度相結(jié)合，不能解決公共服務(wù)設(shè)施的供應(yīng)問題，改革只能適得其反，不僅不利于加快城市化進(jìn)程，反而會(huì)對(duì)城市居民生活造成極大壓力，不利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。在公共服務(wù)設(shè)施供不應(yīng)求、承載能力有限的情況下，面對(duì)大量從農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的居民，中國(guó)的戶籍制度改革顯得力不從心。

再次，與戶口掛鉤的利益關(guān)系。一方面，上海、深圳、北京等城市社會(huì)福利較好，醫(yī)療、教育水平高，渴望擁有城鎮(zhèn)戶口源自于期望得到高福利待遇和更好的就業(yè)機(jī)會(huì)。另一方面，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，農(nóng)村土地升值，放棄農(nóng)業(yè)戶口就意味著失去耕地和宅基地，部分農(nóng)民反對(duì)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。現(xiàn)實(shí)中實(shí)際存在的復(fù)雜的利益關(guān)系不利于戶籍制度改革的推進(jìn)。此外，現(xiàn)行的諸多戶籍政策傾向于在學(xué)歷、創(chuàng)造財(cái)富能力方面設(shè)置門檻，留住精英，這種實(shí)用主義的改革思維，不利于戶籍制度改革朝正確方向調(diào)整。

最后，難以承擔(dān)的高改革成本。經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻細(xì)算改革利益賬之后發(fā)現(xiàn)，依附于戶籍制度之上的城鄉(xiāng)不平等福利可以達(dá)到60種以上，進(jìn)城之后，福利均沾，這一切都需要地方政府有雄厚的財(cái)政實(shí)力。他坦言，戶籍改革要解決人往哪里去，也要考慮錢從哪里來(lái)。有研究部門測(cè)算，一個(gè)農(nóng)民工的市民化，僅基本公共服務(wù)這一塊就需要花十萬(wàn)塊錢。這樣一個(gè)高成本的改革需要成本分擔(dān)。③但是，在我國(guó)絕大部分中小城市，地方政府沒有如此雄厚的財(cái)政實(shí)力來(lái)承擔(dān)改革成本，戶籍制度改革無(wú)法深入、徹底地進(jìn)行。

戶籍制度改革的原則和對(duì)策

近年來(lái)，中國(guó)在戶籍制度改革方面進(jìn)行了初步探索。2009年“購(gòu)房落戶”在媒體上引發(fā)了熱議，有一些學(xué)者認(rèn)為此舉是戶籍改革的必經(jīng)之路。然而實(shí)踐證明，把住房、福利、就業(yè)等各種利益繼續(xù)與戶籍捆綁在一起治標(biāo)不治本，不能達(dá)到改革的最終目的。2010年6月7日，廣東省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見（試行）》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民工通過積分制入戶城鎮(zhèn)。與之類似的還有2010年4月京滬頒發(fā)優(yōu)秀農(nóng)民工證書，允許優(yōu)秀農(nóng)民工入戶。然而，積分制本質(zhì)上只是一個(gè)降低大城市入戶門檻的措施，不能從根本上解決戶籍制度改革的本質(zhì)問題，而且這種措施只能在小范圍實(shí)施，無(wú)法推行到全國(guó)。2003年河南鄭州嘗試全面放開戶籍，任何人只要能提供住房證明就可以入戶鄭州市，然而8個(gè)月后宣告終結(jié)。

雖然戶籍制度改革的呼聲已久，但應(yīng)該如何改革，設(shè)立什么樣的戶口登記標(biāo)準(zhǔn)，這些具體問題尚在探索之中，缺乏合理可行的改革方案。筆者就此提出戶籍制度改革的原則和對(duì)策建議供思考。

戶籍制度改革的原則。第一，自由公平，便民利民。戶籍改革的首要原則理應(yīng)是公平，只有在公平的基礎(chǔ)上，才可適當(dāng)兼顧其他因素。尊重人們意愿，將實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好、維護(hù)好最廣大人民群眾根本利益作為戶籍改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，讓生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，逐步把附加在戶籍之上的所有不公平權(quán)益都剝離出去，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展。第二，科學(xué)發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧。將戶籍制度改革納入社會(huì)發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃，以戶籍制度為中心，同步推進(jìn)婚育制度、住宅制度、就業(yè)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療制度等配套制度的改革，整合碎片化的政策，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，因地制宜，實(shí)事求是。不僅要以創(chuàng)新的思維和開闊的眼界來(lái)推進(jìn)改革，更要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜、分類指導(dǎo)、量力而行，把改革力度、發(fā)展速度和城鎮(zhèn)綜合承載能力結(jié)合起來(lái)。第四，協(xié)調(diào)發(fā)展，良性互動(dòng)。戶籍制度改革必須以促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為原則④，杜絕原始戶籍制度的身份歧視，加快人口流動(dòng)，堅(jiān)持新型城鎮(zhèn)化道路，鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口自愿向中心城區(qū)、縣城和小城鎮(zhèn)集聚，城鄉(xiāng)共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)農(nóng)村一元化管理，建立良性互動(dòng)。

戶籍制度改革的對(duì)策。第一，加強(qiáng)政策、觀念引導(dǎo)。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)1.6億外出農(nóng)民工約69%集中在直轄市、副省級(jí)城市、省會(huì)市和東部的一些城市。⑤政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)政策宣傳，引導(dǎo)群眾正確認(rèn)識(shí)城市與農(nóng)村的優(yōu)劣，正確認(rèn)識(shí)戶籍制度改革和戶籍遷移政策，減輕人口過度集中給城市公共服務(wù)設(shè)施造成的壓力。第二，將戶籍改革進(jìn)度納入官員政績(jī)考核。戶籍制度改革涉及到農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)非農(nóng)人口的指標(biāo)，這是一個(gè)可以量化的標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)民工進(jìn)城落戶、參與社會(huì)保險(xiǎn)、享受城市教育、就業(yè)人員比重等納入官員政績(jī)考核中，有利于自上而下地推進(jìn)改革，提高改革效率和效果。第三，建立相應(yīng)的配套機(jī)制。完善農(nóng)村土地處置機(jī)制。農(nóng)村戶籍遷移到城鎮(zhèn)戶籍就必然面臨著原有耕地、土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村土地處置問題，許多農(nóng)民抵制戶籍制度改革正是因?yàn)楹ε率ネ恋?，建立完善的土地處置機(jī)制是戶籍制度改革的必經(jīng)之路；建立住房保障機(jī)制。落戶是否必須買房，有房是否可以落戶，這些都是戶籍制度改革亟需解決的問題，戶籍改革的前提是社會(huì)穩(wěn)定，住房保障機(jī)制是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，只有建立住房保障機(jī)制，戶籍制度改革才能得到民眾的認(rèn)可和支持。筆者認(rèn)為，可以將符合條件的轉(zhuǎn)戶農(nóng)村居民納入公共租賃房等政策保障范圍，同時(shí)鼓勵(lì)有條件的轉(zhuǎn)戶居民購(gòu)置普通商品房；完善養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助、衛(wèi)生服務(wù)等福利制度。讓那些暫時(shí)還不具備在城市落戶的條件或者不愿意在城市落戶的人，也能在醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、社會(huì)保障等方面，逐步享有同當(dāng)?shù)鼐用裢鹊幕竟卜?wù)。⑥2014年2月7日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定，這標(biāo)志著我國(guó)戶籍制度改革邁出了重要一步；降低原戶籍制度利益群體的損失。剝離附著在戶籍上的各種福利、待遇必然傷害原戶籍制度下的群體利益，應(yīng)采取措施使利益受損最小化，如國(guó)家補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)、免費(fèi)入學(xué)等。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，戶籍制度改革是一項(xiàng)收益遠(yuǎn)大于成本的改革，不但能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，而且對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有立竿見影的效果。⑦隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，戶籍制度改革政策將陸續(xù)出臺(tái)，與其配套的相關(guān)制度將不斷善。試圖打破戶籍藩籬的探索還在不斷進(jìn)行，無(wú)論遇到多大阻力，戶籍制度都必須剝離附著在其上的各種利益，堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

（作者分別為南京森林警察學(xué)院副教授，南京市公安局六合分局民警）

【注釋】

①《十八屆三中全會(huì)中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年。

②“戶籍制度改革讓居民享同等待遇”，《南方日?qǐng)?bào)》，2013年1月8日。

③⑤⑥“戶籍改革復(fù)雜點(diǎn)是和各種利益掛鉤”，2013年12月19日，http://china.cnr.cn/yxw/201312/t20131219_514436711. shtml.

④郭奕晶：“淺談戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)遵循的原則”，《法制與社會(huì)》，2010年第4期，第146～147頁(yè)。

⑦“經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱戶籍制度改革收益遠(yuǎn)大于成本”，《北京青年報(bào)》，2013年3月3日，http://news.qq.com/a/20130313/000 361.htm.

責(zé)編/ 于巖（實(shí)習(xí)）

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