馬 慧

風險社會政府公共危機管理機制的優(yōu)化與完善

馬 慧

風險社會已經(jīng)來臨，公共危機難以通過社會體系自行化解。對我國而言，各級政府是公共危機管理的首要主體，但目前管理理念、體制及模式下政府危機管理的效果并非良好，公共危機管理失靈現(xiàn)象頻現(xiàn)。文章認為應該從管理理念更新、官僚體制重塑及加強協(xié)作治理體系等方面化解管理失靈，優(yōu)化體制機制。

風險社會 公共危機 危機管理 政府 官僚體制 協(xié)作體系

風險社會已然來臨，公共危機頻發(fā)已經(jīng)成為客觀存在的事實，危機管理已經(jīng)成為政府的常態(tài)性職能，而政府危機管理在風險社會中面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。文章基于風險社會理論來探究公共危機治理問題，尤其是政府在應對公共危機管理中面臨的困境與相關(guān)對策。

風險社會、公共危機與公共危機管理

德國學者貝克是最早關(guān)注并系統(tǒng)研究風險社會的學者之一，首次提出“風險社會”這一概念。在其1986年出版的《風險社會：邁向一種新的現(xiàn)代性》一書中，貝克從生態(tài)危機入手，將生態(tài)危機視為工業(yè)文明下的重要社會危機，由此斷言工業(yè)社會發(fā)展面臨巨大困境，全球正處在與傳統(tǒng)社會完全不一樣的“風險社會”之中，風險社會有兩個重要特點：一是風險的擴散具有不確定的邏輯性；二是影響社會風險的因素多種多樣，諸如社會結(jié)構(gòu)、社會制度及社會關(guān)系的發(fā)展等。①在他看來，風險社會已經(jīng)完全來臨，風險社會的到來給我們傳統(tǒng)社會的風險治理機制帶來了新的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的社會風險治理機制主要側(cè)重于對客觀風險及災難的預警、防范及事后處理，對主觀的風險基本上是少有對策。但是現(xiàn)代社會風險的隱蔽性加強，對社會的沖擊更多地是體現(xiàn)在對人類主觀認知上，人類主觀認知形態(tài)帶來強烈的不確定性與群逐性，當人類對某類風險知識欠缺之際，在心理上表現(xiàn)出來的不確定性及不安全性會大大影響人類的判斷力及認知能力，由此可能會引發(fā)不良后果。

與貝克持同樣觀點的是英國社會學家安東尼·吉登斯，在吉登斯看來，現(xiàn)代社會風險同樣是現(xiàn)代文明發(fā)展的產(chǎn)物。風險社會與科技的迅猛發(fā)展密切相關(guān)，人類社會處在現(xiàn)代科技的前沿，各種難以預料的風險隨時可能會來臨，因此風險難以把握與預測。吉登斯還對社會風險進行了一系列的分析，如將風險、威脅、災害等概念相區(qū)別，風險是潛在的，而威脅或災害可能是風險的結(jié)果，現(xiàn)代社會風險并不比傳統(tǒng)社會更危險或更具威脅，風險的威脅力與破壞力則是與風險的類型相一致。②

風險社會中的種種因素，比如政治、經(jīng)濟、環(huán)境、生態(tài)等各種因素均會引起公共危機，比如我們今天政治體制改革之后于經(jīng)濟發(fā)展所引起的危機、地方政府的不恰當作為引起的危機等等。此外，在當今信息化的時代，還需要特別關(guān)注公共危機的擴散效應，危機一旦發(fā)生，就會伴隨各種載體迅速傳播，政府很難進行“精準地”消解，這種擴散勢必會引起連鎖反應。引起公共危機的因素是復雜的，這種復雜的結(jié)構(gòu)性使得公共危機的治理主體不能是單一的，一般包括政府、企業(yè)、社會組織、公民等多種主體。但每一治理主體自身均存在不可避免的內(nèi)在困境，比如政府政策失靈、市場失靈、企業(yè)社會責任淡薄、公民集體行動困難等。要想解決這些主體各自的內(nèi)在困境，就必須尋求主體之間的搭配協(xié)作，主體之間的合作與搭配就成為了多元主體進行合作治理的圖景，但合作治理顯然是表象的，無論如何合作也不能掩蓋多元主體治理結(jié)構(gòu)下的主次關(guān)系。

由此表明，在風險社會之中，無論是何種因素引起的公共危機，都會改變社會固有秩序，引發(fā)社會秩序的混亂，而公共危機難以通過社會體系自行化解。對我國而言，由于在政府主導型體制中，政府是應對與管理公共危機當仁不讓的主體，但目前各級政府管理理念、體制與模式再危機管理中發(fā)揮的成效并不夠好，管理失靈現(xiàn)象頻現(xiàn)，這是值得警醒的問題。

政府公共危機管理失靈的表現(xiàn)及原因

“人治”化管理在應對及管理公共危機時進退兩難。突發(fā)事件處理上，容易引起公共危機的擴散。政府在突發(fā)事件的處理上，行政不作為及行為失當現(xiàn)象突出且交錯出現(xiàn)，引發(fā)了危機的擴散。從實際行為上分析，不作為與行為失當是兩種不同的行為表現(xiàn)，但其根源是一致的，均表現(xiàn)為政府對突發(fā)事件的出現(xiàn)、原因及防范措施缺乏足夠的認知，從而在處理突發(fā)事件過程中行為不當或干脆“不作為”?！叭酥巍被恼R系統(tǒng)封閉，新知識和意見難以融入到政府知識系統(tǒng)之中，導致突發(fā)事件處理不及時或不當。

政府公共政策及行為模式背離公共危機治理的邏輯。各級政府均是由橫向、縱向交錯的部門組成，各部門及其官員有不同的利益追求，這種利益差異會導致政府部門應對公共危機時選擇不同的策略，部門與官員的利益實現(xiàn)背離公共利益，危機應對中難以分清公利與私利，勢必就會影響危機管理的成效。

部分政府官員的不當言論經(jīng)現(xiàn)代媒介放大，引起政府自身的危機。現(xiàn)代社會是一個信息社會，信息時代的媒介具有相對的獨立性，與傳統(tǒng)的媒體相比，政府的控制力度要小一些，比如BBS、評論跟帖等。當政府官員應對公共危機時有一些不當言論，經(jīng)過自媒體的放大，民眾將目光聚焦在不當言論之上，導致政府面臨信任危機，也會影響危機管理效能。

“運動化”的公共危機治理思維與方式難以有效應對公共危機。長期以來，很多地方政府應對公共危機時，采取嚴防死守的策略，運用運動式的治理思維、公共話語乃至策略方式，比如組建臨時性的領(lǐng)導班子及進行廣泛的政治動員。這種思維與策略不夠科學，具有明顯的“人治”色彩。當然，運動化的思維與策略可能在短期之內(nèi)見到成效—維持了社會穩(wěn)定，成為官員獲取政績的一種路徑。當一些官員從這種路徑中得到了好處，其他官員就會效仿，最終將運動化的治理模式發(fā)展成為政府應對危機的常規(guī)模式，這就是一種“路徑依賴”，最終影響公共危機治理的效果。

現(xiàn)行的官僚體制在應對公共危機時形成了“有組織不負責任”的狀態(tài)。現(xiàn)代的官僚體制是在資本主義走向壟斷的過程中形成的，在自由資本主義時期，經(jīng)濟危機周期性爆發(fā)，急迫需要政府干預，政府作為一只“看得見的手”能夠化解經(jīng)濟領(lǐng)域的危機。政府在市場失靈時候的有效性，使得管理型政府及現(xiàn)代官僚體制形成。政府應對公共危機顯然要依賴官僚體制，但是任何制度的設計均存在無可避免的自身制度缺陷，官僚體制的“有限理性”與“獨特利益視角”就是這種制度缺陷，導致了政府在應對公共危機時形成“有組織的不負責任”的狀況，其主要體現(xiàn)如下：

應對及管理危機時的基本路徑。第一，在應對公共危機時候，官僚體制通常會刻意強調(diào)規(guī)章制度在解決危機中的作用，且有夸大之嫌，而忽視了公務人員、專家學者、公民及社會組織的能動性，這在一定程度上抑制了應對危機的創(chuàng)造力。③在遇到公共危機時，一味地出臺規(guī)章制度，使得治理危機的路徑陷入了“制度怪圈”中，應對危機時規(guī)章制度很重要，但很多制度缺乏可操作性，顯得呆板機械，缺少變通，無法應對風險社會危機的復雜局面。而且規(guī)章制度往往也會成為有關(guān)部門應對危機不力的借口，成為逃避責任的托詞。

第二，在應對危機時，過度依賴于科層體系的組織機構(gòu)。通過不斷地設置新的機構(gòu)，再輔之規(guī)章制度來尋求危機的解決，這樣不但不能解決危機，反而會陷入“機構(gòu)怪圈”，一方面是機構(gòu)臃腫、人浮于事，另一方面，機構(gòu)過度、人員過多導致辦事效率下降及運行成本增加，反而不利于危機的解決。

第三，官僚體制往往在公共危機預防及應對上進行部門職能劃分，形成責任機制，但這些責任機制有僵化的危險，因為公共危機的起因是復雜的，變化也是多樣的，僵化的責任體系其職能是短暫的應對，而不能長久防范，也會容易陷入有組織不負責任的狀況之中。

政府官員的素質(zhì)結(jié)構(gòu)與利益結(jié)構(gòu)。第一，政府官員要具備應對公共危機與解決公共危機的能力與知識，在風險社會之中，公共危機是多元與復雜的，如果沒有相應的知識結(jié)構(gòu)，是難以應對的。除了需要具備應對公共危機的知識體系之外，還必須具有將這些知識運用于解決危機的實際能力，這是一種執(zhí)行能力。當前，政府官員應對危機的執(zhí)行能力普遍不足。

第二，從利益結(jié)構(gòu)看，官僚體制下的政府官員普遍存在三種身份，一是“公共人”角色，執(zhí)行公共利益，維持法律及體制的效益最大化；二是“系統(tǒng)人”角色，維持本部門利益及本系統(tǒng)利益的最大化；三是“經(jīng)濟人”角色，謀求個人利益最大化。這三種角色身份在應對危機時會發(fā)生沖突，官員通常會選擇三種身份利益的妥協(xié)，但這樣勢必會影響到公共危機的解決與治理。

政府壟斷式的管理方式在當前應對公共危機時會力不從心。風險社會公共危機的管理主體雖然是多元的，政府無疑是其中最重要的主體，但是，這種當然的重要性并不意味著政府就應該壟斷公共危機管理。在現(xiàn)實中，政府經(jīng)常扮演這種壟斷式角色，其常態(tài)化的治理模式被移植到公共危機管理中，即便是有其他主體參與，往往也只是扮演輔助者的角色，而且這些輔助者沒有制度保障，在實際中能效也不高。風險社會公共危機日趨復雜，政府壟斷會導致其自身的吃力，結(jié)果往往力不從心，疲于應付。

正如吉登斯所言：“現(xiàn)代社會是如此的紛繁復雜，任何一個行動者，不管其是公共的還是私人的，不可能具備解決任何危機的能力與知識?！雹芨螞r，我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，公共危機是多樣而復雜的，不管是政府、市場還是社會組織、公民均無法單獨來解決。必須要加強各類主體之間的開放性，強化多元主體良性互動的協(xié)作治理機制建設，否則無法應對風險社會中復雜多變的公共危機。

政府公共危機管理失靈的消解路徑

更新政府的危機管理理念。其第一要務就是政府應該樹立危機理念，這是一種全方位的理念，應該貫穿于政府工作始終。政府傳統(tǒng)的危機理念是著重政府行為對危機的回應與治理，這是一種被動式的治理理念，比如遇有洪災、旱災進行直接救災行為。這種被動式的理念難以適應我國轉(zhuǎn)型時期的風險社會。

第一，要樹立公共服務的理念，公共服務理念與危機管理是相伴相生的，危機管理的效果取決于政府的公共服務水平，同時服務是一種姿態(tài)，也是與危機制造者進行溝通的一種形式。第二，以人為本理念，任何危機面前人的生命是最寶貴的，人的生命是最有價值的，不能為了財產(chǎn)或公共利益而犧牲人。第三，成本理念，危機管理是需要付出代價的，如前所述，政府陷入了規(guī)章、機構(gòu)及人事怪圈之中，成本高而且難以實現(xiàn)有效的管理，因此需要確立成本理念，過去一直強調(diào)的不惜一切代價的維穩(wěn)思維是要改變的。第四，周期理念，任何危機從產(chǎn)生到爆發(fā)是有一個過程的，政府應該研究危機發(fā)生的根源與規(guī)律，做好預防應對策略。第五，緩和理念，在危機即將爆發(fā)之前，政府應該做到有效地緩和，防止矛盾的激化，將危機的負面影響降到最低。

除了做到上述理念更新外，還需要將政治系統(tǒng)中的“人治”觀念予以更新，政府失靈、市場失靈有很大程度上是人治所致的，必須在經(jīng)濟、社會、政治領(lǐng)域引入“法治”理念，將法治的理念嵌入到危機管理制度體系之中：在理念上確立政府為危機管理的主體；在制度上要確定法律規(guī)范的至高地位，政府部門、官員的行為均要有法可依，在法律框架下行事；在行動上按照法律及規(guī)章行事，做到進退有度，靈活應變。

重塑官僚體制。僅有理念的更新，還不足以解決政府危機管理失靈問題，而且理念更新本身也得依賴體制的支撐。就我國現(xiàn)行的管理體制而言，國家權(quán)力的縱向分權(quán)使得公共危機發(fā)生的風險增加，出現(xiàn)了一定的權(quán)力上的真空。行政區(qū)劃體制就是這種縱向分權(quán)的結(jié)果，這種模式與經(jīng)濟、財政結(jié)合在一起，除非有強烈的外力作用，否則難以打破，即這種模式具有強烈的封閉性，也容易造成政府在治理危機中的路徑依賴。而且，政府部門中的利益結(jié)構(gòu)在危機管理中經(jīng)常公私難分，導致了治理成本的增加及“搭便車”現(xiàn)象突出。

重塑官僚體制，增強政府公共危機治理的能力。可以借鑒國外的“網(wǎng)絡式”行政區(qū)域管理體制，這種模式不等于行政區(qū)劃體制，這是分割式的行政模式，介入上級政府與下級政府之間，其權(quán)力來自于上下級政府的讓與，其機構(gòu)設置可以由各區(qū)域政府按照比例進行委派，領(lǐng)導人由共同上級政府指定，并可設置若干委員會作為協(xié)調(diào)機構(gòu)，針對不同的危機進行干預、預防及處理，這樣就能將各地政府的治理能力進行整合，形成合作治理的效果。更重要的是，這種管理體制有利于建立各地政府的協(xié)商機制，實現(xiàn)信息共享，并通過制度來協(xié)調(diào)各自利益，能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域內(nèi)各政府的集體行動，能夠有效地實現(xiàn)危機預防與處理。

建立“協(xié)作”治理體系。如前所述，現(xiàn)代風險社會危機多樣復雜，一個政府、一個部門、一個組織是難以應對的，需要各類主體形成合力，因此，構(gòu)建政府、市場、社會良性互動的公共危機治理體系是應對及解決公共危機的唯一體系路徑。⑤要打破國家與社會之間的壁壘，健全基層民主體制與社會管理體制，積極引導公民、社會組織參與公共危機治理。

不可否認，雖然政府主導的危機管理體制在應對公共危機時發(fā)揮了重要作用，但面對危機的復雜與多變，政府往往會力不從心，自身的資源、能力、體制難以獨立應對，必須要加強與市場、社會的橫向合作。因為社會、市場本身就具備一定的社會責任，包括法律、道德、道義等方面；而且市場、社會本身資源比較豐富，政府手中資源雖然豐富，但單獨調(diào)動起來往往比較困難，而市場、社會就能夠進行及時的配置，可以為應對公共危機提供諸多的資源便利。因此，國家、社會、市場的互動協(xié)作是必要的。

隨著全球化的到來，風險會跨國家的擴散，風險所引起的公共危機也會在國際社會擴散，這不但使得風險防范越來越難，也導致治理變得復雜。因此，協(xié)作體系除了本國的政府、市場與社會互動之外，還應該保持國際間政府應對公共危機的協(xié)作，樹立集體行動邏輯，通過對話、談判、協(xié)商、溝通等機制達成國際協(xié)議，在反恐、氣候變化、打擊販毒等各領(lǐng)域多合作。

（作者單位：包頭師范學院）

①［德］烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會：邁向一種新的現(xiàn)代性》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2004年，第1頁。

②［英］安東尼·吉登斯：“失控的世界：風險社會的肇始”，薛嘵源：《全球化與風險社會》，北京：社會科學文獻出版社，2005年，第129頁。

③金太軍：“政府公共危機管理失靈：內(nèi)在機理與消解路徑—基于風險社會視域”，《學術(shù)月刊》，2011年第9期。

④［英］安東尼·吉登斯，克里斯托弗·皮爾森：《現(xiàn)代性—吉登斯訪談錄》，尹宏毅譯，北京：新華出版社，2001年，第27～39頁。

⑤許敏：“風險社會下的政府危機管理創(chuàng)新”，《人民論壇》，2013年第2期。

責編 / 許國榮（實習）

D6

A