努力曼·依米提 斯坎得爾·依布拉音

國家與社會關系發(fā)展現狀及改革方向

努力曼·依米提 斯坎得爾·依布拉音

國家與社會關系格局是一國政治經濟發(fā)展的核心問題。改革開放以來，我國國家與社會關系發(fā)展取得了較大的成就。但兩者還面臨很多挑戰(zhàn)，應該繼續(xù)推進國家與政府管理體制與觀念的改變、強化公民社會及社會組織的培育、推進民生及提高公共服務的水平和繼續(xù)推進政治體制改革等，構建國家與社會關系互動發(fā)展、和諧雙贏的格局。

國家與社會關系 民主法治 政治體制 改革方向

中國國家與社會關系的發(fā)展成就

在過去的30多年里，尤其是進入21世紀之后，我國的國家與社會關系發(fā)展格局在充分調動國家與社會雙方的積極性與能動性的情況下，取得了較大的成就。一方面構建了國家與社會協(xié)調治理的新機制，促進了國家與社會的良性互動，另一方面又改善了民生，發(fā)展了社會主義民主法治建設，極大地推動了社會主義事業(yè)的發(fā)展。

發(fā)展并構建了國家與社會協(xié)同治理的新機制。第一，社會管理主體結構得到了優(yōu)化。從20世紀80年代中后期之后，隨著改革的深入，我國計劃時代里的“單位”體制逐漸瓦解，由政府、單位承擔的社會事務開始向社會轉移，基層組織的權力結構與治理模式發(fā)生了較大變化。居委會、村委會、社區(qū)委員會等基層群眾自治性組織其權力范圍、管理對象在不斷擴大，一方面既要承擔宣傳國家政策、法律的責任，同時還要協(xié)助基層政權組織進行治保、衛(wèi)生、文教；另一方面還要負責基層社會的自我管理、自我服務的公共職能。國家權力與社會權力之間的協(xié)同治理的局面得以形成，從原有的政府是單一的社會管理主體發(fā)展成為多元化的社會管理主體體系，包括由政府、黨組織、群眾自治性組織、社會組織、社區(qū)機構在內的多元化主體共同發(fā)揮作用，分享社會管理權力?？梢哉f，中國的社會管理結構的運行機制已經從行政主控型向民主參與型轉變。

第二，公共服務與公共產品的供給得到了提升。近十年來，國家與政府提供的公共產品與服務的項目、范圍不斷擴大，覆蓋了教育、醫(yī)療、社保、文化、住房等領域，涉及到45大類近百個公共服務項目，城鄉(xiāng)一體化的公共服務制度基本建立，城鄉(xiāng)均等化的服務目標基本實現，形成了政府主導、社會參與、公民參加的公共產品與服務供給模式。①就我國目前的情況來看，還是要繼續(xù)堅持政府主導為前提，促進政府由管理職能向服務型職能轉變，并能夠在公共產品與服務中投入更多資源。同時，也需要發(fā)揮市場機制的作用，吸引與鼓勵社會組織參與公共服務，發(fā)揮市場及社會的在公共服務過程中的獨有地位。近些年，民間組織及各類中介組織在公共服務的領域在不斷拓寬，有效地彌補了在公共服務領域政府力量單一的弊端，而且社會組織在公共產品與服務的供給過程中，還能夠帶動社會就業(yè)及促進基層民主的發(fā)展，可謂是一舉多得。

第三，公共危機協(xié)調治理機制的形成。我國正處在社會轉型時期，傳統(tǒng)的依靠政府主導來解決社會治理危機的管理模式已經不能適應社會發(fā)展的需要，近些年來在政府的引導下，國家與社會共同應對公共危機的機制已經初步形成。在公共危機管理中，政府、社會組織、公民、企業(yè)等各類主體發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在協(xié)同治理過程中形成面對危機時的多元處理格局，在危機實踐處理中起到了較好的作用。2007年我國頒布了《突發(fā)事件應對法》，在該法的規(guī)范下，各地紛紛建立了公共危機協(xié)同處理機制，包括信息資源整合機制、危機預警機制、社會參與下的透明決策機制及后續(xù)監(jiān)督機制等，很好地應對了過去十年轉型時期面臨的各種公共危機的挑戰(zhàn)，保持了社會的穩(wěn)定。

改善民生、發(fā)展民主法治來共同推動社會進步。第一，國家與社會共同推動民生的改善。在民生改善上，在改革開放30多年來的效果非常明顯，尤其是近10年來，國家財政大量投入，與社會一起，在居民生活條件、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等方面取得了較大的成績。具體表現為：居民生活條件的改善，居民人均可支配收入持續(xù)增長；由國家主導，社會參與的醫(yī)療衛(wèi)生資源投入不斷增加，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的衛(wèi)生醫(yī)療差距在不斷縮?。粐遗c社會對文化教育事業(yè)的投入在不斷擴大。據統(tǒng)計，在2009年，我國九年義務教育的普及率就已經達到了99.9%，民族地區(qū)達到了96%。②

第二，社會主義民主法治建設開辟了新局面。其一，國家與政府權力在法律框架下運行，提高了履職能力。在權力機關建設方面，人民代表大會制度不斷完善，人民代表的選舉制度更加公正，代表覆蓋面越來越廣泛，更好地行使了其監(jiān)督權、立法權。在行政機關建設方面，在國務院提出建設服務型政府目標的統(tǒng)一指導下，各級地方政府積極轉變政府職能，提高政府的公共服務能力，逐步建立了民主、透明、開放的決策機制，使政府的管理與服務行為不斷規(guī)范化、制度化、程序化，提高了政府民主化建設的進程。

其二，國家與社會的共同監(jiān)督機制基本形成。近些年，在政府與社會的共同努力下，我國的公權力運行監(jiān)督機制的內外環(huán)境有了較大的改善，國家與社會協(xié)同監(jiān)督體系在不斷完善，不僅規(guī)范了國家公權力的運作，還鞏固了國家與社會的互信關系，在一定程度上緩解了國家與社會的緊張關系，減少了政府決策的社會阻力，提高了公權力的運行效率。

其三，社會主義民主法治建設全面鋪開。從黨的十五大確立“建設社會主義法治國家”的目標以來，我國的社會主義法治建設取得了很大的成就，社會主義法律體系已經基本形成。對國家而言，確立了憲法與法律的最高地位，明確了國家權力應在憲法與法律范圍行使，保障了人民當家作主的地位。對社會而言，基層群眾自治民主得到了發(fā)展，各種民主參與、民主選舉、民主管理及民主監(jiān)督機制初步形成。

國家與社會互動雙贏的和諧局面基本形成。第一，繼續(xù)深化政治體制改革，進一步推動政企政社分開。從1998年開始推動政企分開、政社分開及精簡機構的政治體制改革，時至今日，已經十多年過去了，政治體制改革得到了進一步深化，推進了國家機關決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的制約分離，理順了國家與社會、政府與市場之間的關系，將一系列不適應市場經濟發(fā)展要求的制度逐步取消。同時，通過《公務員法》的實施，政府問責制、有限政府制也在逐步發(fā)展，政府在經濟領域管理的有限性理念得到了確立。總之，以政治體制改革為導向，國家與社會關系的格局調整是沿國家權力在縮小，社會、市場的權力在擴大這樣的方向而前進。

第二，社會組織及其自我服務能力在提升。社會組織的發(fā)展程度及其自我服務能力范圍的大小是衡量國家與社會關系的關鍵要素之一。在改革開放之前，我國的社會組織發(fā)展程度較低，絕大部分社會組織具有官方或半官方背景，對意識形態(tài)及政治體制有強烈的依附性。經過30多年的發(fā)展，我國的社會組織發(fā)展迅速，據民政部統(tǒng)計，到2012年底注冊登記的社會團體、基金會、協(xié)會、民辦非企業(yè)組織等各類社會組織已經達到了465120個，全國性的社會組織就已經達到了3000多家。③社會組織在公共服務與產品供給、公民利益表達與協(xié)調、社會危機管理、社會福利事業(yè)、社會監(jiān)督、維護社會穩(wěn)定及培育公民理性等方面發(fā)揮了不可替代的作用。尤其是在生態(tài)環(huán)境保護、扶貧助困、公民維權、社區(qū)服務等領域，社會組織的更是活躍，不斷增強服務社會能力，很好地架起了國家與公民溝通的橋梁作用。

當前國家與社會關系格局發(fā)展面臨的問題

由國家管制型體制轉向政府與社會共管的服務型體制尚需時日。第一，國家與政府在角色與功能定位還有偏差。當前我國各級政府還是以經濟發(fā)展作為政績考核的指標，對社會發(fā)展的指標較為輕視，這樣的理念導致了政府的經濟管理與社會管理職能不協(xié)調。由此導致政府在發(fā)展經濟、干預市場方面表現出過高的熱情，甚至為了經濟的發(fā)展不惜破壞市場規(guī)則，權力尋租的現象時有發(fā)生；同時，政府對于社會、民生的發(fā)展改善漠不關心，甚至是排斥來自社會要求的權益與訴求。顯然，政府與國家的這種角色與功能的錯位，是導致有些地方民生矛盾突出、社會管理混亂的原因。

第二，對社會管理創(chuàng)新機制認識不足。如前所述，雖然我國政府與社會協(xié)同治理的管理體制取得了較好的發(fā)展，但并沒有從根本上改變國家與社會的對立緊張關系，政府依然沒有用“治理”觀念來取代“管理”觀念。無疑，治理體制是需要國家培育與社會不斷發(fā)展壯大才能形成，但當前很多地方政府還是持有管制型理念，對社會、公民及社會組織持不信任態(tài)度，不愿意接受社會力量參與社會管理，這就導致了社會管理創(chuàng)新體制的發(fā)展動力不足，社會力量也不能很好地對政府實施監(jiān)督，從而未能改變一些地方一元化行政管理的社會管理體制。

第三，國家與社會關系發(fā)展的內生動力不足。長期以來，我國社會發(fā)展缺少獨立性，社會力量從來就沒有成為一種抗衡國家權力的體系。這就直接導致了我國公民社會、市民社會發(fā)展滯后，依托于社會的社會組織不可避免地保持對國家、政府的依賴，導致了社會組織發(fā)展的內生動力不足，且行政化、官僚化傾向日益嚴重。對國家而言，長期管制型體制使得管控社會組織、社會力量的思想還存在，政府對社會組織、社會力量缺少信任，無法達到善治所要求的政府與社會對公共生活的合作管理。由此可見，雙方在改革過程中都缺少主動性，內生動力不足。

在民生發(fā)展及社會矛盾化解中也存在諸多問題。第一，經濟的快速發(fā)展與社會結構的變化帶來了負面效應。我國現在已經進入了改革開放的深化期，社會發(fā)展中的結構性問題突出，貧富分化嚴重，階層結構固化嚴重，而且還具有“代際”傳承的跡象。社會民眾對社會結構的分層與固化有較大怨言，社會矛盾在激化。這些問題如果得不到有效的解決，將會對改革開放有較大的負面影響。我國目前的社會結構呈現的是“兩頭大，中間小”的狀態(tài)，改革開放的成果沒有惠及全民，這種不合理的社會結構與經濟問題進行結合，就會直接危及到國家與社會的穩(wěn)定，有很大的政治、經濟風險。

第二，在社會關系改善及社會穩(wěn)定維持上存在問題。在經濟快速增長與社會急劇轉型的情況下，社會關系的格局呈現出多元化、激烈化、復雜化的趨勢，社會矛盾在激化。據有關部門的統(tǒng)計，從2003年到2013年，我國的群體性事件增長了近10倍，信訪高峰多次出現，極端的對抗維權方式也在不斷增加。④其實，信訪制度面對這種復雜化、激烈化的社會矛盾，是難以有效解決的。但社會成員之所以還是選擇這樣的手段，說明當前政府接受社會訴求的渠道不暢通。當然，很多地方政府已經意識到這個問題的嚴重性，但在矛盾化解手段上還是堅持維穩(wěn)思路，各級政府投入了大量的精力來維穩(wěn)，使得社會陷入了維穩(wěn)管理的怪圈之中，越維越不穩(wěn)。事實也多次證明，壓力型的解決機制并不能適應社會轉型的需要，此時，需要更多的是依靠社會自身的溝通與協(xié)商機制來解決，擴大民主與社會、公民參與力度，加強政府、社會、公民的三方合作，才是解決社會矛盾的根本機制。

政府提供的公共服務覆蓋率及社會組織自我服務水平有待提高。第一，政府提供的公共服務的質量與范圍遠遠不能滿足民眾的需要。中國社會科學院在2012年的一項針對中國社會發(fā)展狀況的調查中顯示，民眾亟待解決的民生公共服務質量與范圍均不能令人滿意。這些問題與當前我國政府的公共服務水平有很大的關系。從實踐來看，近些年政府在公共服務領域的成績是有目共睹的，一系列的配套制度也建立起來了，但一些地方政府仍然還沉浸于行政管控，缺乏主動服務意識，過于注重GDP增長，沒有將經濟增長的成果進行利于民眾的二次分配。從長遠來看，國家必須繼續(xù)提高公共服務水平，促進國家與社會的良性互動。

第二，社會的自我服務體系不健全。由于歷史與現實原因，我國的社會組織雖然自改革開放以來發(fā)展迅猛，但其組織完善程度及對公共服務的貢獻與發(fā)達國家還是有較大的差距。從長遠目標來看，我們要造就一個組織體系完備的，自我服務能強的社會。但從當前的情況看，政府的輕視、不信任甚至是恐懼社會組織的發(fā)展，這樣的觀念給社會組織自身的體系建設帶來了困難，比如沒有良好的法律環(huán)境、法律缺失、注冊艱難、資金匱乏、人才凋零等。如此一來，社會組織就難以勝任社會管理與提供公共服務的職責，制約我國社會自我服務水平的提高。

國家與社會關系發(fā)展方向

第一，國家與政府轉變管理理念與體制。當前，行政主體還沒有完全實現從管理到治理的轉變，也沒有完全實現從管制型政府到服務型政府的轉變，更沒有從無限政府到有限政府的轉變。這三大轉變至關重要，在未來的改革中，應該針對各級政府持續(xù)推行這一改革目標及觀念，并建立相應的配套制度，強化社會協(xié)同參與機制及外部監(jiān)督機制，以此來削弱社會管理中的行政色彩。同時，繼續(xù)推定公民社會、理性社會建設，發(fā)揮社會成員在社會治理中的作用，推定國家與社會協(xié)同治理的全面轉型。

第二，培育社會與社會組織的成長。國家與社會關系的格局體系，僅有國家與政府一方的改革還不夠，還必須培育公民社會，促進社會組織的發(fā)展，強化社會的力量，這樣才能達到國家與社會的良性互動。在這方面，未來的改革方向應該是繼續(xù)放開對社會管理過死的某些領域，強化社會組織的獨立性與中立性。社會組織的發(fā)展成長是不可逆轉的，只有通過合理合法的引導，將其納入到國家與社會發(fā)展的格局中來，才能使其成為社會發(fā)展的建設力量?？傊^續(xù)放松對社會的管制，讓社會及社會組織獲得更大的發(fā)展、成長空間。

第三，繼續(xù)改善民生及提高社會公共服務的水平。民生及公共服務是改善國家與社會關系的潤滑劑，也是國家與社會關系格局發(fā)展的基礎性條件。在未來的改革中，一方面政府應該繼續(xù)加大投入，確保財政收入向民生及公共服務領域傾斜；另一方面，政府要繼續(xù)強化與社會的合作，了解社會及民眾需求，利用宏觀調控政策及發(fā)揮市場機制的作用，提高民生與公共服務的水平。

第四，繼續(xù)推動政治體制改革，尋求國家與社會的合作與共識。當前政治體制改革相對于經濟體制改革，顯然是比較滯后的，未來應該繼續(xù)推動民族、政黨與國家、政府、社會之間的政治關系變革，深化國家機關體制改革。在政治體制改革中，尋求國家與社會之間的深層次合作，加強雙方的互信關系。因此，民生的改善、服務性政府的建立、公民社會的參與、民主法治的推進、利益分配的調整等問題，都應該朝著國家與社會合作共識的方向去發(fā)展和推動。

（作者單位：新疆農業(yè)大學）

【注釋】

①吳克昌，楊修文：“公共服務智慧化供給：創(chuàng)新要素與模式構建”，《湘潭大學學報（哲社版）》，2014年第1期。

②張威：“論義務教育財政制度下的辦學體制改革”，《教育理論與實踐》，2013年第13期。

③張婧，李小芳：“非政府組織的社會效用及其運作途徑”，《人民論壇》，2014年第2期。

④劉正強：“信訪的‘容量’分析—理解中國信訪治理及其限度的一種思路”，《開放時代》，2014年第1期。

責編 / 豐家衛(wèi)（實習）

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